贵州农村“三变”试点改革跟踪研究

史剑侠　刘秋云　黄平莉

摘 要 2014年贵州省六盘水市提出了“资源变资产，资金变股金，农民变股东”的“三变”改革，但此次改革中出现的农村集体产权权责不明、农户股权资金分配不均、市场参与度不够和政府引导的不规范等现象在实践中出现了许多问题。因此，在政府的强力推动和市场的不稳定面前，“三变”改革的救济保障就显得必要。深入推进改革时并将其经验做法转化为一定的法制模式使得其更容易推广，这样才会使得“三变”改革未来发展演变的不同结果显得更加明朗，才能更好的把握其发展规律，服务社会经济的发展。

关键词 “三变”改革 救济保障 法制模式

基金项目：本文为贵州财经大学2019年度在校学生科研资助项目 项目编号2019ZXSB11。

作者简介：史剑侠、刘秋云、黄平莉，贵州财经大学文法学院本科生。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.070

2019年的中央一号文件指出，深入推进农村集体产权制度改革，总结推广资源变资产、资金变股金、农民变股东经验。在2020年的中央一号文件中说到全面推开农村集体产权制度改革试点，有序开展集体成员身份确认、集体资产折股量化、股份合作制改革、集体经济组织登记赋码等工作。“三变”改革呈现逐步全面扩张化的趋势，在推进农村产业现代化和市场化中起到很重要的作用，但是在全面铺开的同时，各地区因地制宜却有着不同的风险和隐患。因此通过实地的调研和数据的整理，跟踪研究“三变”试点改革发展情况，分析市场经济法制环境下的优点和不足，并提出相应的对策显得尤为必要，特别是在这个经济爬坡上坎的特殊时期，“三变”的优势和弊端也就充分显现了出来，因此跟踪研究就显得尤为重要。

一、贵州农村“三变”改革的背景及现状

贵州农村“三变”改革2014年发端于贵州省六盘水市，旨在通过资源变资产、资金变股金、农民变股东的经验做法，以农村集体产权制度为抓手，通过建立各种符合市场发展的主体+“三变”的模式，调整生产关系来达到市场要求从而助力脱贫攻坚并促进农村产业结构调整和实现农业农村经济快速健康发展。在《贵州六盘水乡村“三变”改革实践经验及后续完善建议》中姜长云等学者认为：“三变”改革同其他制度创新一样，是在“党委领导、政府主导”和一系列内外环境的综合影响下利益相关的者互动的结果，有其内在的形成逻辑和取得成效的机理[1]。在《以供给侧结构性改革统筹推进农村经济深入发展探析——以贵州六盘水三变改革为例》中纪霞学者认为，在供给侧结构改革下，六盘水在农村“三变”取得了实践性成果，进一步深化了三变改革途径，激发了农村发展的内生动力、优化了产生布局和生产、创新农村经营主体与贫困户的利益链接体制、优化了资金利用率[2]。在《经济欠发达农村深化农村集体产权制度的实践思考——以贵州六盘水为例“三变”改革为例》中窦祥铭学者以农村集体产权入手，以六盘水“三变”改革为研究对象，深入分析改革的主要背景、做法措施、显著成效及其支撑保障，进而提出了“三变”改革的经验启示与借鉴价值[3]。从这些学者的研究来看，通过“三变”改革带来的实践创新及启示，从供给侧、欠发达、乡村振兴、后续完善等社会关切问题入手，剖析其合理内核，以此更好服务于社会经濟发展。那么对于当前的研究现状来讲，不管基于乡村振兴、农村产业和“三权分置”下的农村“三变”的市场经济体制下的资源要素的配置，还是对于“三变”供给侧结构性改革的产业链完善、社会综合治理、法制模式探索和合法救济保障等都是研究的重点，但从“三变”改革跟踪研究来说其改革实施已有几年，因此跟踪研究的重点放在后期的法制模式探索、合法救济保障和未来发展演变等会显得更加迫切而具有意义。

二、贵州农村“三变”存在的问题

“三变”改革从实施以来在贵州大地已“开花结果”，并随着乡村振兴战略的实施在贵州已“扎根大地”，在很多地区取得了良好的效果。但不是所有的地区在因地制宜的过程中都得到了实实在在的发展，有些则出现了改革的“水土不服”。主要的问题有：

