我国农业工程咨询领域第三方评估机制

魏秀菊

(1.农业农村部规划设计研究院，北京 100025； 2.中国农业工程学会，北京 100025)

0 引言

随着政府职能的转变及体制改革的逐步深入，农业农村投资项目的审核审批、执行和管理更加规范，中央要求削减行政审批事项，加强投资项目的执行力，提高财政资金的使用效率，由此带来了我国农业农村行政管理体制改革，以及投资项目管理的新挑战。原来政府投资项目实行审批、核准制，改为投资立项自主、事中事后监管的形式。另一方面，农业农村为我国经济建设的重点，投资力度加大的政策及实践需求，使农业工程咨询服务市场随之增大。为了探寻农业工程咨询行业的发展趋势，把握市场发展方向，分析我国行政体制改革背景下，各行业在实施政府监管过程中，引入第三方评估机制的情况及实施效果。具体包括以下方面：在环境保护工作督查中，启用第三方评估机制督促政府作为；科研重大项目等的立项、检查和评估，成功实施第三方评估机制；工程咨询领域的第三方评估，为重大工程的决策实施提供重要参考依据。

此外，还有很多领域的第三方评估成功实施，实际上，农业农村部系统早在20世纪90年代已经开始对一些项目评估工作实施第三方评估，显然，农业工程咨询行业实施第三方评估机制的环境条件已经成熟，但实施覆盖度不高。农业工程项目的特点，对自然的依赖，人口、资源和环境因素制约，社会经济条件制约，复杂综合性，公益性要求，以及农业工程咨询市场存在混乱现象等6方面特征，亟需引入第三方评估机制。进一步分析了农业工程咨询第三方评估的服务内容及必要性。对外部环境、自身特点、需求及政府职能转变和行政管理改革多维度的分析表明：农业工程咨询领域引入第三方评估机制是必然趋势，因此，行业内各方应尽早适应这一趋势，充分发挥自身的作用。

1 第三方评估概念及实施主体

在现实生活中，经常用到第三方的概念，如工程项目建设中的“监理方”、第三方支付平台、第三方检测(检验)、第三方采购、经济交易活动中的中介机构等。一般而言，“第三方”指合同关系主体之外相对独立的、具有公正性的第三主体，引入第三方的目的是为了确保交易的公平、公正，避免纠纷和欺诈[1]。可见，第三方即接受购买服务的一方，介于服务和被服务方之间，与双方不存在利益关系，也称为“独立第三方”。作为一种具体的业务，第三方评估是指具有权威性的专业机构或组织，通过制定评价标准，对所设定的目标及为达成目标所采用的方法进行评价，得出科学的结果报告[2]。即被委托或购买的提供服务的第三方，对特定项目进行绩效或执行效果的评价和指导，是项目管理的重要环节。该评估区别于政策制定者或执行者进行的评估，第三方主体可以是研究机构、专业评估组织、中介组织、社会组织及公众等，第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统自我评估的缺陷，在促进服务型政府建设方面发挥了不可替代的作用。

2 我国不同领域引入第三方评估机制的状况

2.1 政府绩效管理

近年来，我国政府不断推进绩效管理改革，其中，在政务督查监管领域，突出推进了第三方评估制度。由于第三方具有立场中立、专业水准高的独特优势，保证了评估的公正、公平、客观、科学和权威性，对推动服务型政府建设及促使政府提高效能发挥了较好作用。比较典型的有，由中科院、国务院发展研究中心等4家机构作为第三方，主要围绕简政放权、精准扶贫、污染治理和重大水利工程等重点政策措施落实情况展开的第三方评估工作，均充分体现了第三方的优势，取得了积极效果。所以，在政府绩效评估中引入第三方评估，是一种必要且有效的外部制衡机制，可以弥补政府进行自我评估带来的缺陷，对于提高政府绩效评估的客观性和效率提升具有重要作用[3]。

2.2 环境保护工作

2015年《关于开展国家环境保护“十二五”规划中期评估与考核工作的通知》要求各地根据实际情况，引入第三方评估机制，选择具备研究基础和研究能力的机构，提出基于第三方的独立、客观、真实可靠的评估报告。该通知启动了我国生态环境监管领域第三方评估制度的实施，该第三方评估从公众参与，到环保应用，再到生态环境问题的解决，贯穿整个过程[4]。此后，国家启动了多轮覆盖全国的地面水体质量和大气质量的督查工作，均由第三方专业机构评估，实施督查整改，对地方政府在环境治理工作中纠正偏差督促治理不力，目标实现进行全面监督，发挥了重要作用。

