运转国家海洋委员会的若干问题研究

崔 野

(中国海洋大学 法学院，山东 青岛 266100)

伴随着海洋强国战略的加速推进和国际海洋竞争的日趋激烈，海洋在我国经济社会发展全局中的地位愈加显著，受到党和政府的高度关注。2018年进行的新一轮党和国家机构改革大幅优化了我国的海洋管理体制，必将助推国家海洋治理体系与治理能力的现代化。但综观此次改革的内容，似乎仍有一个问题未能得到明确的解决，即“国家海洋委员会”这一机构的存废与地位问题，其依旧处于“名义上存在”和“实际上虚化”的尴尬处境，这不得不说是此次改革遗留的一个遗憾。为进一步推动海洋强国的建设进程，有效化解我国面临的各种海洋问题与挑战，有必要尽快将国家海洋委员会实质性运转起来。

一、国家海洋委员会的发展历程

国家海洋委员会的发展历程并不算长，从其产生至今也不过七年多的时间。在2013年进行的上一轮党和国家机构改革中，为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，十二届全国人大决定设立国家海洋委员会这一高层次议事协调机构，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项，并规定其具体工作由国家海洋局承担。在随后修订的国家海洋局“三定方案”中，也将“承担国家海洋委员会的具体工作”列为其十项基本职责之一，并规定由其内设机构战略规划与经济司来承担国家海洋委员会办公室的日常工作。然而，通过查阅公开可考的政策文本发现，上述两项内容已成为有关该机构的全部说明，后续未能出台更加细化、更具针对性的文件。同时，在网络上以“国家海洋委员会”为关键词进行检索，也未能查询到有关这一机构的任何实质性信息，国家海洋委员会似乎“消失”了。2018年的机构改革不仅没有强化国家海洋委员会的地位，反而使其遭遇了更为严重的身份危机。一方面，作为国家海洋委员会组织载体和实际承担者的国家海洋局在此次改革中被撤销，相关职能纳入到新组建的自然资源部和生态环境部中，特别是战略规划与经济司已整体划入至自然资源部中并更名为“海洋战略规划与经济司”；另一方面，此次机构改革并未提及国家海洋委员会，全国人大也没有通过任何决定来取消这一机构，其仍然在法律上列于我国的行政机构序列之中。换句话说，法理上的“存在”与事实上的“虚化”，是国家海洋委员会在当前面临的最大困境。

二、运转国家海洋委员会的必要性

国家海洋委员会为何未能实际运转起来，这其中的原因有很多，可能涉及政府注意力的调整、与中央维护海洋权益工作领导小组等机构的职能重叠、部门间的利益掣肘或协调难度等诸多因素。这种情况或许是在当时特定条件下不可避免的结果，但在中国特色社会主义进入新时代的今天，我国的海洋事业面临着更加复杂多样的风险和挑战，国内与国际、发展与保护、维权与维稳、争端与合作等多重矛盾相互交织，这些都迫切需要由一个具有较高层级的机构来统筹应对这些风险和矛盾，实际运转起国家海洋委员会刻不容缓。

(一)运转国家海洋委员会是强化部门协调、形成治理合力的现实需要

从国内视角来看，此次机构改革不再保留国家海洋行政主管机构——国家海洋局，将其承担的职能重新配置在多个部门中，这在实际上使得我国的海洋管理体制在一定程度上走向了分散。根据以往的实践经验，当某一治理客体或治理领域同时对应多个治理主体时，便必然会产生治理边界模糊不清的问题。例如，针对围填海管控这一事项，新组建的自然资源部与生态环境部均履行着审批和监管的职责，不同机构间的职能越位、缺位或错位等现象或多或少地存在着，由此凸显出强化部门间协作配合的重要性。国家海洋委员会从其成立之初，其基本职责便是“统筹协调海洋重大事项”，即以国家的名义和中央的权威将各地区、各层级、各领域的多方主体召集起来，共同直面那些重大海洋问题或彼此间的矛盾纷争，从而有效化解冲突，凝聚合作共识，明晰治理方向，推动形成海洋治理的多方合力，而这亦彰显出国家海洋委员会的价值与功能。

