派驻监督：运动式腐败治理模式的自我调试

周 磊

(北京工商大学 法学院， 北京 102488)

人民群众最痛恨腐败现象，腐败是中国共产党面临的最大威胁[1]。当前，探究中国反腐败模式的转型已经成为学术界的热点话题。运动式治理刻画了中国国家治理的制度逻辑，也体现了中国反腐败实践的基本特征。更为重要的是，中国的腐败形势依然严峻复杂，运动式腐败治理模式也在适时地做出调整，最具代表性的党和国家监督体系的完善，其中又以派驻监督为典型。面对这样史无前例高规格的派驻监督，不禁要追问：派驻监督缘何出现，党的十八大以来又为何进行强力改革？又该如何认识派驻监督给中国反腐败带来的影响？回答上述问题，不仅仅是为了洞悉派驻监督的来龙去脉，更重要的是，透过这一极具中国特色的治理机制来窥探中国腐败治理模式变革的特征和路径。

一、从运动式迈向制度化、法治化治理：问题的提出

近年来，关于中国腐败治理机制的研究日益丰硕，不仅仅在经验层面积累的大量客观、详实的数据，在分析框架上也更加科学。在对中国反腐败运作模式的研究中，逐渐呈现出一个基本的分析焦点：如何从运动式治理转向制度化、法治化治理？

运动式治理源自于对中国科层治理实践的观察和提炼。有学者指出，运动式治理已经成为理性化、制度化、专业化的常规治理机制在科层组织治理失效后的有效补充工具和纠偏机制[2]。就反腐败领域而言，周叶中[3]将建国初期的反腐败模式概括为“运动式的反腐败”。实际上，在国家整体治理逻辑蕴含运动式治理机制的情况下，改革开放以后，中国反腐败同样也存在运动式治理的意味。运动式治理有其固有的优势，如可以通过“严打”“高压”等非常常规手段在短期内荡涤腐败局面。但此模式为“一种 功利性的选择，其本身就是某一段时期反腐败工作没有做好的原因与结果，且这种反腐败极容易滋生其调查行为超越法治的乱象”[4]。特别是在现代社会，这一机制的合法性基础和组织基础都受到极大挑战，而实现这一转变的核心内容是改变基本治理逻辑[5]。

制度化、法治化治理是破解中国反腐败困局的应然选择。腐败行为的发生要满足公共权力(资源)、腐败动机和腐败机会三个条件，要切断腐败行为的发生链条，制度化建设必须可少。通过完善制度机制减少腐败现象，这是中国开启现代化转型以来腐败治理的基本逻辑。世界其他国家和地区同样也是基本从制度入手来惩治腐败和预防腐败，建立清廉政府[6]。以党的十八大以来取得的反腐败成效为契机，中国迅速推动国家监察体制改革，此举显现了中国以法治化方式治理腐败的重大转变。刘艳红和夏伟[7]认为，法治化治理具有稳定性、预防性、长期性等特点，在总结政策反腐经验的基础上，形成集中、统一的反腐败国家立法，最终建立起腐败治理的常态机制。

在坚持和完善党和国家监督体系的背景下，中国如何改变腐败的治理逻辑，进而构建腐败治理的常态机制？从党的十九大以来中国腐败治理实践来看，包含两个基本的维度：一方面，重视监督优化治理逻辑。从宏观上讲，中国语境下“监督”与西方国家所强调的权力制衡有所不同，更侧重在保证公权力链条完整性的前提下对公权力的运行状况施加外在控制因素，确保公权力高效、廉洁运行。从微观上看，中国在严厉惩治腐败并取得显著成效的同时，更加重视通过监督实现预防腐败，进而从根本上铲除腐败滋生的土壤。另一方面，完善党内监督构建常态机制。党的十八大以来，党中央从理论层面、制度层面和实践层面推动了党内监督体系的创新发展，包括重构巡视监督、强化派驻监督、完善党员领导干部监督[8]。

如果从上述两个维度进行甄别和筛选，那么，派驻监督的重要性自不言而喻。自党的十八大以来，派驻监督的改革步伐一直未停。国家监察体制改革以后，派驻监督成为贯穿党内监督和国家监督的桥梁和纽带。实际上，自建国之始，中国就建立了纪检监察派驻制度，2004—2006年又曾对纪检监察派驻制度进行大力改革。但是，派驻制度并未发挥其理想功能，这与中国当时的环境有关，也与改革的成效有关。文章要提出的问题是，党的十八大以来的派驻制度改革呈现出何种样态？这对中国的腐败治理机制有何影响？派驻监督在实践还存在哪些理论难题？这不仅是为了持续推动派驻监督创新发展，也是涉及到中国腐败治理转型的重大问题。

