农村集体资产股权质押制度构建

(安徽财经大学法学院，安徽蚌埠233030)

《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（2019年中央一号文件）提出了要完善农村集体产权权能，积极探索集体资产股权质押贷款办法，首次正式采用“农村集体资产股权质押”的表述，是对农村集体资产股权作为农民的财产权利的确认。农村集体资产股权质押是农村集体产权制度改革、集体资产股份权能改革以及增加农民财产性收入的重要举措，对于盘活农村集体资产、发展壮大农村集体经济、为农民扩权赋能、实现乡村振兴具有重要意义。但农村集体资产股权的形成及其客体财产与公司股权不同，其所属的农村集体经济组织作为特别法人，也与营利法人不同，致使农村集体资产股权质押与公司股权质押相比具有特殊性，集体资产股权质押实践无法完全适用有关公司股权质押的现有规定。在民法典物权编尚未规定农村集体资产股权、农村集体经济组织亟待立法，以及农村集体资产股权质押法规尚未出台的情况下，需要通过实证分析方法，梳理试点地区集体资产股权质押在实践中存在的法律问题，在明确农村集体资产股权质押的政策意蕴和法律底线的前提下，提出具有针对性的具体制度建议，以规范试点地区实践中的集体资产股权质押行为，促进相关法律法规的制定与修改。

一、农村集体资产股权质押的政策意蕴与法律底线

（一）农村集体资产股权质押的政策变迁

2013年11月，十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。2014年11月，农业部出台了《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》（农经发〔2014〕13号），提出探索农民以其所持集体资产股份向金融机构申请抵押、担保贷款的具体办法。积极探索集体所有制的有效实现形式，不断壮大集体经济实力，不断增加农民的财产性收入。2016年12月，中共中央、国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），指出有关部门要研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法，同时强调要坚持农民集体所有不动摇，农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性。2019年中央一号文件提出完善农村集体产权权能，积极探索集体资产股权质押贷款办法，研究制定农村集体经济组织法，首次正式采用了“农村集体资产股权质押”的表述，改变了以往政策文件中“集体资产股权抵押担保”的表述。

通过对以上政策进行梳理可以得出以下结论：一是农村集体资产股权质押实践是农村集体产权制度改革、集体经营性资产股份合作制改革以及集体资产股份权能改革的重要环节，集体资产股权质押对于盘活农村集体资产、赋予农民更多财产权利具有重要意义；二是集体资产股权质押实践的目标在于赋予并完善农民对集体资产股权的完整权能，满足农民融资经营需求，发展壮大农村集体经济，探索并不断完善集体所有制的有效实现方式，同时充实农村集体产权权能，促进农村集体产权制度改革的完成和乡村振兴战略的实施；三是无论是农村集体产权制度改革，亦或是其中的集体资产股权质押，都应当坚持农民集体所有不动摇，守住集体公有制的底线，维护集体土地所有权和农民的集体利益；四是集体资产股权应当作为一种财产权利，与公司股权和票据一样，只能作为质押权的客体而非抵押权的客体，因此2019年中央一号文件“农村集体资产股权质押”的表述是对此问题的纠正与确认。农村集体经营性资产股份合作制改革中产生的集体股份合作社或村经济股份合作社等是经过制度改制形成的或新设立的新型农村集体经济组织，因此下文使用的集体股份合作社、村股份经济合作社和集体经济组织均为同一概念。