(二)运转国家海洋委员会是参与全球海洋治理、建设海洋强国的必然要求

从国际视角来看，中国的海洋强国建设不仅着眼于国内海洋事业的发展，更要统筹兼顾国内与国际两个大局，深度参与全球海洋治理、构建海洋命运共同体亦是中国海洋强国建设的重要目标。参与全球海洋治理和国际海洋竞争，迫切需要中国制定出系统完整的海洋战略规划，从而为治理行动的实施提供明确的指导，而“研究制定国家海洋发展战略”正是国家海洋委员会的首要职责。此外，综观全球，美国、澳大利亚、日本、俄罗斯等传统的海洋强国均早已设立了国家海洋委员会、海洋战略管理委员会、综合海洋政策本部等类似的高层次协调机构，甚至我国台湾地区也已在2018年4月挂牌成立了“海洋委员会”。上述机构的设立，有力地支撑了这些国家或地区在全球海洋治理中的地位提升与影响增强。日益走近全球海洋舞台中心的中国也应当借鉴这些做法与经验，充分发挥国家海洋委员会在战略制定与行动落实等方面的优势，推动中国参与全球海洋治理和建设海洋强国的进程。

(三)运转国家海洋委员会是降低行政成本、方便操作实施的最佳方案

任何一个机构的设立，都需要经过前期调研、方案设计、审核通过、职能设定、人员配置、挂牌成立等多个环节，也需要投入相当大的人力、资金、时间、政策等多种成本，必须审慎为之。既然设立一个高层次的海洋议事协调机构有其现实价值，那么，在具体的操作路径上，便应当以经济性和时效性为导向，尽量在现有的行政体系框架内加以优化和完善。无疑，将已经在名义上存在的国家海洋委员会实际运转起来具有其他方案无可比拟的优越性：一是国家海洋委员会已经完成了法定的成立程序，可以在短时间内实现履职，以回应社会各界的迫切需求；二是运转国家海洋委员会并不涉及大范围的职能调整和利益重构，可以避免因“大拆大建”或剧烈变革而产生的资源损耗或实施阻力。也就是说，正是由于这一方案兼具时间上和成本上的节约性，才使其成为一个相对最优的选项。

三、运转国家海洋委员会的可行性

将国家海洋委员会实际运转起来不仅是现实所需，更具备充足的可行性。概括而言，这种可行性主要集中在下述三个层面。

(一)运转国家海洋委员会具备坚实的法理基础

虽然国家海洋委员会迟迟没有在现实中运转起来，但这并不表明其不存在。事实上，十二届全国人大于2013年通过的《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》便是国家海洋委员会得以存在并运行的法理基础。之所以这么说，可从以下三个角度来理解：一是在内容上，虽然该份文件中关于国家海洋委员会的表述不足百字，但却清晰规定了这一机构的名称、职责、层次、组织形式、承担部门等核心问题。二是在程序上，该方案先由党内全会审议通过，后由全国人大全体会议以决定的形式批准并颁布，这就赋予其以极高的合法性与权威性。三是在效力上，全国人大所做出的决定只能由其自身来修订或废止，行政机关所制定的任何规范性文件或实际操作方式都不得与其相抵触。而截至目前，全国人大并未做出任何新的决定来修改或终止与国家海洋委员会有关的内容，这就说明前述条款依然具有法律效力。正是基于这三方面的原因，才为国家海洋委员会的运转扫清了法律上的障碍，使其具备坚实的法理基础。