2.3 国家重大科研项目

在政府指导下，重大科研项目加强了管理评估，并在立项、考核和验收过程中，引入第三方专业评估机构，依据一定的指标体系，综合考虑项目实施的战略目标、技术、生产需求、市场前景，以及经济、生态和社会效益等，使项目承担单位的遴选更客观公正，提高了遴选的精准性和科学性。项目执行过程中，通过第三方中期评估，对实施方提出专业的纠偏、指导及改进措施。项目结束后，通过第三方验收评估，对项目进行经验总结、寻找不足和教训，对实施效果进行评定，有利于提高经费使用效率和效益，积累经验。科技项目成果第三方评估比较典型的是成果奖励评价，譬如在农业科技系统，2014年国家“奖励办”委托中国农学会，对农业领域国家科技奖项目进行成果咨询评审推荐，保障了拟授奖评价遴选的效率，取得良好的社会效益，得到我国农业科技学界、科技部和农业农村部的广泛认可[5]。

2.4 工程咨询行业

改革开放以来，在经济发展过程中，我国工程咨询行业第三方评估机制实施较早，为政府投资方向确立，科学评价项目规划建设方案，国家发改委指定或批准成立了若干工程咨询公司，为相关业务承担第三方角色，对重大项目资金投放和使用进行评估咨询，跟踪监督项目的有效运营。这些发展较早、运行管理较成熟的行业主要有土木工程、石油、煤矿及化工等。在业务规模、业绩贡献、经济效益等较好的代表性第三方评估机构，如中国国际工程咨询有限公司，作为政府高端智库，向社会和政府提供投资、项目建设全过程的咨询服务，提供项目执行中的业务评价、绩效评价、后评估等咨询服务，为我国不同阶段发展经济方向的确定发挥了重要智库作用[6]。在农业工程咨询领域，有农业农村部工程建设服务中心、农业农村部规划设计研究院等机构，在农业项目政府投资咨询决策中，承担了部分第三方评估任务，为项目的评估审核，提供重大决策建议发挥了重要作用。

3 农业工程项目第三方评估服务及必要性

为进一步深化改革，2013年国务院出台《国务院机构改革和职能转变方案》，明确了改革措施，几年来稳步有效推进，逐步简政放权，实现政府由“全能型”向“有限型”和“服务型”转变的目标，包括“减少和下放投资审批事项”，涉及工程咨询行业的政策陆续发布，2017年第9号令《工程咨询行业管理办法》规定项目后评估工作由“第三方评估机构”完成，强调加快转变政府职能，将第三方绩效评价作为推动政府购买服务改革的重要措施。可见，第三方评估机制在我国咨询行业，特别是在政府投资项目评估领域实施，是政府职能转变的重要内容，农业工程咨询第三方评估是必然发展趋势。

3.1 第三方评估服务

3.1.1项目前期申请报告质量

我国农业项目咨询与其他领域一样，主要以项目申报“写本子”，争取项目获批为主要服务内容。而咨询机构水平差异很大，有较多弱小、水平低，甚至无资质的公司提供咨询服务，使得技术报告质量参差不齐，为投资项目把关专业上不到位，独立、公正、科学及最终成果的可靠性不够，报告片面追求“可批性”等问题。例如，在可行性研究及初步设计报告中，存在方案比选不充分，选定方案经济性未达到较优或最优，方案的节本增效仍有上升空间等问题，到审批阶段，由于政府审批的专业水平限制，使咨询成果质量缺少专业的审核，难免有管理粗线条，精准性和专业性差的问题。政府通过购买第三方评估服务，利用专业机构对项目前期报告进行专业审核，评估其科学性、合理性，目标的可行性、可操作性等，投资项目的经济、环境及社会效益及影响，并能够对成果的专业水平及真实完整性等，提出评估意见及修改完善建议，以解决立项中一系列复杂科学问题，使成果报告真正成为投资决策重要的科学依据。

3.1.2项目实施中期考核及后评价

为了改变咨询服务目标只为项目“获批”带来的诸多问题，确保落实投资效益，需要通过购买第三方评估服务，对项目实施过程进行管理、咨询和评估，有效监管项目进度和资金使用的合理性、目标的可达性，以及质量和效益。该任务要求第三方专业机构具备全面工程管理和控制能力，具备较强的综合性、专业化的项目监管能力，具备政策融贯水平和金融、财务等系统知识，以满足承担项目全过程、全方位的专业技术咨询服务的需要。政府购买服务实施绩效管理，包括项目明确的绩效目标设定，绩效监控和绩效评价等[7-8]。项目后评价按时间可分为项目跟踪评价、项目实施效果评价和项目影响评价3类。项目跟踪评价亦称中间评价或实施过程评价，是指在项目实施后到结束前任何一个时间点所进行的评价，主要分析实施项目的组织、过程、成本与收益情况。项目结束后评价是在项目完成后，对其目的、执行过程、效益和影响进行系统分析和评价，其目的在于回顾整个项目，发现项目进程中的优点和不足，从而吸取经验和教训，评定项目最终实施效果[9]。提供投资效益项目验收和绩效评估亦是一项复杂的程序，依靠第三方机构能较好地完成该工作，农业工程项目的评价亦如此。