（二）坚持集体土地所有权

集体资产股权是集体成员行使集体收益分配请求权的外在形式，集体资产股权质押是集体所有制具体实现方式的探索与变革，不是对农民集体所有权的否定，而是为了完善农民集体所有权，更好地实现在集体所有制基础上的每一位集体成员的个人利益，从而赋予农民更多的财产权利，完善集体所有权的实现方式。集体所有制是农村集体经济发展的制度基础和前提条件，一切为发展农村集体经济而进行的各项制度改革，都应当以坚持集体所有制为本位，因此集体资产股权质押实践应当维护集体所有制，坚持集体所有权，以不违背集体土地所有权的本质特性为法律底线。所有制决定所有权类型的本质特性，农民集体所有制是以土地为基本生产资料的所有制，决定了集体所有权的本质特性主要体现在集体土地上。“集体土地所有权的本质是农村一定社区的成员集体对本集体土地不可分割地共同所有基础上实现成员个人的利益”［1］，这种集体共有排除了集体土地的私有制，从而保证本集体内每一个集体成员，包括将来取得集体成员身份而自动加入集体的成员，都能够平等地享受集体土地的利益。只有通过集体所有权保有集体土地，确保集体土地的完整性和永久存续，才能始终为集体成员提供基本的社会保障［2］，确保农民的基本生存，保证农村社会结构的稳定。因此，集体土地所有权最本质的特性就在于，以集体所有、不可分割的方式为集体内每一个成员平等地提供社会保障。

农村集体土地是集体所有权最重要且关键性的内容，是集体所有权存续的根本性因素，必须继续严格保留总有产权属性［3］，而不可分割出具体的份额为单独的私人所有、允许其自由处分。市场化的交易很可能造成集体资产的实质化分割，背离集体所有权集体所有、不可分割的特性，同时也有可能使农民集体逐渐丧失对土地的控制，使集体成员逐渐丧失土地保障［4］。因此，明确每一个集体成员的具体股份份额，在股权固化的语境下，赋予股份担保的权能，允许集体成员作出质押股权的处分后，如何避免将集体所有权分化变质为私有化的可能是应当引起注意的［5］，必须防止集体所有制经济演变成私有制经济，改变农民集体所有权，此即赋予集体资产股权质押权能应当坚守的法律底线。所以，由集体土地股份化而来的集体资产股权的交易，尤其是集体资产股权的转让（具体到集体资产股权质押即是质权人处置出质的集体资产股权），必然要受到转让范围等方面的限制，避免非本集体成员分享集体土地利益，以维护农民集体的团体性和社区性，坚持集体土地对本集体成员的社会保障，同时也避免因集体资产股权的自由处分而导致股权交易在事实上分割集体所有权。

二、农村集体资产股权质押与公司股权质押的比较分析

（一）农村集体资产股权的形成与特性

《意见》提出的集体经营性资产股份合作制改革是在清产核资的基础上，将成员集体所有的集体经营性资产按照一定的规则折股量化到本集体内每个集体成员，并赋予集体成员对集体资产股权占有、收益、质押、继承和有偿退出等权能［6］，以明确集体成员对集体资产的财产权利，落实集体成员对集体财产享有的收益分配权。虽然中央政策文件仅提出对集体经营性资产进行股份化，但诸多试点地区在落实中央政策的地方规范性文件中，也规定了对部分土地等资源性资产进行股份化①如《天津市人民政府办公厅关于积极稳妥推进村集体产权股份合作制改革试点工作的指导意见》规定：承包地确股到户，村集体土地实行股份合作制管理。《永丰县积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点实施方案》规定：改革的重点是集体经营性资产，集体掌握的资源性资产也可纳入量化范围。《雅安市人民政府办公室关于开展农村集体资产股份合作制改革的实施意见》规定：在尊重成员意愿的前提下，探索引导成员利用耕地、林地、草地等资源性资产，发展多种形式的股份合作等。，即对资源性资产采取确权确股不确地（或确权确股不确值）的方式单独或一并股份化，成立集体土地股份合作社或集体资产股份合作社［7］。这种土地股份合作主要是指对未承包到户的资源性资产进行股份化，区别于集体成员的土地承包经营权入股合作社的股份合作。而集体经营性建设用地在当前推行入市的政策背景下，根据“地随房走”的原则，与建设在其之上的房屋一起成为集体经营性资产［8］。因此，集体资产股份化的客体应当包括集体经营性资产和部分土地等资源性资产，农村集体资产股权是在确定折股量化的时间节点后，将农村集体资产按照一定的规则划分出份额，并将其中最主要的人口股平均分配给在该时点具有本集体成员资格的农民，该农民即可取得集体股份合作社的股东身份，并凭借其股东身份享有参与股份分红与经营管理的权利。现阶段在集体资产股份合作制改革实践中，有部分试点地区的个人股不仅包括人口股，还会选择性地设置农龄股、资源股、现金股等，如北京市［9］；也有部分规范性文件规定在设置个人股的同时，可选择设置不超过总股本30%的集体股②如《天津市人民政府办公厅关于积极稳妥推进村集体产权股份合作制改革试点工作的指导意见》（津政办发〔2015〕62号）规定：采用村集体资产股份合作改革模式的，应当设置集体股和个人股，还可以根据需要设置法人股和现金股等，集体股比重不得高于总股本的30%。《晋安区农村集体经济组织股权管理暂行办法》规定：村集体经济组织股权原则上按集体股和个人股两者类型设置，集体股所占比例原则上不超过30%。。