(二)运转国家海洋委员会具备丰富的经验借鉴

如何将国家海洋委员会尽快且高效地运转起来，对我国来说是一个全新的课题。在这方面可以参考借鉴多方的有益经验。首先，可以借鉴其他国家或地区的相关做法。《联合国海洋法公约》签署及生效后，各沿海国纷纷进行适应公约规定的国内体制机制改革，成立内阁级别的国家海洋委员会。[1]如日本成立了受《海洋基本法》保障的高层级机构——综合海洋政策本部，该机构由首相、官房长官、海洋政策担当大臣和全体内阁成员共同参加，负责定期拟定日本的《海洋基本计划》。[2]美国在联邦政府层面和地方政府层面均设立了海洋委员会，并在总统与联邦部门之间、联邦各部门之间、联邦与地方之间、产业界之间及科技界之间建立起协调一致的针对海洋活动的管理制度，以保证国家海洋管理在中央和地方之间能够保持统一协调。[3]甚至我国台湾地区也通过制定“海委会四法”来为“海洋委员会”的成立奠定法律基础，并充实了其内设部门和下属机构。[4]这些国家或地区在法治保障、地位层级、人员组成、权责设定等方面的做法无疑会对我国具有一定的启发意义。其次，可以借鉴我国其他类似机构的运行机制，如国务院关税税则委员会、国家禁毒委员会等。根据《国务院关于议事协调机构设置的通知》等文件，这些机构与国家海洋委员会相似，均为国家级的议事协调机构，且经过多年的运转后取得了显著的实践效果，形成了比较成熟的运行机制，这些都可以为国家海洋委员会的运转提供参照。最后，可以借鉴部分沿海地区的自主探索。近年来，多地在发展海洋经济、建设海洋强省方面进行了有益的尝试，形成了多样的机构设置模式，比较有代表性的做法包括山东省在党委工作序列中组建了海洋发展委员会，浙江省成立了海洋港口发展委员会和“一打三整治”协调小组办公室，等等。这些具有创新性、自主性、试验性的探索虽是着眼于地方层面，但其取得的成效和经验也同样会对中央层面有所启示。总之，国家海洋委员会可以参考借鉴内部与外部、横向与纵向的诸多经验，通过取长补短来实现制度创新，而这亦是推动其实际运转的一大有利条件。

(三)运转国家海洋委员会具备成熟的现实条件

存在法理基础与经验借鉴只是将国家海洋委员会运转起来的基本前提，更为根本的则是在当前的背景下，这一设想的实施具备成熟的现实条件。其一，我国新一轮自上而下的政府机构改革已经完成，海洋管理体制在此次改革中得到极大的优化，也将在未来的一段时间内保持总体稳定。如果说国家海洋委员会在之前未能实际运转起来的原因之一是彼时正处于机构改革的酝酿期和过渡期，那么，改革的完成、新设机构的履职以及管理职能的重新配置，则为国家海洋委员会的运转奠定了体制上的保障。其二，自海洋强国战略提出以来，我国相继建立了黄海跨区域浒苔绿潮灾害联防联控工作机制、自然灾害防治工作部际联席会议制度、国家海上搜救和重大海上溢油应急处置部际联席会议、打击走私犯罪工作联席会议等若干针对具体议题的协调机制，自然资源部、生态环境部、农业农村部、国家发改委等部门也多次联合出台相关涉海文件。这些制度、机制和实践经验的存在，意味着目前已经具备运转国家海洋委员会的前期积累。下一步，只要在这一基础上加以聚合、扩展和完善，便可以初步勾勒出国家海洋委员会的轮廓和体系。其三，近年来，社会各界呼吁运转国家海洋委员会的呼声日渐强烈，特别是在不再保留国家海洋局的改革背景下，越来越多的新闻媒体、网络平台和学术研究不断提出类似建议。这在侧面上印证了将国家海洋委员会运转起来具有良好的民意基础和舆论环境，是顺应社会期待的大势所趋。

四、运转国家海洋委员会的具体路径

综合考量各方面因素，笔者建议，实际运转国家海洋委员会应当从以下六个维度共同着手，兼顾推进。

在性质定位上，应继续明确将国家海洋委员会定位为高层次议事协调机构，而非承担具体行政职能的机构。国家海洋委员会的设立与运转，作用在于激活和优化我国的海洋管理体制与机制，而不是打破、取代或束缚现有的行政体系，实现各种治理目标的关键仍然在于各个职能部门的充分履职，这应当是运转国家海洋委员会的基本出发点。