（一）调研不够充分，对于市场发展的灵敏性捕捉不够，导致了招商项目的盲目上马

在很多地区合作社和公司仅仅只是挂了一个牌子，而实际投入运作却很少，根本原因在于，农业产业项目投资大，见效慢，一些短平快且能够快速脱贫的项目的市场把握不准，投资和产出不见效果，导致了后期引进的项目跟进也不够，从而形成只顾招商引资投而忽略“孵化”速度过慢且保障不够的恶性效应和不良循环。

（二）部分地区“一刀切”挫伤农户积极性

多数地区多采用公司+合作社+农户+“三变”的模式进行改革的延续，从其模式选择来说，在理论和实践上是一个合理可行的方式，但在实际的操作中对于贫困地区农户而言，流转农村土地是一个关乎生存的根本性问题，农村集体产权制度的改革下，农户更关心的是其自身收入的稳定和安全保障的切实实施。快速的“三变”改革和实际投入产出效果不理想，就会导致改革的推进变得迟缓，从而使得农户改革的积极性降低。

（三）资金链不完善和债务风险的累加

对于大多数“三变”改革项目来说，大部分的资金来源是其上级政府的扶贫专项资金拨款和银行贷款，而改革项目推进没有得到更好的落实及成果的产出不理想，导致很多项目陷入资金短缺的地步，从而引发债务风险的违约，且更多的项目只停留在“输血”这一阶段上。

（四）专业技术人才的引进问题没有得到根本解决

人才引进一直是阻碍发展改革的瓶颈之一，虽然改革已经实施了好几年，但是项目开展缺乏专业人才以及相关的保障制度等问题没有得到根本解决，这也从根本上制约了“三变”改革的发展。

三、对策研究

“三变”改革中以“资源变资产，资金变股金，农民变股东”的方式将农户连接在经营产业上，最大限度发挥地区优势，带动产业的快速发展。此外，“三变”改革的提出，充分将地区的自然资源、存量资产和人力资本高效的结合起来，不仅产生了新的发展力，而且也有利于农民生活增收和农村生态增值。但是，“三变”改革的实施在取得成就的同时，也存在很多问题。由于资金不足、基础设施建设不完善、人才匮乏、产业缺乏科学管理等因素的影响，导致“三变”改革虽取得一定成效但也显露很多弊端。因此国家应加大资金投入，制定相关的法律法规，引进相关专业性人才，切实保障“三变”改革工作的顺利开展，充分发挥“三变”改革的积极作用，增加农户的收入和提高其生活水平。

（一）“三变”改革的救济保障

1.完善农村“三变”改革制度建设。制度建设是“三变”改革措施实施的有力保障。就目前“三变”改革的实施来说，在许多重要节点上由于缺乏重要的理论支撑和相关的法律保障，导致该项目工程的工作难以开展，比如没有建立完善农村产权确权登记，农村产权流转交易不明确，融资担保、风险防控、财政资金整合等措施的不完善阻碍了“三变”改革的发展[4]。解决这些问题，就需要正确把握改革与制度建设的关系，在改革中不断调整完善制度，在制度建设之中不断推进改革深入发展，总结吸取各地试点改革经验，在改革实践中积极推进农村“三变”改革制度体系建设。

2.积极推进基础工作。“三变”改革是一个循序渐进的过程，不是一蹴而就的。为了充分发挥“三变”改革地区的带动作用，推进“三变”改革的基础工作就显得尤其重要。国家应该制定和完善相关的法律法规，出台与农民入股经营主体的相关指导性政策，更好的明确农户、经营主体之间的权利义务，实现农户权利最大化，切实保障农民合法权益。此外相关部门应加快步伐，明确农民资源产权并给予 相关证明文件，让农民更好的投入产业经营。此外乡镇等领导应组织加强带头作用，全心全意为人民服务，做好农村“三变”改革的带头人。