农民凭借其本集体成员身份取得集体资产股权，而不以出资为对价，则集体资产股权就缺乏资本属性，集体经济组织的治理规则和股份权能的实现就无法像公司股权那样遵循资本原则［10］：集体经济组织普遍实行以集体成员为基础的“一人一票”的民主管理模式，集体资产股权共益权的行使与集体成员权相联结，成员之间遵循平等的集体经济组织事务管理权利。同时，集体资产股权的客体财产包括集体经营性资产和部分土地等资源性资产，是本集体成员在集体所有制的基础上不分份额地共同所有的财产。集体土地承载着为集体成员提供基本社会保障的特定功能，且不可分割出为私人所有并可自由处分的份额，这一特性也必然传递到由集体土地股份化形成的集体资产股权，进而影响集体资产股权的流动性和交易性。而有限公司的股权是股东基于投资获取收益的谋利目的而设立公司形成的，一般而言，对公司股东不具有提供基本社会保障的特定设立目的，且公司股权的客体作为私人所有的一般财产，也并无不可被分割分配的特质性，股权可按照法律规定自由交易。集体资产股权主体与农村集体成员的混同，股权客体与农村集体资产的关联，决定了集体资产股权与公司股权相比具有显著差异［11］，而缺乏公司资本属性则使其无法归类于公司股权。

同时，集体资产股权所属的集体经济组织作为《民法总则》规定的特别法人，具有特定的职能：集体经济组织作为农民集体的代表行使主体，具有经营管理集体事务、保障集体成员利益、壮大集体经济的特定职能。既区别于非营利法人（集体经济组织法人化承载集体经济实现之功能期待，对外从事经营活动，具有营利性），又区别于营利法人（集体土地的特殊性及其承载的社会保障功能，使得集体经济组织法人应当保障集体成员个人利益的实现，对集体内部成员具有非营利性）［12］。集体经济组织职能的特定性也决定了其具有组织的稳定性和终止的限制性，农村集体经济组织非经法律规定不能任意消灭，也不能轻易宣布解散和清算［13］，以保障集体成员的利益，维护集体所有权。

（二）农村集体资产股权质押区别于公司股权质押的特殊性

基于农村集体资产股权主体的集体成员属性、客体财产的不可分割性和社会保障性以及集体资产股权所属的集体经济组织职能的特定性，集体资产股权质押与公司股权质押相比具有以下两点特殊性：

一是农村集体资产股权具有封闭性，股权价值难以评估。现阶段在大部分改革试点地区，农村集体资产股权的有偿退出、转让、质押等均限制在本集体内部，仅股权的继承允许突破本集体的限制。《意见》也要求集体经营性资产股份合作制改革要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在集体经济组织内部进行。集体土地的不可分割性和社会保障性，以及集体经济组织服务本集体成员的特定职能，使得集体资产股权的流转应当具有社区性和封闭性，因而集体资产股权进行交易的范围和机会较小，基本上处于集体成员持有并按年收取股利的状态，难以通过市场流通体现其股权的交易价值。“限于封闭社区流转的股权，无法通过市场价值来评估其交易价值，而在价值不清的情况下进行的担保，并不利于债权人利益的保护，也不利于农村金融秩序和社会秩序的稳定”［14］。而公司股权具有较强的交易性和流动性，虽然有限责任公司的人合性在一定程度上限制了股权的转让程序，但并不妨碍股权在市场上的正常流转，也不会影响集体资产股权的市场价值的评估。