在组建原则上，应坚持注重时效、广泛参与、动态调整等若干基本原则。一方面，当下国内外海洋形势发展迅猛，组建国家海洋委员会的有利时机时不我待，必须在尽量短的时间内将其四梁八柱搭建起来；另一方面，海洋具有连通性、复合性、跨域性等自然属性，海洋治理也同样涵盖多个部门和组织，因而应当尽可能全面地将承担涉海管理职能的主体都吸纳到该委员会中，以体现其广泛的代表性。同时，受到内外部环境变化的影响，国家海洋委员会的人员构成、运行机制、组织体系等内容也需要随着机构改革、职能重置、国家政策变更等因素而不断更新或调整，保证其与现实状况相契合。

在职能范围上，应至少赋予国家海洋委员会四项基本职能：第一，战略拟定职能。即牵头制定国家层面宏观的、长远的、综合的海洋发展战略，参与制定具有重大国际影响的涉外海洋政策，指导、审核或备案由各部门制定的专项海洋发展规划与方案。第二，统筹协调职能。即协调各涉海管理部门及执法队伍之间的理念分歧、利益冲突或职责争端，统筹谋划各部门的治理重心与工作要点，构建起以解决海洋问题为导向、以形成治理合力为目标的协调机制。第三，危机应对职能。即在发生海上溢油、船只倾覆、风暴灾害等重特大海上突发事件时，统筹调配各方资源，实施紧急预案，指挥救援行动，建立高效且长效的海上应急管理体系。第四，政策咨询职能。即扮演“智库”、“参谋”、“监督者”等角色，从事理论研究与形势研判，评估已有政策的实施效果，为国家海洋事业的发展提供高质量的对策建议报告。

在组织体系上，顾名思义，国家海洋委员会需采用“委员会”的组织形式，实行扁平化管理。具体而言，一是建议由国务院副总理或国务委员等高级别行政领导担任国家海洋委员会主任，并配备若干副主任和委员。二是设置国家海洋委员会办公室，负责委员会的日常工作。鉴于自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，可考虑将办公室设置于自然资源部中。三是针对海上执法、海洋维权、海域使用、海洋环境保护等重大治理议题建立专门委员会或工作专班，负责处理各自领域内的协调事务。四是成立专家委员会，广泛吸纳专家学者、学会团体、科研机构、非营利组织、前国际组织官员等多方力量，承担政策评估与资政建议等工作。需要注意的是，应当合理控制国家海洋委员会下设机构与组成人员的编制规模及经费支出，以符合党和国家有关编制管理的要求。

在运行方式上，国家海洋委员会需建立系统的机制与制度体系，包括定期会议制度、业务研讨制度、信息共享制度、争端调解机制、应急管理机制、与地方有关机构的联动机制等。此外，还应在以下两个方面重点强化：一是加强与中央外事工作委员会办公室内的维护海洋权益工作办公室的协调配合，确定双方的职责分工，共同就制定海洋外交政策、海洋维权维稳等重大问题展开商讨。二是建议经由一定程序，将国家海洋委员会加挂“中央海洋工作委员会”等类似牌子，使其在身份性质上兼具行政机构和党内工作机构的双重属性。这主要是因为在此次机构改革后，承担海上维权执法职责的海警队伍整体转隶至武警部队，由中央军委统一领导指挥，不再列于国务院序列中。显然，海洋事务的协调离不开海警队伍的积极参与，倘若使国家海洋委员会同时具有党内工作机构的身份，则有助于其更加名正言顺地将党、政、军、检察等多方主体都吸纳进来，提升协调效果。

