设区的市立法民主化研究

谭梦想

关键词立法 民主化 地方性立法 铜陵市

随着我国民主与法治的建设的热情日益高昂，立法民主化已經成为一个不可或缺的一部分。对于新获立法权设区的市来说，如何行使立法权，如何在保证立法质量的同时，满足本设区的市不同社会主体的不同利益需求，已经成为设区的市在立法过程中需要解决的必要问题。本文拟以铜陵市为研究对象，通过梳理和分析其优点和不足，对提升我国设区的市立法民主化提出若干对策和建议。

一、赋予设区的市立法权的背景及立法民主化的必要性

（一）设区的市立法杈的设立背景

《中国人民共和国立法法》自2000年颁布实施以来，对规范立法活动，推动立法程序以及完善中国特色社会主义法律体系，推动我国社会主义的法制建设，都发挥了非常大的作用。但是，随着社会的不断发展与变化，中央统—立法已经不能够很好的满足各个地区的经济与文化发展，公民和中央政府对进一步加强和改善立法也有了许多新的期盼。因此以习近平为首的党中央对立法提出了新的要求：（1）立法机关采取多种方式听取意见;（2）在深入研究论证的基础上形成草案，进行一审;（3）一审后全文公布并征求社会公众意见;（4）对草案进行修改完善后进行二审;（5）二审后再次全文公布向社会征求意见。基于这些要求，《立法法》于2015年修订，在第72条第二款规定将立法主体扩充至设区的市，在立法事项方面主要包括城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。

（二）设区的市立法民主化的必要陛

设区的市立法的合法化、科学化和民主化是立法顺利进行和实现立法目的的重要基础，合法化和科学化是指设区的市在立法过程中的程序合乎法律规定和科学的立法，但立法民主化指的是设区的市在立法的过程中以民主核心为基础，创建和推行现代民主宪政的过程。

民主化自社会主义建设以来，一直是我们不断追寻的目标，在我国立法方面，立法民主化仍是一个不容忽视的问题。主要从以下几个方面论述设区的市立法民主化的必要性：（1）设区的市立法民主化是我国党的重要方针;坚持公民的主导地位，自然要将立法活动深入在公民的生活中，使立法不仅仅是国家的立法，更是公民的立法。（2）设区的市立法民主化能从不同的角度满足不同的利益需求;（3）设区的市立法民主化有利于得到公民的认可，增加政府在人民心中的威信，增加政府的影响力。（4）设区的市立法民主化有利于增加政府立法的透明度，防止肆意妄为。

二、设区的市立法民主化的现状以及不足

（一）设区的市立法民主化的现状

1.设区的市确权后积极行使立法权

各设区的市自被赋予地方立法权后，都积极的行使相关的立法权，针对各市的实际情况，确立各种法律法规规范体制。铜陵市根据本地的情况，广泛征集相关的立法项目和建议。征集的立法项目群众关切度高、社会影响力大，涉及“交通、规划、土地、卫生、市政建设与管理、民政、环境治理、历史文化保护、特产保护”等多个领域。

2.设区的市确权后，公民参与立法的渠道

铜陵市在被赋予设区的市立法权之后，也在积极地将民主运用到立法中。首先，公民可以通过铜陵市人大官方网站了解到立法的相关动态，并可以向网站提供的邮箱进行征集建议。其次，铜陵市建立了基层立法联系点工作制度，2018年将铜陵学院作为基层立法联系点，通过在社会公众、相关组织单位和立法机关之间建立常态化、经常性的互动平台，收集立法信息和社会各方面的诉求。最后，在对公民意见或建议的反馈上，铜陵市近几年出台了《铜陵市人大常委会法规草案征求意见及采纳情况反馈办法》，通过制定相关的制度来明确公众意见采纳的具体标准。另外，铜陵市在立法的过程中，引进专家学者对本市立法活动的探讨与指导活动，铜陵学院法学院也被邀请进行相关立法的讨论。

（二）设区的市立法民主化的不足

虽然我国设区的市在立法民主化上取得了很大的成效，在对铜陵市进行研究的过程中，发现立法活动中仍存在一些问题：

1.公民的法律意识淡薄，参与立法的意识不高

绝大多数的公民对于立法是什么，立法应该是怎样的程序，立法对自己有什么影响，这些基本的问题都不清楚，立法的根基不在，参与立法显然是不现实的。例如，铜陵白姜是与铜陵市公民密切关联的一个具有地方特色的农产品，但是人民对该产品的保护意识仍是非常低，导致市面上有许多打着正宗铜陵白姜的名号进行销售而并不是产于铜陵的白姜的情况的出现。