二是农村集体资产股权具有处置的限制性。集体资产股权的质权人在实现质押权时，需受到集体资产股权交易的社区封闭性的限制，基本上只能转让给集体资产股权所属的集体经济组织和本集体成员。集体土地承担着对本集体所有成员平等的社会保障功能，由其股份化而来的集体土地股的转让、质押等应当严格限制在本集体内部，以更好地坚持集体资产和利益为本集体成员所有，保障本集体成员在集体所有制基础上的个人利益的实现。虽然集体经营性资产不承担社会保障功能，由其股份化的集体资产股权本身也不是身份性权利，但若对股权继受人的范围不作限制，则会导致大量非本集体成员持有本集体股权，破坏一定区域的农民集体特有的社区性和村社共同体自治。尤其是集体资产股权所属的集体经济组织承担着服务本集体成员的社会职能，涉及集体股或者公益金的相关表决事项，难免会遭到非本集体成员股东的反对，从而不利于集体经济组织的经营管理以及服务本集体成员职能的发挥。而有限公司股权的继受人范围没有限制，处置出质的股权时，公司内部股东及公司以外的人均可继受股权，只不过基于有限公司的人合性，为保护公司股东之间的信赖关系，股权质押权的设立以及质押权实现时的转让需受到程序上的适度限制，但并不禁止该公司以外的人购买质押的股权。

（三）农村集体资产股权质押无法完全适用公司股权质押的现有规定

农村集体资产股权是基于农村集体产权制度改革而产生的新兴权利，具有不同于公司股权的特性：农村集体资产股权的取得方式和客体财产与公司股权不同，其所属的农村集体经济组织作为不同于营利法人和非营利法人的特别法人，具有职能上的特殊性，致使农村集体资产股权不可避免地具有集体成员性和封闭性，进而影响其交易性和流动性，导致其自身的市场价值难以评估，同时也限制了质权实现时集体资产股权的转让范围，增加了集体资产股权质权实现的难度。集体资产股权的特殊性及其引起的在股权质押方面的差异，导致集体资产股权质押无法完全适用公司股权质押的现有规定。但农村集体产权制度改革尚处于试点阶段，目前《物权法》、《民法总则》、2018年修正的《公司法》以及2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》都未涉及农村集体资产股权，而农村集体经济组织法以及有关农村集体资产股权质押的管理规定均尚未出台，因此农村集体资产股权质押制度的相关问题需要借助于各试点地区有关质押的地方规范性文件，通过实证研究的方法分析其中存在的具有现实性的问题，并提出具有针对性的解决对策，以促进相关法律法规的制定与完善。

三、农村集体资产股权质押的实践考察

（一）质押的设立

集体资产股权质押的设立需出质人和质权人双方签订股权质押合同，出质人质押集体资产股权需取得股权所属的集体经济组织同意，并向有权登记机关申请办理质押登记。质押权自登记时设立，非经登记不产生质押的效果。各地方规范性文件均对此有相同的规定，但所规定的质押登记部门不统一，如《西安市高陵区农村集体资产股权质押贷款管理办法（试行）》（以下简称《高陵区股权质押办法》）规定的登记部门为区农村经济经营管理局；《滕州市农村集体资产股权质押贷款管理办法（试行）》规定市农业农村主管部门为全市农村集体资产股权质押贷款登记部门；《海宁市村（社区）股份经济合作社股权质押贷款管理办法（试行）》规定市农业经济局及其委托的市农村产权交易中心为股份经济合作社股权质押登记部门；《海盐县农村集体资产股权交易管理办法（试行）》规定县农村产权交易中心为全县办理股权质押登记手续的唯一机构。从不同试点地区的规范性文件中的规定来看，若该地区在改革中成立了农村产权交易中心或集体资产管理部门，则股权质押登记通常交由该产权交易中心或集体资产管理部门；若该地区没有成立相关部门，则不同试点地区的具体质押登记部门各不相同；同时，登记部门的级别也存在村、区或县、市的区别。