在法治保障上，应尽快出台国家海洋委员会的“三定方案”，明确规定其结构框架等基本问题，并可借鉴山东省委海洋发展委员会的做法，在其成立后着手制定《国家海洋委员会工作细则》《国家海洋委员会办公室工作细则》等操作规范。在此基础上，应在时机成熟时通过修改法律法规的方式完善海洋治理机构行政立法，[5]将国家海洋委员会的职能嵌入至相关规范性文件之中，以为国家海洋委员会的运转提供法治保障，将其纳入法治化轨道。

五、运转国家海洋委员会的关键问题

在建立起国家海洋委员会的组织实体和基本框架之后，应进一步思考如何使其顺利运转起来，真正发挥其预期功效。为此，有必要探讨运转国家海洋委员会的几个关键问题。

(一)明晰界定国家海洋委员会的协调范围

组建国家海洋委员会的目的之一是协调不同部门之间的职能争议或利益冲突，然而，职能争议不仅存在于各部门之间，国家海洋委员会自身也面临着这一难题。换言之，应当明晰界定国家海洋委员会的协调范围，妥善处理好与其他机构在协调工作上的职能划分问题。

在国家海洋委员会与其他议事协调机构的关系层面，国家边海防委员会、中央外事工作委员会办公室、国家减灾委员会等协调机构也在一定程度上涉及海洋治理议题。这些机构的性质和牵头部门各不相同，且其部分职责与国家海洋委员会有所交叉，如国家边海防委员会与中央外事工作委员会办公室的维护海洋权益职责、国家减灾委员会的应对海洋自然灾害职责等。这一现状要求针对不同的协调事项尽量清晰规定各部门的职权边界，或重新设定各自的职责体系，这是国家海洋委员会在运转后需要从快解决的任务之一。如有学者指出，“为避免职能交叉与双重协调等问题，应重新界定国家海洋委员会与国家边海防委员会的职责关系，将国家边海防委员会更名为国家边防委员会，使其只负责陆疆边防统管事务，而把其有关海防协调职责移交给国家海洋委员会”[6]。

在国家海洋委员会与各涉海行政机关的关系层面，应当在坚持“国家海洋委员会不得取代各行政机关的法定职权”这一基本原则下着重关注两大问题，即协调主导权的让渡与协调事项的控制。协调主导权的让渡是指对于那些具有区域性或全国性影响、治理关系复杂的海洋议题，应将主导协调的权限由某一职能部门转移到国家海洋委员会上，如建议将由自然资源部牵头的黄海跨区域浒苔绿潮灾害联防联控工作机制改由国家海洋委员会主导。这是由于这类海洋问题牵涉到中央和地方的多方主体，治理难度巨大，仅由某一行政机关主导的治理效果并不尽如人意。例如，经过十余年的治理，黄海海域的浒苔问题不仅没有得到根治，反而在2019年创造了持续时间历史最长、分布面积历史第三大等负面记录。[7]相较于单一行政机关，国家海洋委员会具备更充足的权威、资源与能力来统筹应对这类海洋问题，治理效果也必然更佳。因而，将一些重大海洋问题的协调主导权限由职能部门转移到国家海洋委员会具有一定的合理性。而协调事项的控制则是指国家海洋委员会的协调内容不得盲目扩张或吸并，必须坚持有所为有所不为，应当以跨部门、跨区域或跨层级为择取标准，凡是可以由单一行政机关自行有效处理的事项，则不应纳入到国家海洋委员会的工作范围之中，以便其能够将主要精力放在核心治理议题上，提高协调效率。概言之，协调范围的明晰界定与合理增减，是高效发挥国家海洋委员会统筹协调职能的先决条件。

(二)合理设定央地海洋协调机构间的关系

海洋强国的建设离不开中央和地方的共同努力。在此次机构改革前后，部分沿海地区也自主设立了一些海洋议事协调机构，如山东省委海洋发展委员会、广东省推进粤港澳大湾区建设领导小组、浙江省海洋港口发展委员会、海南省委自由贸易试验区工作委员会等。可以预见的是，在沿海地区加快发展海洋经济和涉海事务迅速增多的背景下，这种省级甚至地市级的海洋议事协调机构将会更多，由此便产生了另一重关系维度，即国家海洋委员会与地方海洋协调机构的关系问题。