3.实现科学管理，推动产业企业化。虽然“三变”政策充分发挥了地区优势，将分散的、无组织的农户通过分配股权的方式连接在一个产业平台上，进行产业化、集约化经营，增加了农民收入，调动了农民生产积极性。但产业化经营不是小作坊自给自足，产业化经营投资成本大，设计范围广，所以资金、人才、技术、专业等因素就显得较为重要。所以政府以及相关工作人员应该积极引导农户加入农村“三变”改革的企业、农民合作社，建立现代企业的经营管理模式，提高农业产业的集约化管理能力，激发企业的自主经营性，改善部分企业过度依赖政府项目资金的现状。

4.加强基层队伍建设，强化指导。在“三变”改革中，由于思想观念和社会环境的影响，大多数人安于现状，思想和社会发展状况不适应，要求他们在短时间内打破固有的生活方式和思想观念，快速学习产业经营是不切实际的。为了经营企业能够得到长期运营，带动地区经济发展，就需要引进大量的专业性技术人才。同时国家应加大财政投入，制定相关政策，增加各项经济补贴。政府应完善农村经营管理体系建设，安排兼职人员，招收大学生村官等多种途径，夯实基层经济管理工作基础，保障必要工作条件，确保农村改革各项工作抓细抓实。

（二）法制模式探索

在享受“三变”成果的同时，矛盾也应运而生。“一刀切”挫伤农户积极性，土地收益得不到保障，投资项目搁置致使生产力不足等。导致政府与相关部门未能实时掌握项目动态，因此“三变”项目也需要在法律的保驾护航下稳步推进。并非所有法制模式都有统一标准，而应寻求一套适用“三变”的特有的法制模式，这也是我们研究的重点。结合“三变”发展的特性、各地经济条件的发展状况、地方具体情况等，笔者认为应选择“自治+法治”“互聯网+信访+调解”的特色法制模式。

1.“自治+法治”，让法律成为“三变”保障。“资源变资产，资金变股金，农民变股东”少不了投资方的参与，招商引资打开新渠道，将本地资源有效变成资产。同时也吸引当地农户更多参与进来，一起开发、共同受益。资金流转会产生人际矛盾、经济摩擦，弱势一方常处于孤立无援的困境，合法权益难以保障。而投资商与当地政府常常签有“对赌协议”，占据有利地位。由于地区差异，并非所有法律都一律适用。届时，因地制宜、具体问题具体分析的法制模式就不得不建立起来。

落实依法治国，推进法治建设，发挥法律保障功能，是保障“三变”多方参与者利益不受侵犯的有利途径。农村基层自治组织如村民委员会“和三变”政策下衍生的村集体经济组织等应发挥应有作用，携手当地政府，制定个性化“三变”法律保障方案，审核引资项目，确保各方权利义务的有效实现。村民自治是基于以民为本的理念及我国历史沿革作的最佳选择，只有当地人才更熟悉当地情况，由村民自治才不会造成管理与落实的断层。法治是基本要求，自治是具体落实，“法治+自治”才能最大程度实现“三变”对法律的诉求。

2.“互联网+信访+调解”。“三变”项目除政府牵头、政企合作外，多数项目也由相关人员在互联网上发布招标公告对外进行招商工作。近年来，为落实“三变”政策，政府常采取下乡动员的方式，尤其是针对精准扶贫户。如果农户自愿参与则共享收益分红，否则将面对强制参与的各类后果，如取消精准扶贫户资格等。首先，农户基本都以种玉米、土豆等农作物，饲养猪牛以维持自身发展，但为参与“三变”改革势必不得不顺应政府安排，改变固有的产出方式，自身利益如何保障就成为了问题。其次，农户之间的利益如何分配形成了“各执一词”的局面，没有一致定论[5]。最后，村集体经济组织与投资商之间的经济来往也难免产生矛盾。

互联网不仅应成为招商引资的有力渠道，更应成为大数据时代下各方寻求救济的手段之一。律师、法院应参与到“三变”中来，加大相关法律保障制度的宣传力度、加强农民法律意识的培养，让法律渗透“三变”改革。农民可以信访的方式快速寻求法律救济，律师可以及时提供法律意见，保障农民合法权益，解决与投资商间的症结。对簿公堂是最坏的结果，“三变”的目的是促进当地经济发展、提升当地居民幸福度，而投资商作为最主要的参与者，为此提供机会，实现己方利益的最大化。但投资商不应成为压榨者，也不应充当“冤大头”，法律顾问可以有效避免交易中滋生的各类矛盾。“互联网+信访+调解”方式能平衡各方利益，避免暴力摩擦，保障“三变”政策的有利实施。因地制宜，各方在实现利益最大化的同时也促进了法制模式的建设。

