草原生态补奖政策对农牧民生产生活的影响

（巴彦淖尔市农牧业经营管理站，内蒙古 巴彦淖尔 015000）

1 草原生态补奖政策实施的现状

近年来，巴彦淖尔市不断加大牧区草原生态保护建设工作的力度，连续实施草原生态保护补助奖励政策、退牧还草、牧草良种补贴、游牧民定居工程、鼠虫害防治、津京风沙源治理工程、促进草原畜牧业发展方式转变扶持项目和鼓励草原补奖政策禁牧户安居创业等一系列草原生态治理政策，使乌拉特草原的生态环境得到了明显改善。

巴彦淖尔市禁牧和草畜平衡是以5年为一周期。新一轮草原生态保护补奖政策机制中，总涉及补奖面积为7764万亩，其中禁牧4233万亩、草畜平衡3531万亩。凡持有草原承包经营权证或签订了草原承包经营合同的农牧民、国有农牧林场的员工均可以享受草原生态补奖政策。新一轮草原生态保护补助奖励政策机制与第一期相比，补贴内容中取消了生产资料综合补贴和牧草良种补贴，由原来的5项减少为3项，但是剩余3项的补贴有所增长，禁牧补贴和草畜平衡补贴由原来的 6元/亩/年、1.5元/亩/年提高到 7.5元/亩/年和2.5元/亩/年。新一期政策中，巴彦淖尔市实施的标准亩系数为0.8，按照此标准计算，禁牧补助6元/亩、草畜平衡奖励为2元/亩。此外，在新一轮草原生态保护补奖政策实施过程中，草原管护员的工资待遇有所提高[1]。

2 草原生态补奖政策及对牧民生产生活的影响

通过对乌拉特中旗30户牧户的基本情况、畜禽结构变动情况、畜产品社会分配情况、牧户生产情况和牧户生活支出情况等进行调查分析，得出了以下结论[2]。

2.1 人口结构老龄化

牧户家庭人口中，因为老龄化现象开始显现，劳动力仅占总人口62.9%，供养的学生占家庭总人口近25%，而家庭生活支出中教育支出占生活总支出13.69%。由此可见，虽然是实行义务教育，但是牧民对子女教育类的支出仍占生活支出的很大比例。

2.2 收入稳定

人均家庭经营纯收入1.79万元，人均纯收入2.8万元。2019年，当地牲畜的收购价格相比往年明显增加，减少牲畜、降低成本、政策性补贴和工资性收入等途径保持了收入的稳定增加[3]。

2.3 牲畜结构调整更加优化

山羊和绵羊等小畜年末头数比年初大幅减少，证明草牧场得到了进一步合理利用，牲畜结构调整更加优化，实现了乌拉特中旗“北繁南育”的战略调整。牲畜结构的优化调整节省了劳动力，实现了合理利用草牧场的目标，牲畜头数虽然有所减少，但是牧户通过优化结构和减少成本提高了经营收入。

2.4 生产生活水平达到小康，基础建设进一步巩固

2019年牲畜的收购价格提高，牧户收入提高，牧户的生活质量得到了显著的提升。牧户房屋和棚圈建设结构95%以上已经实现了钢、砖结构；饮水方面基本实现了机井或有配套机械；拖拉机和农运车等生产机具齐全，能够满足生产需求；兼顾性生产机具方面，最有代表性的生产机具是皮卡车。抽样调查的30户牧户共有20辆小轿车，投资达到126.5万元[4]。

2.5 农牧民思想观念有所转变

通过实施一系列优惠政策，广大农牧民群众对政策性补贴政策逐渐理解和支持，农牧民的思想观念有所转变。

3 草原生态补奖政策实施过程中存在的问题

巴彦淖尔市自实施草原生态保护补助奖励政策以来，草原生态环境得到了明显改善，项目区内的植被高度、密度和覆盖度均有所提高，草原退化状况得到了一定缓解。牧民的生活水平在整体上也有所提高，但是草原生态环境整体恶化的趋势仍然严重，草原生态保护补奖政策在实施中还存在着一些亟待解决的突出问题。

3.1 草补政策缺乏激励性，尚未带动牧民的积极性

在现行的草原生态保护补助奖励政策机制中，对草原生态保护建设有明显成果的牧民缺乏奖励和激励，所以并没有提高牧民的积极性。大多数牧民都是抱着“跟着政府走”的心态来配合政策，并没有真正了解政策的目的，也没有减少牲畜数量和保护草原生态环境。

3.2 草场界线不明确，草原权属争议较多

在1998年落实草牧场“双权一制”工作过程中，因权利意识和责任意识淡薄，许多地区存在着牧民少分、漏分和未分草场的现象，有些牧民甚至放弃了承包草原的权利，还有部分牧民因政策性补贴少，经营性收入偏低等原因流转了草牧场。随着国家对草原生态补贴政策的持续实施和补奖标准不断提高，返回牧区要求享受政策性补贴的牧民越来越多。因时间跨度长、情况复杂，导致草原权属难以界定，补贴资金发放缓慢[5]。

