部门预算执行审计和经济责任审计“两统筹”探索

随着审计全覆盖全面推进，审计任务繁重和审计力量不足的矛盾日益尖锐。为适应新形势，各级审计机关加大了审计资源统筹整合力度，积极推进审计项目和审计组织方式“两统筹”的应对方式。笔者结合近年来湖南省衡阳市审计局在年度部门预算执行审计中统筹开展部门主要领导干部经济责任审计的实践探索，分析两种审计模式统筹开展的现状、存在的问题及原因分析，提出更好开展经济责任审计和部门预算执行审计“两统筹”的对策建议。

一、部门预算执行审计和经责审计两统筹的现状和优势

近年来，该审计局积极探索审计全覆盖下审计项目和审计组织方式的统筹，每年进行财政预算执行审计时都会选择两至三个单位同步开展部门预算执行情况审计和部门主要领导干部经济责任审计，实现两个审计项目在组织方式上的统筹推进，既缓解了审计力量不足的矛盾，也避免了被审计单位重复接受审计。同时，两个审计项目统筹实施，在审计方法和审计内容上相互补充，既提高了审计监督效率，又促进了审计成果的开发利用，也契合了审计全覆盖的发展趋势。

在组织实施上，部门预算执行审计和经责审计二合一项目秉持审计人员一致、审计时间一致，两个审计项目同时进行的原则；在审计文书上和审计具体实施上，则根据审计项目的不同特点分别出具审计通知书、审计实施方案、审计报告等文书，审计组需完成两个审计项目必须的全部审计内容和程序性要求，分别装订审计档案。

在审计成果利用方面，目前的做法是将审计发现的问题根据实施方案要求分别写入两个审计报告，两个方案都涉及的问题两个报告均体现，并根据两个项目的不同侧重点分别突出重点和各自特性：预算执行审计报告突出对“事”的审计，即财政资金的管理使用；经责审计报告突出对“人”的审计，即被审计领导干部责任的界定和评价。同时，审计移送、审计督促整改函和审计要情专报等文书，在行文中均以“在对XX单位进行XX年度预算执行情况及XX单位法人代表XX同志经济责任审计中发现”的表述方式，做到审计成果共享。

二、部门预算执行审计和经济责任审计两统筹实施中存在的问题及原因分析

（一）审计时间上有冲突

部门预算执行审计一般只要求审计该部门单一会计年度预算执行及财政财务收支情况，审计内容相对简单。部门预算执行审计要服从财政预算执行审计出具审计综合报告的时间，审计组会严格把握审计进度，现场审计时间一般控制在一个月左右。而经济责任审计需要较为仔细审查被审计责任人（本部门主要领导干部）任期内（主要是近三年）经济责任履行情况，内容更加宽泛，所需现场审计时间更长，两个项目实施时间上较难同步完成。

（二）审计内容上有重合更有差别

两个项目审计内容存在重合，如都要求关注被审计单位重大政策落实情况、国有资产管理和使用情况、财政财务收支情况、财务风险防范情况以及执行廉政纪律情况等。

但由于各自的审计目标不同，审计内容又各有侧重。部门预算执行审计关注被审计单位预算编制的完整性科学性，预算执行的合法性、合规性、效率性，决算（草案）和存量资金以及预决算公开情况，大部分审计内容是从被审计单位年初预算展开，落实到预算资金的具体执行上。经济责任审计主要关注被审计责任人是否用好手中的权力，履行好自己的经济职责，遵守好各项规章制度和廉政纪律。审计内容从被审计责任人及被审计单位贯彻执行党和国家经济方针政策、本部门本单位重大决策的执行情况及效果、遵守有关法律法规和财经纪律情况等方面展开，落实到领导干部是否守法依规、担当作为、廉洁从政上来。

（三）审计方式方法上有区别

部门预算执行审计中，审计人员主要从预决算报表、会计凭证报表以及电子数据等财务资料，结合本单位资金支出、资产购置及管理、专项资金拨付及使用去发现问题。而经济责任审计中，审计人员除查看该单位近三年财务资料之外，还要查阅近三年党组（委）会会议纪要、办公会会议纪要、主要业务的电子数据资料及档案、重要经济合同、与同级政府签订的目标责任书、编制手册等，还要与单位多名干部职工进行审计座谈，对被审计人责任人任期内的重点项目开展、重要资金支出进行较为仔细的外部调查。两种审计方式方法上的不同，导致现场审计实施中既存在不可避免的重复，又各有侧重，较难统筹把握。

（四）与被审计单位沟通和审计档案整理更加繁琐

两统筹项目仅是审计项目和审计组织方式统筹，审计的最终结果仍要求出具两套独立的文书、取证资料及审计底稿。这种组织模式容易引发被审计单位的疑问：为什么相同的问题要进行两次签证并提供两份附件资料？两份审计报告为什么会有重复的问题？对征求意见稿的回复以及审计整改报告要如何报送？这些都需要审计人员一一解释清楚。