（二）质权的效力

“质权的效力是指质权人就质押股权在担保债权范围内优先受偿的效力及质权对质押股权上存在的其他权利的限制和影响力”［15］。质权的效力主要及于所担保债权的范围、质物、质权人和出质人等方面，集体资产股权所担保债权的范围以及股权孳息在质押期间由谁收取均属于任意性规范，一般可由双方当事人协商一致，在质押合同中约定。质权对质权人和出质人的效力主要是指质押合同对双方产生的权利与义务。各地方规范性文件关于集体资产股权质押的规定主要侧重于质押的实践操作条件和流程方面，如股权价值评估、质押担保率、贷款利率、贷款期限以及贷款流程等等，而很少从法律层面规定质权设立后出质人和质权人双方的权利义务，仅极少数地方规范性文件作出了规定，如《义乌市村股份经济合作社股权质押担保管理办法（试行）（征求意见稿）》。而在集体资产股权质押期间，出质人和质权人双方所享有的权益是集体资产股权质押中最重要的问题，包括集体资产股权在质押期间所产生的收益应由谁收取，对集体经济组织经营管理事项的表决权应由谁行使，出质人到期无法偿还债务且存在多个债权人时，质权人的权益如何保障等问题，因此需要明确质押双方的权利义务，从总体上规范集体资产股权质押行为，保障质押双方的权益。

（三）质权的实现

若出质人到期无法偿还贷款，则质权人即金融机构可针对质押的集体资产股权行使质权，以所得价款优先偿还贷款。目前各地方规范性文件规定的质权的实现方式不一，集体资产股权的继受范围也有差异。《浙江省农村集体资产股权管理暂行办法》规定“质押权人可以通过变卖、拍卖所质押股权，以优先偿还贷款本息及费用。变卖、拍卖质押股权限于本村集体经济组织内部”。《同安区农村集体资产股权质押融资试点方案》（以下简称《同安区股权质押方案》）规定了借款人到期未能偿还贷款时的三种处理方式：一是协商处置，金融机构可与借款人协商，对债务进行平移转贷、减额续贷、自主催收等；二是协商收购，借贷双方可以与借款人所在集体经济组织及其他成员（股东）协商收购；三是委托拍卖，金融机构可委托农村集体经济组织或者村（居）委会，将质押的股权以拍卖、变卖等方式转让给符合转让条件的第三人。而《高陵区股权质押办法》在《同安区股权质押方案》相关规定的基础上，增加了两点内容，一是质押的农村集体资产股权在拍卖、变卖时允许非本集体成员购买，但其仅享有股份分红的权利，不享有集体其他权益；二是增加农村产权收储中心收购股权的方式，借贷双方协商一致后，可向高陵区农村产权收储中心申请收储农村集体资产股权，所得价款优先偿还贷款。但二者都未对符合购买集体资产股权的具体条件作出规定，如是否应设置股东最高持股比例限制，以及股东通过购买该质押的股权而增加自身持有的股份数，是否应受最高持股比例限制；集体资产股权是否允许非本集体成员购买，以及非本集体成员购买该股权后是否享有与本集体成员相同的权利，应否类型化构造本集体成员股与非本集体成员股；集体经济组织成员与本集体成员是否为同一概念，若非同一概念，则可以购买质押的集体资产股权的应是集体经济组织成员还是本集体成员。