二、派驻监督改革的逻辑路径与政策意涵

党的十九届四中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度提出，坚持和完善党和国家监督体系。制度是文明的载体[9]，中国腐败形势的蔓延，很大原因在于体制机制“自我纠正”功能偏弱。中国在开展反腐败过程中，如果不能建立起科学有效的反腐败体制机制，反腐败将难以取得成功。

(一)需要什么样的反腐败机构

腐败是世界各国在发展中都面临的普遍问题。面对20世纪80年代以后腐败的蔓延，中国不断调整腐败的治理策略，坚持从严治理，取得了一定成效，但也陷入了资源的巨大投入与未能有效遏制腐败的“悖论”。有学者指出，国家层面的反腐败能否取得成功，主要有五个方面的因素，领导人的决心、反腐败法律、反腐败机构和体制、反腐败战略、人民大众的支持，其中反腐败机构和体制是关键因素。从国外的反腐败实践来看，各国采取的一个重要措施就是建立一个独立的反腐败机构(Anti Corruption Agency, ACA)。有统计显示，目前世界已有170多个国家和地区建立了专门接受腐败举报的部门、办公室或其他机构。一个独立的反腐败机构要能有效运作，需要哪些条件呢？波普指出，成功的反腐败机构应该具有以下特点：在政府的最高层中赢得政治支持；在政治上和操作上有独立性；要有足够的权力来查阅文件和询问证人。陈宏彩认为，反腐败机构高效率运行的制约因素主要包括组织架构的独立性、符合需要的特殊权力、充分的资源供给、惩防结合的运行模式、高层与民众意志等五个方面。过勇提出反腐败机构应当具有独立性、权威性、廉洁性、专业性。从上述学者的研究来看，独立性是反腐败机构的重要特征，党的十八大以来的派驻机构改革同样也体现了这一路径。

(二)顶层设计与改革驱动

党的十八大以来，党中央就完善派驻监督体制机制下发过一系列文件，出台了一系列规定。中央纪委国家监委历次全会报告中也将派驻制度改革作为重要内容。

2013—2018年，与派驻制度改革比较密切的文件、规定共有八部。其中，《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从宏观层面勾勒派驻机构改革方向，明确提出“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理”。2014年下发的《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》则进一步落实和细化派驻机构改革方案，奠定了党的十八大以来派驻机构改革的总体方案。四年以后，党中央通过《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》进一步推动派驻机构改革。此外，2015年出台的《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法(试行)》旨在通过强化上级纪委对派驻机构人事权的控制，借以减少派驻机构和监督单位利益关联，不断提升和强化派驻机构的独立性。2018年出台的《中央纪委国家监委派驻纪检监察组、纪检监察工委措施使用管理办法》，则是在赋予派驻机构监察权以后，对派驻机构如何履行监察权进行明确的程序性规定，这是派驻机构实现制度化、法治化发展的重要保障。

以党中央下发的关于派驻机构改革的文件为统领，中央纪委国家监委将派驻机构改革列为重要工作内容。以八次(从十八届中央纪委二次全会到十九届中央纪委三次全会)中央纪委全会报告为例，派驻机构改革经历了一个循序渐进、由浅入深的过程。

首先，领导体制和管理体制是派驻机构改革的核心内容。领导体制是否顺畅直接影响派驻监督工作成效。过去，派驻机构实行双重领导机制，即同时受派出机关和驻在部门的领导。在实际运行中，双重领导的模式在不少部门变为以驻在部门党组领导为主的局面，派驻机构干部发现案件线索以后，要向驻在部门报告并由其决定处理结果，这导致派驻机构缺乏应有的独立性。2004年派驻机构改革将双重领导体制改为一重领导体制，明确了派驻机构受派出机关的直接领导。党的十八大以来，党中央陆续出台了相关文件，其重点内容就是加强中央纪委对派驻机构的直接领导，建立起“中央纪委副书记(常委)、国家监委副主任(委员)分管，相关职能部门分工负责、协调配合的派驻工作领导体制”，使派驻机构的领导体制更加具体化、程序化和制度化。