（三）未来发展演变

在分析了“三变”合法救济保障完善和法制模式选择的对策研究后，其未来发展演变对于“三变”改革模式的可持续性和前瞻性才能有一定的规律可循。未来发展演变主要表现有：

1.“三变”改革与贵州农村产业革命的良性互动。深入开展贵州农村产业革命，结合“八要素”和“五步工作法”，使贵州省农业经济实现快速发展成为当下贵州农业农村发展的主要热点之一。贵州农村产业革命和“三变”改革在本质上一脉相承，都是为了实现脱贫攻坚，推进农业产业结构调整，使得农民脱贫致富，从而达到建设美丽乡村的目标和助力产业的升级。因此可以看出，贵州农村产业革命的实质是“三变”改革推进的一种实践性的升级版本。对改革未来发展的不确定性来说，应坚持深入推进贵州农村产业革命，因为其本身能够加快招商项目的引进、提高资金周转率、防范化解债务违约风险、破解农村集体产权的诟病和快速引进专业技术人才，弥补“三变”带来的弊端，与“三变”改革形成良性的互动。

2.法制模式保障下形成的合理市场供需。一项改革措施的落地，是在符合当时社会市场经济条件下做出的一种合理选择。同时“三变”改革的实施和发展，也会受到现实的社会条件的制约。“三变”改革的其中一个目的就在于从供给端向市场提供优质的产品，但社会主义市场经济是法治经济，其发展的过程肯定要得到法律的保护和信赖，将改革的经验和做法进行推广，经具体实践和一定立法程序可上升为地方法规等，因此，用法律保障好“三变”改革的供给端从而才能更好的面向市场。但市场是瞬息万变的，法律是稳定的，因此在法制模式保障下，如何让改革适应市场变化是一个亟待解决的问题。市场的变化围绕其价值波动，改革在供给端提供的优质且符合市场的产品就一定会得到市场的青睐。因此，对于未来发展来说，法制模式的保障，并非一成不变，而是未来在供给侧结构改革下，提供更优质的产品，从而带动产业升级、农民脱贫致富、化解债务危机、解决人才流通问题等。所以，法制模式的保障显得必要而合乎实际。

3.农村集体产权制度的变与不变。农村集体产权制度的改革，是为了更好的适应经济社会的发展和解决日益突出的产权归属不清晰、权责不明确、保护的不规范等问题。“三变”改革的开展促进了农村集体产权制度的改革，在厘清产权归属和权责明确的情况下，实现土地承包权和土地经营权的分离。通过“三变”改革，将农村的土地盘活，增加农户的收益，高效的利用好土地这个核心物来改变生产结构促进增收和脱贫。不变在于土地始终在农民的手里，只是换一种方式实现其产值最大化。因此对“三变”改革的发展演变来说，核心点之一在于推动农村集体产权制度的改革以便于符合市場发展规律。土地是实现一切改革的核心，那么，其未来发展演变只有将“三权分置”和农村集体产权制度改革结合起来推进“三变”改革，才会更有利于农户，更有利于市场发展和破解“三变”发展中出现的难题。

参考文献：

[1] 姜长云，芦千文.贵州六盘水乡村“三变”改革实践经验及后续完善建议[J].2018（03）：86.

[2] 纪霞.以供给侧结构性改革统筹推进农村经济深入发展探析——以贵州六盘水三变改革为例[J].当代经济，2018（06）： 106-107.

[3] 窦祥铭.经济欠发达农区深化农村集体产权制度的实践思考——以贵州六盘水“三变”改革为例[J].山东农业工程学院学报，2017（11）：24-27.

[4] 许慧渊.保护农民权益的关键在于深化农村集体产权改革——兼谈农村产业改革的具体形式[J].开发研究，2005（01）：1-4.

[5] 于福波，张应良.“三变”：何以从一种模式上升为制度改革？——兼论“三变”改革的制度缺陷与实践问题[J].农林经济管理学报，2019（03）：299.