审计档案整理的繁琐主要体现在审计取证资料上。在审计过程中，审计组成员有时并不能确定该问题会放入哪个审计报告中，有的审计组采取重复签证或者补充签证的模式。有的审计组则为了避免区分上的麻烦，在审计取证单的审计项目一栏直接写为“XX单位XX年部门预算执行审计及XX同志任期经济责任审计”，取证单和附件资料根据需要多复印一份。无论哪种模式，都增加了审计档案整理的繁琐程度，需要审计人员更加仔细和用心。

三、进一步开展好部门预算执行审计和经济责任审计两统筹的对策

（一）科学谋划年度审计计划，优化审计项目组织管理

审计机关在制定下一年度工作计划时，即对预算资金量大、三年以上未进行过经责审计的单位进行项目二合一的统筹考虑。尤其要考虑权力集中、资源密集、资金富足的重点部门，如公安、交管、自然资源、住建等部门，以及涉及民生和项目监管较多的民政、发改、农林等部门。同时，在组织实施时，对二合一项目统筹配备具有预算执行和经责审计双重经验且计算机审计水平较高的审计人员，适当延长现场审计时间。

（二）制定内容全面、操作性强的审计实施方案，强化审前培训

要尽可能详实地做好审计调查，明确两个项目的审计目标和任务，制定科学全面、操作性强的审计实施方案。要强化项目的审前培训，审计组成员要对实施方案进行集中学习和培训，对两个项目的审计内容和审计重点要进行充分结合解读和思考，在审前培训和研讨的基础上统筹安排好审计组人员分工，分工要有利于两个项目的互相衔接，相同或相近的审计事项尽可能安排相同审计人员实施，以提高审计工作质量和效率。

（三）注重审计方式方法统筹，做到优势互补

电子数据收集和利用上，经责项目只审计单一部门，想要获得关联单位的最新数据既费时间，难度也大；而预算执行审计渠道多、来源广，可以弥补经责审计资料收集效率低的短板。以衡阳市审计局为例，近年来，践行科技强审理念，在财政预算执行审计中积极推广运用大数据审计方式模式，每年都会单独组建大数据分析小组，统一采集、整理全市最新的财政资金收支、工商登记、住建、公积金、民政社保等数据，并进行集中数据分析查找疑点后分发到各预算执行审计组。审计组要充分利用好这些审计资源，避免经责审计中不必要的外部调查，节约审计时间，提高审计效率。

现场审计方式方法上，预算执行审计基本上只涉及财政财务相关的资料，限制和阻碍了审计人员对问题疑点的准确判断；而经责审计还会对重要会议记录纪要、重要经济合同、主要业务资料等进行比较详细的审查，还要张贴审计公示征集问题线索、和干部职工进行审计座谈等，这些可以大大提高预算执行审计查找问题的效率和准确度。

（四）注重审计内容和审计重点的有机结合，做到审计发现问题相互借鉴和印证

从收入审计重点来看，预算执行审计所关注的单位非税收入和其他收入的构成、来源是否合法合规，管理是否科学有效等内容，正是经济责任审计需要重点关注的被审计单位和被审计责任人是否存在违规收费、滥用职权不作为、乱作为等问题。从支出审计重点来看，预算执行审计所关注的部门单位基本支出与项目支出界限是否清晰、是否影响部门预算绩效等内容和重点，正是经济责任审计需要关注的被审计单位和被审计责任人是否在专项资金使用和国家财经政策执行中存在失职或渎职等问题。从遵守各项规章制度审计重点来看，经济责任审计的一项重点审计内容是被审计单位和被审计责任人廉政纪律遵守情况，上述内容与审计重点都可在审计实施过程中相互借鉴和印证。

（五）注重审计成果共享，增强审计实效，推进审计发现问题整改

审计工作的最大成果是推动审计发现问题的整改规范，预算执行审计和经责审计统筹进行，可以在推动审计发现问题整改上形成合力，最大限度共享审计成果。

预算执行工作是由政府、财税及其他相关部门共同完成的，部门预算执行审计中查出的问题，有的是政府行为造成，有的是财税及相关部门造成，致使审计查出的部分问题责任界定不清，被审计单位在审计整改上存在推诿情况，造成个别问题整改敷衍了事，影响审计权威。经责审计要求每一个问题都对被审计单位及被审计责任人界定责任，对责任界定更加敏感和严肃，在审计整改中可以解决预算执行审计中责任界定不清、审计整改扯皮推诿的问题，避免“年年审计年年犯，年年审计老问题”的现象，提高审计影响力和威慑力。同时，对于经责审计中发现的一些体制机制性问题，仅靠被审计单位往往很难推动政府或行业部门进行整改和制度完善，可以借鉴预算执行审计的大平台，将此类问题整改上升到政府和行业层面，有效推动体制机制性问题的解决。如在某单位审计整改中，涉及的交易服务费收缴不及时问题，一方面部门预算执行审计中报告了这一问题，需要向人大汇报整改情况并通过人大代表评议，另一方面经责审计报告提出未及时收缴的责任界定，如不能及时整改，单位主要负责人就可能被问责。双重压力下，该单位高度重视，迅速进行了整改，不仅克服困难收回了应收未收的交易服务费，还针对问题完善了有关制度，形成了长效机制，整改效果得到了各方肯定。

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（张宏芹 付云 摄影报道）