四、农村集体资产股权质押的具体制度建议

（一）规范质押登记

集体资产股权质押应向集体资产股权质押登记部门办理股权质押登记。质权的设立采登记要件主义，集体资产股权质押自登记于有权部门生效，该有权部门应为县农村产权交易中心或县农村集体资产管理部门。农村集体资产股权的客体财产为成员集体所有的农村集体资产，与私人所有财产不同，与农村集体资产相关的交易与经营管理应当由农业农村主管部门统筹把握。同时，农村集体产权制度改革是一项长期性的、全面性的改革工作，为规范改革中的市场交易行为，促进农村集体资产的有序流动，应当在县域范围内建立农村产权交易中心，以规范农村各项产权的有序流转和市场交易规则，规范管理农村集体资产股权的登记、变更、质押以及转让交易等事项。将集体资产股权的质押和转让等事项登记于县农村产权交易中心或集体资产管理部门，便于集体资产股权在继受范围受限的情况下，通过农村产权交易中心在县域范围内进行集中、专项、便捷地管理与交易，促进集体资产股权的有效交易，维护集体资产股权的财产价值与市场价值。此外，集体资产股权质押登记需明确具体记载事项，如出质人和质权人的身份信息，质押股权所在的集体经济组织，出质股权的类别及其各自的股份数额，以及质押期限等事项。

（二）明确质押双方的权利义务

质权人的权利包括以下两个方面。其一，优先受偿权，即出质人质押的集体资产股权被处置时，质权人有权对该出质股权的价值及其在质押期间产生的孳息，优先于出质人的其他债权人受清偿；若该质押股权上同时设置两个以上质权，则质押登记在先的质权人可优先于登记在后的质权人受清偿。动产质权自质押财产交付质权人时设立，因此同一动产上无法同时设立两个质权，但权利质权自向有权部门办理质押登记时设立，因此在不转移权利凭证且征得相关当事人同意的情况下，集体资产股权上有可能同时存在两个及两个以上的质权［16］。其二，集体资产股权出质、转让的同意权。集体资产股权质押登记于有权部门后，未经质权人同意，出质人不可擅自转让或再次出质已经质押的集体资产股权；未与质权人协商一致而擅自作出处分的，不发生转让或出质的物权效果，同时，质权人有权要求该质押股权所属的集体经济组织拒绝协助出质人转让或再次出质该质押股权，即不同意出质人的处分行为。质权人的义务是若处置出质股权所得价款在清偿债权后仍有剩余，则应当将剩余价款返还出质人。

出质人的权利包括以下两个方面。其一，出质股权的表决权。集体资产股权的出质不同于质权的实现，并不必然导致股权的物权变动，因此出质人仍然享有集体经济组织的地位，仍应有权直接行使对集体经济组织相关事项的表决权。而质权人仅是取得了集体资产股权的暂时占有权，即使出质人在期限届满后无法偿还贷款，质权人也并不能直接取得该出质的集体资产股权，而是通过处置该股权从而享有对所得价款的优先受偿权。因此在集体资产股权质押期间，其表决权只能由出质人享有。德国法学界认为，股权质押效力仅及于财产性权利，表决权仍由出质人行使［17］，在集体资产股权上设置质权的目的在于为出质人的债权提供担保，且集体资产股权具有封闭性，因此集体资产股权在质押期间所产生的孳息，如果质押双方没有在质押合同中作特别约定，由质权人收取。其二，余额返还请求权。出质人有权向质权人请求返还清偿贷款后的剩余价款。出质人的义务应为在集体资产股权质押期间，未经质权人同意不得擅自转让或再次出质已经质押的集体资产股权。

（三）完善质押权的实现规则

集体资产股权质押及质权实现时转让股权的障碍，并不在于股权取得的身份限制性，而在于坚持集体所有权对集体内所有成员平等提供社会保障的本质特性。但如果过分强调集体资产的集体所有权，严格限制集体资产股权的交易，而忽视集体资产的财产属性与价值，则未免矫枉过正，难以实现盘活集体资产、发展壮大集体经济、实现乡村振兴战略的目标。解决维护集体所有的社区性、坚持集体所有制和激发集体资产的财产属性、促进产权流转之间的矛盾，不能固守传统农村集体资产的管理模式，而应在适应当前市场经济的发展并坚守集体所有权的基础上，促进集体资产股份权能的实现，即可以通过集体土地股与非土地股、本集体成员股与非本集体成员股的类型化构造，实现集体资产股权转让的分类推进，既能够顺应集体资产的财产权属性，保证质权人不因集体资产股权的封闭性和社区性的限制而难以实现质权，又能够维护集体所有权的社区性和社会保障的本质特性，并在此基础上完善集体资产股权质权的实现方式。