2.公民参与立法的途径有限且方式单一

目前铜陵市设区的市立法征求意见及修改意见最普遍的仅仅是在铜陵人大官方网站上发布征求立法意见及修改意见的公告，然后留下投稿的邮箱，只用这种方式很难达到立法民主化的目的，通过网站征集立法意见及修改意见大多流于形式，而想要实现立法民主化的目标也是任重而道远。另外一个途径是通过建立基层立法联系点让公民参与到立法活动中来，铜陵市的基层立法联系点处于初设阶段，实行的还不成熟，但通过确立的淮南师范学院的法学院来看，该基层立法联系点未涉及乡村社区、企业、和社会团体等其他主体，难以全面、广泛的征求立法意见。

3.公民参与立法工作的阶段有限

一个地方性法规的制定，经过了立项、起草、征求和听取意见、审查、决定与公布这些主要步骤。但是公民真正能够参与的仅仅是立项的意见，征求和听取意见或者修改意见这些步骤，立法机关也未对公民的意见是否采用以及相关问题进行说明。由此可见，公民参与立法仅仅存在于表面，而并没有深入到立法工作中。

4.公民参与立法的信息反馈机制有待完善

公民参与立法活动注重的是立法者和受法规影响的相关人员，遵循互动、尊重的基本原则，进行沟通协商的互动过程。公民参与设区的市立法活动是与进行机关思想交流的过程，官方如果对于公民提出的意见和建议没有做到及时正面回应，便会打击仅有的公民参与的积极性。依调查研究铜陵市并没有建立相关的信息反馈机制，这种情况的出现会打击公民参与立法活动的积极性。

三、完善设区的市立法民主化的路径

（一）做好普法宣传的工作

目前的普法宣传大部分都是在市级开展该活动，这样会造成法律知识的“贫富差距”，所以普法活动应当做到真正的普遍，将法律传递到各个村民委会中，公民只有先了解法律，才能将法律与生活联系在一起，才有法律与生活息息相关的意识。人民只有了解法律才会主动的参与到立法中，并为立法活动提出个人的小部分见解，这是为实现立法民主化的最基础、也是最重要的一步。

（二）利用互联网新媒体加强立法的宣传

习近平总书记高度关注互联网新媒体的发展，在中共十九大报告中多次提到互联网，并明确指出，要增强改革创新本领，保持锐意进取的精神风貌，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。所以我们应该充分利用互联网的优势，利用微信公众号、微博、报纸、广播电台等途径进行宣传在互联网平台上及时宣传立法信息，将法规草案提交公众讨论、征求意见，使公民能了解立法的背景、目标和准确理解法规的重点、难点和争议点等，为公众参与立法营造良好的舆论声势和氛围。

（三）拓宽公民参与立法的渠道

增加公民参与立法的渠道，建立健全多种类、多方面、多维度的立法机制，让社会公众能更加方便、有序、高效，更加主动、积极、认真地参与立法，表达利益诉求。要完善立法听证、座谈会、法规征求意见等民意表达方式，尽可能让民意直接到达立法活动的相关人员，减少征集民意的中间环节，促进民意的表达渠道从单一化到多元化、从间接表达到直接叙说、从无序到有序的转变。通过政府相关部门将碎片化的民众意见收集起来，进行筛除、分类、汇总和分析，使之成为成熟、有效、可行的法律规范。

（四）完善各个阶段的公民参与机制

不断扩大公众的参与范围，建立公民参与立法的机制，实现立法前，立法中，立法后，全方位、全阶段的参与。在立法的制定，立法项目的征集与选择过程中，当地政府和立法机关应当主动的、认真的听取和采纳公民、相关机关、学者等社会各方面的意见。在地方性法规的制定阶段，立法机关应该通过公开征集意见、开展问卷调查、进行法规审议等活动来广泛吸收公众参与。立法法规生效后，要认真审查、讨论、研究公民等社会各方面对立法法规的修改建议，并听取合理意見，纳入法规修改完善的依据中。虽然公民的专业性不强，在其他阶段提供不了太多的实质性帮助。但是可以让公民进行旁听，一方面可以增加公民对立法工作的理解，另一个方面也激发了公民对社会公共事务的积极『生以及不断学习法律知识的热情。通过公民与专业性人才的双向互动，可以达到科学立法、民主立法的目的，立法质量才能得到提升。

（五）建立公民参与立法的信息反馈机制

公民将立法的意见或者建议提交至立法机关的有关部门，有关部门根据实际情况尽快和公民进行反馈。及时对公民的意见、建议和利益诉求做出反馈，针对在网站上提出的意见，应当在合理期限内给予回应，还可以在微博、微信公众号、座谈会上与公民进行互动，公民一旦得到了关注与尊重，便会对立法活动产生兴趣并由此积极参与到立法活动中来。

对于被立法机关采取的意见或者建议，立法机关可以给予提出建议或者意见的公民相应的奖励制度。对于在网站、微博、公众号、座谈会等公开征集讨论的各种方式中积极探讨的人，给予相应的鼓励。采取鼓励和奖励政策可以使公民对立法活动产生积极性，并且立法机关也能充分的吸取民众的意见和建议。