其次，派驻机构的设置模式也是改革的关键。党的十八大期间创新性建立了综合派驻监督模式。在派驻监督全覆盖后，党的十九大期间又提出分类推进派驻机构改革的举措，重点强化对中管企业、中管金融企业、中管高校等的派驻体制改革。这是强化派驻机构对不同行业、不同领域进行差异化监督的重要尝试，也为派驻机构针对不同行业和部门的特点开展预防腐败工作提供了制度的空间。同时，中央纪委国家监委也在不断推动省(市、区)一级、地市一级和县一级的派驻机构改革。到2017年，党的十八届中央纪委在向党的十九大作的报告中提出，各省区市实现省级纪委全面派驻。党的十九届中央纪委二次、三次全会先后提出要完成地方派驻机构改革。

第三，赋予派驻机构监察权。派驻机构履行监察权将有力提升日常监督的能力。在过去的体制下，派驻全覆盖存在一个制度性的空白地带，即纪律检查机关只能依据党内法规对中共党员进行监督，缺乏依据对党和国家机关中履行公权力的公职人员中的非中共党员开展日常监督。国家监察体制改革有效的弥补了这一监督空白。从行政监察升格为国家监察，将监察范围拓展到所有党和国家机关中履行公权力的公职人员，有效地解决了过去监察范围过于狭窄的问题。根据中国《监察法》的相关规定，各级监察委员会可以向同级党和国家机关派驻(出)监察机构(专员)，根据授权履行国家监察职责。这为派驻机构履行国家监察权提供了法律依据。2018年10月，中办印发的《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》中就根据《监察法》的规定，授予派驻机构履行国家监察权。

三、派驻监督运行的内在张力

党的十八大以来，经过一系列体制机制调整，派驻机构的独立性和权威性不断提升，派驻监督在党内监督中的地位和作用显著增强，并成为中国特色廉政治理体系的重要制度安排。但是，随着派驻监督工作的深入开展，一些重要理论问题亟待研究和破解。

(一)职能设定与组织结构的互为影响

派驻机构的基本职能决定其组织结构设置。在国家监察体制改革的背景下，派驻机构在查办案件过程中必须要满足诸多程序性的规定，这直接影响了派驻机构内部设置模式。从具体实践而言，由于不同层级派驻机构权力授予、资源禀赋、人员结构上的差异，中央、省一级和市、县一级的派驻机构走上了不同的发展道路。中央、省市可以概括为“精细化分工”模式，市、县一级可以概括为“协作区”模式。在全面消除派驻机构“零办案”的背景下，无论何种模式都体现了“以办案为导向”的理念。文章并非否定此种模式的合理性，而是提出：派驻机构是否有必要承担与派出机关同样的职能？

从派驻机构所承担的职能来看，与派出机关并没有太大的差异，同样要履行监督检查、审查调查职能，此种职能配置直接影响到了派驻机构的组织结构，以致出现了派驻机构“纪检监察机关化”的趋势，也即派驻机构内部也设立办公室、监督检查部门、审查调查部门以及审理部门，这样便无形地增加了管理成本。而且反过来，这种组织结构也会反作用于派驻机构的职能设定，即派驻机构更加注重履行审查调查职能，特别是在办案数量能直接体现派驻机构的工作量的情况下。但是，从党中央对派驻机构的职能定位来看，监督是派驻机构的首要职责。如果一个派驻机构的办案数量越来越多，那么监督的效果该如何体现呢？

(二)独立性与信息对称性的纠结

独立性与信息对称性反映的实质是派驻机构与监督单位的关系问题。从理想状态来看，派驻机构只有相对的独立于监督单位，并且能够解决监督信息不对称的问题，也即“独立性强、信息对称性强”，才能有效履行监督职责。在派驻监督改革前后，则形成了“一弱一强”的两种模式：一是派驻机构的独立性弱、信息对称性强；二是派驻机构独立性高、信息对称性弱。

在纪检监察综合派驻改革之前，派驻机构与监督单位是“协助”关系，并由此形成了“独立性弱、信息对称性强”的模式。这种制度设计优势在于解决了派驻机构的信息不对称问题，派驻机构能够充分地接触和参与监督单位的业务性工作，便于派驻机构了解监督单位工作人员的思想动态、工作绩效及其相关工作制度方面存在的问题。但弊端也同样明显，即弱化了派驻机构的独立性，使派驻机构陷入“同体监督”的困境，监督者和被监督者可能会共同把存在的问题掩盖，导致上级的权威和执行力受到减损。