首先是区分构造集体土地股与非土地股转让规则。当前的集体资产股权既包括对集体土地股份化形成的土地股，又包括对集体经营性资产股份化形成的非土地股。集体土地和集体经营性资产虽然都是集体所有权的客体，都是农民集体所有的财产，但集体土地体现着不可分割的农民共同所有的公有制的特性，具有对集体内所有成员平等的社会保障性，对这类财产的市场交易应以维护集体所有权为本位。而集体经营性资产是与所有制无关的财产，无论是为国家所有、集体所有还是个人所有，都是同质性的，均不体现所有制类型的特性［18］，其与私人所有的财产在市场的交易规则并无区别。经营性资产不同于资源性资产，并不是集体所有权存续的根本性要素，也不是农民基本生存利益得以保障的根本依托［19］，无需承担平等保障每一个集体成员利益的职能。因此由集体土地股份化形成的土地股和集体经营性资产股份化形成的非土地股的市场交易规则不同，应区分集体土地股与非土地股进行类型化的制度设计。对于非土地股的质押，在质权实现时，集体资产股权的继受人不应有本集体成员身份限制，可以由非本集体成员购买该股权，但为维护集体经济组织的社区性及其服务本集体成员的公益职能，对于非本集体成员购买股权的，应当对其享有的权利作出限制，如仅享有股份分红权，或者享有表决权受限的股份分红权，没有选举权等。对于集体土地股的质押，质押权实现时股权的继受范围应严格限制在本集体内部，或者由本集体赎回，在当前阶段不应由本集体之外的人购买集体土地股，以坚决维护集体土地所有权对本集体成员平等地提供社会保障的本质属性。

其次是类型化设计本集体成员股和非本集体成员股规则。本集体成员购买质押出质人的集体资产股权时，无论是集体土地股还是非土地股，其均既享有股份的分红权，又享有表决权、选举权与被选举权，但不因持有股份的增加而增加其投票表决权。此外，需对本集体成员设置最高持股比例限制，以防止集体资产股权过分集中在少数人手中，背离集体土地所有权平等保障本集体所有成员的利益的本质特性，同时也避免集体所有制经济逐渐演变成私有制经济。最高持股比例的限制标准，应由各集体经济组织根据该组织的总股份数、股权在成员间的分布、新增集体成员等具体情况合理确定。非本集体成员不可购买集体土地股，在购买非土地股时，为了维护集体所有和特有的社区性，维护一定社区内的村民自治，应当对非本集体成员享有的股份权利作出适当的限制，将非本集体成员股设置成享有股份分红权和重大事项表决权的类别股，即该非本集体成员股东仅享有股份的分红权，以及与其有重大利益关系之新股发行、章程修改、股份合作社合并、分立、解散、清算等重大事项表决权［20］，对其他事项如有关集体股或提取公益金等没有表决权，也不享有选举权与被选举权。成员股与非成员股的设置既可以增加质权人成功行使质权、收回贷款资金的机会，降低因出质人违约而导致质权人无法收回贷款的风险；还可以通过对表决权等集体经济组织事务管理权的限制，降低非本集体成员股东的持股意愿，维护村社共同体自治发展。同时本集体成员股东最高持股比例限制可以促使集体资产股权在集体成员之间平均分布，防止股权过于集中，并可以增加本集体新增成员持股的机会，以缓解股权固化导致的股东身份与集体成员身份的过度分离。此外，应区分集体经济组织成员和本集体成员，两者并不一致，自然人可基于出生自动取得本集体成员资格，成为本集体成员；而集体经济组织成员是在集体资产折股量化到本集体成员时形成，在股权固化的语境下，自然人无法基于出生自动取得或凭借其集体成员身份自动取得集体经济组织成员资格［21］。