3.2 农业工程项目特点及第三方评估机制管理的必要性

与工业工程项目相比，农业工程项目具有鲜明的特征。

(1)自然环境依赖性及生物自身规律特征。受区域水土资源、气候、水文、地质和自然灾害等自然因素的制约，基本的农业生产依赖资源和环境条件，并直接影响农产品数量和质量。农业工程项目不合理的开发，会对资源产生过度的消耗，对环境产生严重的破坏。农业工程项目建设，在追求经济增长的同时，关注资源有序利用、可持续发展及生态文明建设是永恒的主题。农业项目又有自身的作物、畜禽生产和生长发育规律、生命生产周期等生物特性。

(2)人口压力制约条件。人口决定了农业生产粮食满足的最低要求水准，农业项目的开发承载着人口粮食供给，成为区域可持续发展的重要条件。

(3)农业工程项目受社会经济条件影响。包括劳动力状况、风俗文化、经济发展水平、科技发展水平及装备水平等条件的影响。

(4)农业工程项目特有的复杂性及综合性特征影响。农作物种植业、畜禽养殖业、农产品加工业储运工程项目，农业水土工程项目，土地开发利用工程项目，农业设施装备投资建设项目，农村能源工程及农业资源综合利用工程项目，农村人居环境整治工程项目，农村基础设施和公共服务设施建设项目等，均需要生物科学理论、管理科学理论、信息科学理论、经济学理论、环境生态学理论和工程科学技术等多方面的理论、技术，多专业交叉融合，对专业水平及综合能力均有较高要求。

(5)社会公益性要求。乡村振兴发展目标中，农业农村是我国经济建设的重点，农民脱贫和乡村振兴要有机衔接，而农业工程项目较多是社会公益项目，旨在扶持农业发展，改善农民生活，提高农民收入水平、科技水平和农民整体素质，保护资源和生态环境，建设美丽乡村、改善农民居住环境等。

(6)农业工程咨询市场的不规范性影响。农业工程咨询市场，长期存在弱小机构专业水准较低、服务质量较差，一定程度上扰乱市场秩序，除了借助市场规律淘汰，更需要有力度的监管，使服务规范化、秩序化，向市场提供高质量的咨询服务，为农业项目投资的科学性、有效性提供保证[10]。该监管机制需要专业化咨询机构，贯穿整个项目过程，即通过第三方评估机构的监管和评估。在农业农村部系统项目管理中，已经启动第三方评估管理实践，但覆盖率尚不高，随着改革的深入，必将探索出第三方评估的科学运作机制。

综上所述，农业工程咨询服务涉及的专业领域广泛而复杂，基础设施装备建设、农产品储运加工生化技术、食品生产生物技术、动植物养殖种植技术，特别是生态环境问题，直接影响粮食安全的国家大政方针落实，一般项目地点多分散、数量大、范围广和任务庞杂繁重，仅靠行政管理只能是粗放的、非精准的，根据农业工程项目自身的特点，决定第三方专业机构评估管理机制是必然的发展趋势。

4 讨论及结论

4.1 农业工程行业第三方评估机制建立的条件成熟

第三方评估机制的实施是我国政府管理体制的改革内容之一。我国政府绩效管理及在环境保护领域的监管、国家重大科研项目的考核评估及工程咨询行业等，第三方评估的发展和取得的成效证明，第三方评估机制在我国已经有较好的基础，积累了实践经验。农业工程咨询行业第三方评估的大环境已经形成，条件已经成熟，具备了可借鉴的丰富经验。

4.2 农业工程项目特点要求第三方评估机制全面深化

农业工程项目特点是小而分散，涉及的专业领域广泛而复杂，农业工程项目具有6大特点。农业工程项目特点使得政府评估监管很难做到精准到位，现有的咨询服务不规范和服务机构水平的差异较大，提供咨询服务的质量参差不齐。这一状态与监管、问责和问效的总体要求脱节，从农业工程自身特点、市场要求和政府管理要求上，农业工程项目监管，需要建立系统完善的第三方专业评估机构服务机制。

4.3 农业工程咨询行业需要第三方评估服务监管

对项目前期申请报告的审核把关，项目实施过程的中期考核及项目后评价等，均需要第三方评估机构完成评估。农业工程领域的第三方评估业务发展较晚，系统尚不完善，随着国家行政管理体制改革的深入和力度的加大，研究完善评估机制，推进实施较完备的第三方评估监管。近几年来，我国农业农村建设投资项目大量增加，以政府购买服务的形式委托第三方机构评估，通过一定程序遴选出具有专业能力、咨询资质、独立于项目承担单位且咨询业绩突出的第三方评估机构，按照一定的政策法规和行业标准，有针对性地对项目开展专项评估。作为农业工程行业咨询机构应充分了解这一发展趋势，积极调整规划未来业务发展策略，尽快适应这一形势发展需要。