改革后，派驻机构与监督单位的关系被确定为“监督与被监督”，由形成了“独立性强、信息对称性弱”的模式。派驻机构受派出机关的直接领导，独立性显著提升，同时，这也减损了派驻机构获取信息的能力。实践表现为二：一是监督单位人员往往会把派驻机构的工作人员当作“外人”来看待，监督单位内部的相关情况不会随便告知派驻机构的工作人员。二是派驻机构只负责监督责任，不再参与具体的业务性工作，这导致对于具体业务工作流程存在的制度性漏洞也缺乏了解和把握，无法开展专业化的监督。

“独立性强、信息对称强”的理想模式是否能实现？从理论上讲，监督主体必须独立于监督客体，否则监督便流于形式。在提高独立性的同时，也意味着减少与监督单位紧密和长期联系，降低信息获取能力。实际上，减少密切的联系与进行专业化的监督是相矛盾的，如果派驻机构不与被监督单位保持密切的联系，那么在信息缺失的情况，监督的效果也很难实现。但是，派驻机构与监督单位保持密切的联系，派驻机构的独立性则会陷入信任困境。这也是派驻监督体制机制改革后，监督依旧未破题的重要原因。

(三)派驻机构内部领导机制的失序

派驻机构改革厘清了派驻机构与派出机关以及监督单位的领导和管理机制，但是派驻机构内部领导机制有待进一步明确。《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》做出了“分类施策推进中管企业、中管金融企业、党委书记和校长列入中央管理的高校纪检监察体制改革”的战略部署。以北京市高校为例，党组织关系在北京市委的高校共计61所，“双管高校”30所，分别直属于教育部、工信部、中国科学院等；市属高校30所；民办高校1所。改革以后，“双管高校”纪检监察机构接受中央纪委国家监委及其派驻机构、北京市纪委监委及其派驻机构和高校党委的领导。

由于党组织关系归属、行政隶属关系以及业务分工的错综复杂，在京高校纪委尤其是在京“双管高校”纪委形成了复杂的领导关系，如“双管高校”党组织关系在北京市委，其他人财物都由相关主管部门管理，形成了中央纪委国家监委派驻机构、市纪委监委及其派驻机构三者之间条块分割又相互交叉的特殊管理体制，“人权”“事权”分离，政出多门，导致高校纪委难以适从。实际上，北京市市属高校纪委同样面临多重领导的问题，市纪委相应分管处室与市纪委监委派驻教育系统纪检监察组都有监督指导的职责，在实际工作中有分工也有合作，但仍存在部分职能交叉重叠的问题。这导致北京市市属高校纪委在开展具体工作中很难具体明确以谁领导为主。

(四) 派驻监督成效的层级递减

在中国的派驻监督体系中，不同层级派驻机构的履职成效也存在一定的差异，总体表现为随着层级递减成效也递减。在派驻监督体系中，中央一级的监督成效无疑是最强的，省(市、区)一级的成效也比较良好，在市(地、州、盟)和县(市、区、旗)一级的成效相对较差。

笔者认为，产生这一现象的原因主要有：一是派驻机构改革是从中央层级开始的自上而下的启动的，然后再延伸到省(市、区)一级，相较于地市和县一级，中央和省(市、区)一级改革受到的关注度比较高，改革后体制机制运行的时间也相对较长。二是 中央和省(市、区)一级所具有的资源禀赋强于市县一级。这一方面在人员配置力量显得比较明显，中央一级派驻机构内设机构比较完备，人员力量相对充足。一些省级派驻机构的人员数量多在9～10名左右。市、县一级的人员力量配置，无论是从人员数量还是专业素质方面都要稍逊色。三是市、县一级派驻监督工作往往会受到人情社会因素的影响。中国是个传统的人情社会，越往基层延伸，这种现象愈发的明显，人情因素或多或少都会在一定程度上消解监督的实效。

在现有的体制机制下，如何提升市、县一级派驻机构的监督成效呢？有学者指出，县级派驻机构承担的核心职能是监督，应当对县一级派驻机构进行整合，实现纪检监察机关的收缩与调试[10]，这是党的十八大以后派驻机构改革的显著特征。