3.3 牧民就业现状不乐观，闲置劳动力较多

草原生态保护补助奖励政策实施后，许多牧民因享受禁牧政策性补贴处理家畜和流转草牧场，有些牧民还低价变卖了自己的房屋，从牧区转移到城镇从事其他职业，用政策性补贴和处理家畜的资金以及流转草场的租金维持正常生活。由于牧区闲置劳动力的文化层次较低、生产技能水平不高，又长期受游牧生活的影响，不符合企事业单位招聘岗位的要求，牧民就业空间狭窄。草原生态保护补奖政策实施后，牧区劳动力闲置，后续产业不能及时跟进，依赖性将越来越强，长期下去必然严重影响社会稳定和现代草原畜牧业发展的进程。

3.4 金融服务体系不完善，牧民创业贷款难

牧民的牧业与农业经营支出均占牧业经营收入与农业经营收入的50%以上，加上日常开销大，导致很多牧民每年都需要银行贷款来维持生产生活。由于金融服务体系不完善，牧民贷款时程序复杂、手续较多，贷款较为困难，有创业意愿的牧民申请小额贴息创业贷款时门槛较高。因此，金融服务体系的不完善严重影响着牧民生产生活水平。

3.5 从事畜牧业劳动力减少，老龄化严重

在牧户家庭人口中，因为老龄化现象开始显现，劳动力仅占总人口的2/3，供养的学生约占家庭总人口的1/4。大部分年轻人不愿意回到牧区从事畜牧业生产，而是选择到城镇打工。因此，牧区的劳动力日趋减少，并且处于老龄化状态，导致畜牧业经营模式得不到有效的转变与发展。由于长期处于传统经营方式，畜牧业的经营收入得不到有效的提高。因此要将探索新型经营模式与脱贫工作联系起来，鼓励新型经营模式的发展，拓宽牧民增收的新途径。

3.6 嘎查村集体经济没有得到有效管理与发展

随着草场确权的推进，既解决了草场面积不准和权属不明等问题，又使集体草场等集体资源性资产明确了权属。但是由于管理不规范、监督不到位、利用不充分、没有有效的管理和运营等问题，嘎查村的集体资产几乎没有实现真正意义上的民主管理与分红。

4 促进草原生态补奖政策有效实施的对策建议

4.1 完善草原生态保护补奖政策，保障政策实施的连续性

草原生态保护补助奖励政策内容里对做法超前、成果显著的个体没有具体的奖励措施规定，所以在很大程度上限制了牧民保护草原生态的积极性。只有长期有效地实施草原生态保护补助奖励机制，才能巩固草原生态保护建设的成果，最终才能达到政策实施的目的。

4.2 调整补奖标准，发挥其最大效益

补奖标准是草原生态保护补助奖励政策机制的核心内容，补奖标准的过高或不足都会影响政策的实施。补贴标准过高会增加财政负担，补贴标准过低会打击牧民的积极性，应当根据社会物价水平调整补贴标准。在制定实施方案时要根据不同地区的实际情况发放不同标准的补贴。

4.3 落实好“双权一制”，积极开展基本草原划定工作

草原是牧民赖以生存的根据地，也是长期发展畜牧业的基础，关乎其利益。为了明确牧民所承包草场亩数，继续落实“双权一制”，明确草原权属，开展基本草场划定工作时必须坚持科学合理，以牧民利益为基础，公平公正地划定草场。做好矛盾草场的确权工作，着力解决草场纠纷矛盾，建立牧民和执行部门之间的协调机制，使牧民群众满意，使执行部门能够顺利完成各项任务[6]。

4.4 提高牧民综合素质，加快转变生产方式

牧民是草原生态保护补奖政策的实施对象，草原生态保护补助奖励政策实施后对牧民的生活生产带来了一定的影响。相关部门应当针对牧民的实际情况开展各类技能培训，提高牧民的综合素质，培育新型牧民人才，鼓励牧民自主创业，发展后续产业，提高牧民的生活水平。

4.5 健全金融服务体系，支持牧民生产建设

草原生态保护补奖政策实施后，牧户减畜，收入降低，每年都需要银行贷款来解决购买饲料和子女上学、就医或创业等问题。但是由于金融服务体系不完善，给牧民的贷款带来很大的困扰。金融部门应当从维护牧民利益出发，简化办贷程序，支持牧民自主创业或提高生产生活水平，同时保护草原生态建设。

4.6 探索新型经营模式，拓宽牧民增收途径

牧民以传统养殖为主要经营方式，同时家庭内劳动力趋于老龄化，导致畜牧业经营模式得不到有效改善，经营收入也得不到有效提高。因此需要探索新型的经营模式，解决牧民劳动力不足和老龄化问题。

4.7 开展集体产权制度改革，发展壮大集体经济

大量的集体草原、集体公益性资产和集体经营性资产没有得到有效地管理、盘活、发展和运营，导致牧民从嘎查村集体分得的收入少之又少，集体资产难以发挥其应有的作用，并且存在流失或者被侵占的危险。因此，开展产权制度改革工作，在建立健全集体公益设施等非经营性资产统一运行管护机制的基础上，发展壮大集体经营性资产，将集体经营性资产折股到人、确股到户，增加农牧民财产性收入，逐步建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的现代农村产权制度，保护和发展农牧民作为集体经济组织成员的合法权益。