浅析国际法视野下我国海洋渔业法律制度问题研究

摘 要 我国是一个海陆兼备的大国，东南两面濒临海洋，南沙群岛拥有丰富的海洋资源。改革开放以来，我国近海渔业和远洋渔业都有了跨越式的大发展，捕捞总量和水产品贸易量均跃居世界前列。然而，世界各国因为海洋资源的获取都在不断的发生摩擦，甚者更是不断挑起海洋权益争端，导致我国的海洋权益、资源的开发利用以及可持续发展的海洋漁业都遭受着严重的威胁。针对日趋严峻复杂的发展环境，本文以国际法视野下的我国海洋渔业法律制度存在的问题作为切入点，思考如何完善我国海洋渔业的法律制度，对今后我国海洋渔业的发展有着重要意义。

关键词 国际法 海洋渔业 法律制度

作者简介：陈麟，北京隆安（贵阳）律师事务所，西南政法大学硕士研究生，研究方向：国际法。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.068

2020年10月10日，马来西亚海事执法机构（MMEA）在柔佛附近水域扣押6艘渔船，逮捕船上的60名中国渔民。马来西亚海事执法局称，该案件正处在调查过程中，并称违反马来西亚法律规定的中国船员将面临高额罚金及监禁的处罚。海洋渔业所包含的渔民、渔船、捕捞行为、捕捞权及海洋生态环境的管理和养护等要素在发展中面临的保护问题显得至关重要。如不能完善相关制度加以合理有序的保护，必然会阻碍海洋渔业的可持续发展。

一、我国海洋渔业的法律制度现状及存在的问题

（一）我国海洋渔业国内立法及存在的问题

1.我国海洋渔业国内立法现状。我国海洋渔业国内立法中比较明确的是围绕海洋渔业涉及的法律关系的调整。关于海洋渔业的概念，《中华人民共和国渔业法》虽未作出明确的规定，但根据其第一章之第二条之规定：“在中华人民共和国的内水、滩涂、领海、专属经济区以及中华人民共和国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动，都必须遵守本法”，明确可知：海洋渔业是指捕捞和养殖海洋渔类及其他海洋经济动植物以获得水产品的生产活动。一般来说，海洋渔业因离海岸的远近不同，可分为近海、外海、远洋渔业。显然，针对海洋渔业的种类也作出了划分。

总体而言，《中华人民共和国渔业法》的主要内容根据调整客体的不同大体分为四个部分：养殖业、捕捞业、渔业资源的增值和保护、法律责任。其中大部分内容主要围绕海洋渔业的行政监管主体、监管方式、监管措施、监管客体以及需承担的法律责任。

2.我国海洋渔业国内立法存在的问题。我国制定的《中华人民共和国渔业法》虽然规定对海洋渔业在我国管辖范围内进行行政监管，但是缺少对涉外海洋渔业的相关规定，导致执法力度差。例如：若发生他国海事执法局扣留我国渔船、渔民的事件，国内立法缺少专门的应对措施、司法程序。同时，我国海洋渔业国内立法也缺少对新领域的探索，与海洋渔业发展的新领域切合度较差，笼统且可操作性差。

（二）我国参与的海洋渔业国际公约及存在的问题

1.国际法上没有关于海洋渔业所有权的法律制度，我国因此容易在立法上陷入难以明确海洋渔业资源的基础法律地位的盲区。我国陆续加入的《联合国海洋法公约》《生物多样性公约》等多个关于发展海洋渔业的国际公约和协定，上述公约及多边协定中确立了渔业法律框架。例如，《联合国海洋法公约》第二条、第四十九条、第五十六条第一款（a）项、第六十二条第二款、第七十七条……中针对各海洋区域中的海洋资源的法律地位作出了明确的约定。与之相对应的我国国内制定的《中华人民共和国渔业法》中对渔业中的养殖业、捕捞业的监管部门、渔业的增值保护以及法律责任作出了规定，但缺乏对于海洋渔业在各海洋区域发展的规制制度。在国际法中没有关于海洋渔业资源的所有权制度的情况下，我国陷入因国内法无法明确海洋渔业资源的基础法律地位而导致不可避免的渔业纠纷。