四、拐点亦是起点：结论与政策启示

经过党的十八大以来党中央的强力反腐，中国的政治生态得到显著改善。正如习近平总书记指出：“反腐败斗争取得压倒性胜利，全面从严治党取得重大成果。”有学者基于2013—2017 年度G省廉情评估调查数据的研究显示，地方腐败治理的廉洁拐点正在浮现[11]。假如中国迎来了“廉洁拐点”，是否就可高枕无忧？答案显然是否定的。高波[12]认为，治理腐败永远在路上，廉洁拐点不是一劳永逸的终点，而是国家成长新起点。伴随着中国反腐进入历史转折点[13]，文章认为，其关键在于中国能够建立一套全新的反腐败和预防腐败制度体系[14]。

党的十九大以后，在党中央的诸多文件中都提及，要“健全和完善国家监督体系”。与世界其他国家和地区有所不同的是，重视监督，尤其是党内监督，是中国特色监督体系的显著特征，用《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的描述便是“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”。党内监督体系由三个维度五个方面组成：自上而下的组织监督、自下而上的民主监督、同级相互监督三个维度，中央统一领导下，党委(党组)全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督五个方面。与巡视监督、党员领导干部监督相比，派驻监督在建构反腐败和预防腐败制度体系方面有其独特的价值和作用，党内监督的诸多具体内容、监督监察全覆盖、强化对“关键少数”的监督皆依赖派驻监督得以实现。在整个党和国家监督体系中，派驻监督被设计成为履行日常监督职能的重要载体。如果派驻机构不能履行好日常监督职能，标本兼治战略的实施将会大打折扣。由此可见，派驻监督的重要性是不言而喻的。

基于此，如何进一步发挥派驻监督在党和国家监督体系中的作用，这是我们要深入思考的问题。

第一，发挥派驻监督在预防腐败方面的作用。与其他监督方式相比，派驻监督具有开展预防腐败的优势：一方面，派驻机构长期驻在某一部门、某一行业，对该部门和行业的法律制度、业务流程比较熟悉，对监督单位以及该行业的腐败风险有深入了解，有利于派驻机构充分掌握监督单位权力运行状况，打破信息的壁垒，提高发现腐败行为的概率，进而防止行业性系统性的腐败风险。另一方面，派驻机构熟悉监督单位的业务范围和业务流程，能够精准地发现和掌握监督单位及其业务科室在工作制度方面的缺陷，及时督促监督单位不断健全和完善工作机制，减少腐败机会。从预防腐败理论的角度来说，通过制度的完善能够最大限度地降低腐败发生的机会。

第二，继续深化派驻机构统一管理改革。统一管理体制改革以后，派驻机构的独立性得到了明显的提升，敢于监督、勇于监督、善于监督成为主流。但是仍然存在一些问题：例如，不少地方的派驻机构干部的工资待遇和其他福利仍由监督单位负责。派驻机构干部的工资、福利、待遇等由监督单位负责会导致一些干部在监督工作存在顾虑。又如，派驻机构干部的晋升机制也需进一步理顺。统一管理体制改革以后，派驻机构是纪检监察机关的重要组成部分，但派驻机构干部的职业晋升通道却没有理顺，导致派驻机构干部的归属感不强，影响了派驻监督质量的提升。

第三，完善派驻机构的考核机制。合理的考核机制有利于引导派驻机构正确、合理的开展监督工作。派驻机构工作内容比较特殊，除了通过理想信念教育，为派驻监督工作提供内生动力之外，还需要通过制度化的考核评价机制，以科学的晋升制度和奖惩制度作为外生动力。总体而言，当前对于派驻机构的考核还缺乏一定的客观依据，而且也存在考核与提拔使用脱节的现象。如何通过设置科学合理的考评机制不断提升派驻机构干部开展日常监督工作的积极性，是各级纪检监察机关都要思考的问题。

第四，加强派驻机构的专业化建设。随着形势的发展，派驻机构干部纪检监察专业知识比较欠缺的问题比较突出。一方面，随着派驻机构的不断增员，很多干部来自其他部门和单位，纪检工作经验不够，不少干部从事纪检工作的年限较短；另一方面，派驻机构干部针对业务部门开展监督工作时，应该重点监督哪些环节、如何综合运用多种监督方法，有时会缺乏基本的研判。世界其他国家和地区反腐败机构的专业化建设的主要途径是加强对反腐败机构工作人员的培训。派驻监督是一项高度专业的工作，必须要有一支专业化的队伍，此项工作得不到加强，监督工作就很难发生实质性飞跃。