央地海洋协调机构之间的关系包括职务关系与业务关系两种。所谓职务关系，是指不同行政主体在行使行政职权、履行行政职责的过程中所形成的相互之间的关系。一般来说，这种关系主要有三种类型：领导与被领导关系、指导与被指导关系、公务协助关系。[8]其中，前两种关系只能发生在行政体制上构成上下级关系的行政主体之间，公务协助关系则只能发生在行政上不具有隶属关系的行政主体之间。[9]使用这一划分标准需首先明确央地海洋协调机构的各自性质。国家海洋委员会是由全国人大《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》批准建立的，直接隶属于国务院；而地方海洋协调机构则是根据地方机构改革方案而自主设立的，隶属于地方的各级党委或政府。鉴于此，笔者认为国家海洋委员会与地方海洋协调机构之间不存在隶属关系，二者之间的职务关系只能定位于公务协助关系，即“两个没有隶属关系的行政主体，无论是否处于同一行政级别，因管理社会、行使行政职权而发生的职务上的关系”[10]。明晰这一问题的价值在于，为地方海洋协调机构的自主履职提供了法理上的保障，有助于调动中央和地方两个积极性。

就业务关系而言，国家海洋委员会与地方海洋协调机构之间必然会产生某些业务交叉，特别是在发展海洋经济、保护海洋生态环境、拟定海洋政策规划等方面。因而，为保证央地海洋协调机构各自的工作业务得以顺利推进，需要合理划分双方事权。在我国过往的海洋治理实践中，通常以12海里的领海边界线作为区分央地事权的标准，即在领海范围之内的海洋事务由地方政府负责，领海之外的则由中央政府负责。但这种划分标准并不是绝对的，某些发生在领海之内的事项由于其特殊的性质，也需要由中央政府来主导，继而引出了央地海洋协调机构业务关系上的一个重大问题，即哪些海洋事务应由国家海洋委员会负责协调或实施？统筹考虑治理客体的性质与治理主体的能力，建议国家海洋委员会在下列海洋议题中适度介入：一是跨域性议题，如黄海海域的浒苔问题、渤海综合治理等。这类议题涉及多个地区，协调难度大，利益关系复杂，需要国家海洋委员会凭借其权威性加以引导。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》便明确提出“适当加强中央在跨区域生态环境保护等方面事权”。二是突发性议题，如海上石油泄漏、船只倾覆事故等。这类议题的时效性很强，通常要求在短时间内集聚起较多的行政资源，而地方海洋协调机构很难具备这样的能力，需要国家海洋委员会来统筹资源调配。三是核心利益性议题，以海上维权为代表。海洋权益事关中华民族的核心利益，各地自行处理容易造成尺度不一或力量分散。因此，对于海上维权等具有核心利益属性的议题，即便其发生在地方管辖海域内，也应当由国家海洋委员会联合其他机构来统一指挥，以集中力量、步调一致，有效捍卫我国正当的海洋权益。

总而言之，职务关系与业务关系是相辅相成的两个方面，它要求国家海洋委员会既要尊重并保障地方海洋协调机构的自主权限，又要适度介入到一些重大海洋议题的治理过程中，这对国家海洋委员会的自身能力提出了更高的要求。如何把握并平衡职务关系与业务关系之间的张力，是摆在国家海洋委员会面前的现实难题之一。

(三)科学确定国家海洋委员会的近期工作

开展具体工作是国家海洋委员会的使命所在，也是其价值的直观体现。在国家海洋委员会组建完成后，应围绕其法定职能科学确定工作重点与目标。具体来说，国家海洋委员会在近期内的工作应以制定海洋发展战略规划和治理重大海洋生态环境问题为核心。