2.我国加入的《联合国海洋法公约》中关于海洋渔业的规定与实践互相矛盾。目前全世界范围内普遍存在海洋渔业发展的理论在实践中存在分歧，有待通过进一步实践弥补条约法的不足。例如，《联合国海洋法公约》第六十二条第二款、第三款之规定：“专属经济区若存在剩余渔业资源，沿海国在没有捕捞全部可捕量的情况下，应准许其他国家捕捞可捕捞的剩余部分”，《联合国海洋法公约》第六十二条第二款、第六十九条、第七十条之规定，强调内陆国和地理不利国对沿海国剩余渔业资源的开发权利;然而，实践中沿海国往往基于本国的利益考虑，不仅有着广泛的自由裁量权，且会依据本国的自由裁量权设置规则，在该规则项下制定一系列的保全措施以保证规则的有效实施，这些规则包括但不限于登临、检查、逮捕等，同时配置了一整套的司法程序，甚至对于违规进行海洋渔业作业的渔船、渔民建立了严格的惩罚机制[1]。例如，马来西亚《渔业法》和1952年《商船条例》规定，违反马来西亚法律规定的船员有可能面临最高60万林吉特或最高两年监禁，或两者兼施的处罚，而针对船长的处罚金额更高，达到600万林吉特。综上所述，实践与《联合国海洋法公约》中强调的捕捞剩余量之间存在矛盾，有待积累更多的实践经验，弥补条约的不完善之处。

3.《联合国海洋法公约》难以应对海洋渔业不断出现的新领域，在新兴领域问题上争议较大。在海洋资源的开发中不断出现新的领域，对持续发展海洋渔业有着重要的意义，但国际海洋渔业的法律制度难免在应对新的发展领域时存在缺失、滞后，甚至在新兴领域问题上一直处于争议之中。例如，20世纪70年代，人们开始发现“区域”上存在海洋生物资源。参见《联合国海洋法公约》第一条第一款，“区域”是指国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土。“区域”内的定居物，也就是大量有研究和利用价值的微生物资源，由于没有达到一定的捕捞数量，无法形成渔业活动，但是未来的发展前景无可估量，所以有讨论的必要性。目前针对“区域”内的定居物，存在两种分歧的观点：一种是发达国家主张适用公海制度，该主张明显定性“定居物”的法律属性为共有物;一种是发展中国家主张“人类共同继承财产”的观点，根据此观点从而必然引发《海洋法公约》的修法问题，涉及到由哪个组织代“人类”进行管理、是否成立新的组织或扩大国际海底管理局的职能、收益分配问题等。显然，适用哪一种观点创新制度，有待进一步的实践最终得出合理结论。

二、如何完善我国海洋渔业保护的法律制度

（一）我国应当加强国际交流与合作，积极参与、探讨国际海洋渔业法律制度，加强我国海洋渔业国内立法

我国应该在全面适应新的国际海洋秩序的基础上推动构建公正合理的國际海洋秩序，制定完善的渔业发展的法律法规。在一些周边国家与我国的海洋划界和权益争夺问题上，加强国际外交、积极参与区域渔业管理组织事务和与多边谈判，推进渔业合作，进一步明确划界、主权归属问题以及各海洋区域中的海洋资源的基础法律地位，避免给渔民开展海洋渔业活动的具体可控区域造成混淆，最终导致不可逆的渔业纠纷。[2]同时，我国需积极参与到国际海洋渔业事务中，与大范围内的世界各国积极探讨各自的权利、义务、惩罚机制、司法程序等，达成多边协议，特别着重改进争端解决机制。在此基础上，加强保护我国海洋渔业发展的国内立法。