一方面，国家海洋委员会应尽快制定全局性的海洋发展战略规划，这是其首要任务，也是国家的急切之需。在海洋强国建设加速推进和全球海洋治理深刻变革的时代背景下，国家海洋委员会必须尽快制定出关于这两大领域的全局性战略规划。这是因为除海洋强国之外，我国也提出了多个“强国”战略，且这些强国战略多数已有各自的发展规划，如《交通强国建设纲要》《体育强国建设纲要》《知识产权强国建设纲要》《中国制造2025》等。与之相比，海洋强国战略虽已提出近八年，却至今仍未出台专门性发展规划，严重制约了现实中的建设进程。此外，参与全球海洋治理、构建海洋命运共同体是新时代我国海洋外交的主要方向，也是中国对全球海洋和国际社会的突出贡献。制定系统完备的战略规划是促进我国参与全球海洋治理的必要保障，但就现今的情况来看，综合规划缺失与专项规划零散制约了我国在全球海洋治理中发挥更大作用。[11]基于此，国家海洋委员会应以这两大领域为切入点，从快制定并颁布《海洋强国建设纲要》及《中国的全球海洋治理政策》等类似的全局性规划，并辅之以必要的补充方案，以切实发挥战略规划的目标引导与过程控制等功能。

另一方面，国家海洋委员会应着力统筹治理重大海洋生态环境问题。近年来，我国海洋生态环境状况虽在整体上有所改善，但治理形势依旧严峻，局部海域污染程度不降反升。特别是以渤海环境问题、浒苔问题、围填海问题与海洋垃圾问题为代表的重大海洋生态环境问题严重威胁着我国海洋经济与社会的可持续发展，因而应当列入国家海洋委员会的治理议程之中。总体上看，这四大问题分属环境、生态、资源、国际合作等诸多领域，涉及国际、地区、中央政府、地方政府、非政府组织、企业、科研机构、民众等多方主体，具有典型的跨地域性、跨层级性、复合性等特征。为此，国家海洋委员会应针对这些问题的不同属性与成因，开展有针对性的治理行动。首先，渤海环境问题与浒苔问题均为区域性问题，分别涉及环渤海“三省一市”和苏鲁两省。国家海洋委员会应更加重视地方政府的作用，以横向协调为重点，并积极吸纳科学界、企业界和沿海社区的代表进入到治理主体之中。其次，围填海问题涵盖了从中央至地方的各个层级，是一个在全国范围内普遍存在的共性问题。国家海洋委员会应充分利用其高权威性的体制优势，加强纵向协调，督促地方政府严格落实整改任务并适时开展专项督察。最后，海洋垃圾问题是一个新兴的全球性议题，有关的治理机制尚不完善。国家海洋委员会应代表中国加入到相应的国际治理议程中，或提出中国的治理方案，在地区及全球层面进行国家间的协调。

除上述两项重点工作之外，国家海洋委员会还有很多其他工作需要同步推进，如配合中央外事工作委员会办公室维护国家海洋权益、指导地方政府制定地方性海洋政策等。一言以蔽之，在纷繁复杂的诸多工作之中，国家海洋委员会应突出重点，有所侧重，将其制度与组织优势在最适合、最需要的领域展现出来。

六、结 语

党的十九届四中全会提出“优化政府职责体系，优化政府组织结构，健全部门协调配合机制”，这为包括海洋治理领域在内的政府治理指明了前进的方向。国家海洋委员会的组建与运转，正是推进国家海洋治理体系与治理能力现代化的有力举措，有利于汇聚各部门、各层级、各地区的多方力量，加快建设海洋强国。与此同时也要看到，任何一个新生事物的成长都不会一蹴而就，也不会一劳永逸，国家海洋委员会在其建立的过程中必须妥善处理好目标规划、层级设定、职能划分、人员配置、工作重心等多种挑战和难题。本文所提出的观点仅是对这些问题的初步思考，更为深入的分析和论证有待于学术界的持续研究与实务界的积极探索。