（二）全面考量海洋渔业的涉外因素，改善我国渔业立法不完备、笼统的状况

在此所谈及到的海洋渔业发展中包含涉外因素也要全面考量，涉外因素包括主体、法律关系及客体的涉外，而其中涵盖渔业捕捞、渔业生产、渔政护渔、渔政合作等不同的方面，因此海洋渔业的保护问题的法律制度需要针对不同的因素，在结合不同方面的发展所触及到的问题都制定具体和详细的规定。在出现渔业摩擦和渔业纠纷的事前、事中，可以防范和减少渔业摩擦、力避冲突升级。

（三）加大政府监管、执法力度，制定和完善在对外海洋渔业监管、维权、执法管理和应急处置的法律法规

1.加强政府对内监管、执法管理国内立法。加大政府的政策扶持的力度，同时提高渔民海洋作业的准入门槛，加强对渔业生产和渔民的法制教育，规范渔民的海洋捕捞活动，继续以“零容忍”的态度依法查处违规渔业、捕捞违禁鱼类、过度捕捞等行为，完善海洋渔业“黑名单”，坚决打击“IUU”，对于违法进入他国敏感海域和管辖海域的作业渔民加大惩罚的力度，将违法作业的行为在国内予以遏制。[3]

2.制定和完善政府对外维权、应急处置国内立法。完善渔政巡航方式，在对外海洋渔业监管、维权、执法管理和应急处置方面完善和制定相应的法律法规。因海洋渔业作业的开展有时可能会触及到他国海上利益的发展而应当建立沟通协商机制和相应的法律制度，明确驻外使馆的应急措施、处理后续事宜的具体工作;同时，整合海上执法力量，加强渔政和海警能力建设，对内形成相关部门和省区的联动机制，以便控制事态。

（四）积极参与国际海洋渔业实践中，探索海洋渔业新领域的法律制度，实现理论与实践的有机统一

我国海洋权益摩擦日益凸显，而海洋渔业发展涉及多方面、多因素，总体而言错综复杂，而我国的海洋渔业制度尚不完善，海上维权和执法管理能力相对薄弱。与其他国家深入探讨妥善开展周边渔业协定的谈判与执行，做好渔业水域管理，参与到渔业管理事务中，积极加入应对不断出现的新兴领域，同时不断积累经验，为完善我国海洋渔业制度打下坚实的实践基础，不断积累经验，达到实践与理论的有机统一，以实现对海洋渔业问题的制度保护。

三、结语

海洋虽然是生命的摇篮、资源的宝库、五洲的通道、国家安全的屏障，但是也成为国际政治、军事和外交博弈的舞台。在当代，随着国家利益空间拓展，各国对海洋等“新疆域”的权利和利益争夺日益加剧;对于我国而言，妥善解决邻国与我国的岛屿主权争端以及海洋涉外渔业发展的种种摩擦更是成为重中之重的议题。我国海洋事业步入了快速发展的新阶段，海洋新兴领域、观念和政策不断发展变化，完善海洋渔业的法律制度对我国海洋利益实际拓展有着积极的作用。积极参与国际海洋治理、适应新的国际海洋秩序为我国制定关于海洋渔业的相关法律法规提供扎实的理论基础。我国对于海洋发展的规定大部分都是区域划界及海洋环境保护方面，单就其中的海洋渔业方面的规定相对较少。而海洋渔业作为关键的四大远洋发展事业之一，无论是对于经济发展格局还是长远的国家整体发展都有着很重大的意义，所以我国应该制定有关海洋渔业的法律法规加以保障。制定完善的有关海洋渔业的法律法规可以更好地助推实现我国提出的“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的伟大中国梦。

参考文献：

[1] 黄惠康.中国特色大国外交与国际法[M].法律出版社，2019.

[2] 王传良，张宴瑲.论海洋渔业资源的法律地位——以1982年《联合国海洋法公约》为中心[J].国际法研究，2019（01）.

[3] 薛桂芳.关于《联合国海洋法公约》对世界和我国渔业影响的探讨[J].海洋湖沼通报，2000（04）.