当前阶段集体资产股权质权实现的具体方式应包括以下三种：

其一，质权人和出质人双方与质押股权所在的集体经济组织及本集体成员协商收购，同等条件下集体经济组织有优先购买权，以将购买的股权分配给本集体中尚未取得集体资产股权的新增成员。本集体中尚未持有股权的新增成员也享有与其他成员相比的优先购买权，以促使农村集体资产股权在集体成员间的平均分布。集体资产股权在本集体内部转让没有特殊的交易限制，仅对成员股东的最高持股比例作限制。

其二，质权人直接委托该集体经济组织以公开交易的方式拍卖、变卖，若已建立农村产权交易中心，则可在该产权交易中心公开交易。不同于有限公司股权的拍卖、变卖，集体经济组织集体资产股权的变卖应区分集体土地股与非土地股。对于集体土地股的转让，应严格限定在本集体内部或由该集体经济组织购买，本集体成员购买股权应遵循股东最高持股比例限制；对于非土地股，应先在一定期限内限定本集体成员购买，以维护成员集体的社区性和集体所有制经济。若期限内本集体内部成员无人购买，则可将交易范围扩展至县范围内的集体成员，允许非本集体成员购买股权。非土地股的转让需按照本集体成员股与非本集体成员股的不同规则处理，即本集体成员股东既享有股份分红权，又享有表决权等管理权，且购买股权后自身持有的股份额总数不应超过最高持股比例限制；非本集体成员股东仅享有股份分红权和与之有重大利益关系的重大事项表决权。若质押的股权既包括集体土地股又包括非土地股，则区分股权类别分别交易，或统一适用集体土地股的交易规则。若质押的股权最终无人购买，则集体经济组织必须回购该股权［22］，以保证质权人有效实现其质权，充分发挥集体资产股权的质押权能和融资作用。以拍卖形式处理集体资产股权时，应当平衡集体经济组织和本集体内新增未持股成员的优先购买权的行使与拍卖交易的特殊性之间的冲突。在拍卖时应当在拍卖公告中说明拍卖的集体资产股权附有优先购买权，明确只有当股权所属的集体经济组织与本集体新增成员不行使优先购买权时，拍卖成交的合同才生效，竞买人仍参加竞买的，视为其接受优先购买权的限制［23］。拍卖、变卖所得价款优先清偿债务人的债务，价款超过债权数额的部分归出质人所有，不足部分由出质人补足。

其三，农村产权收储中心先行收购。建立农村产权收储中心和交易中心，由农村集体产权收储中心先行收购质押的集体资产股权，以促进质权的及时实现和质权人快速收回贷款资金。农村集体产权收储中心的功能在于当权利人因特殊情况或特殊需求需尽快处理相关产权以获取资金时，农村产权收储中心可以先行收购集体产权，再通过农村产权流转交易平台，将收购的产权挂牌交易，按照股权的转让规则转让给符合条件的人。因此，金融机构也可以直接采取向农村集体产权收储中心申请收储质押的集体资产股权的方式，以顺利行使质权，收回贷款资金。

五、结语

集体资产股权的形成、取得方式与客体财产均不同于公司股权，集体经济组织也具有不同于公司的特定职能，由此导致集体资产股权具有封闭性和交易的限制性，并使得集体资产股权质押具有不同于公司股权质押的特殊性，无法完全适用有关公司股权质押的现有规定。农村集体资产股权客体财产的特殊性，使得集体资产股权质押实践应当以维护集体所有权为法律底线，坚持集体土地使用权的本质特性。在制度设计上，应以规范质押登记部门和内容、明确质权人和出质人双方的权利义务以及完善质押权的实现规则为具体的制度建议。在设计质权的实现规则时，需以坚持集体所有权为宏观思路，区分集体土地股权与集体经营性资产股权，进行类型化的制度设计；在允许非本集体成员继受集体资产股权的语境下，还应区分本集体成员股与非本集体成员股，将非本集体成员股设置成仅享有股份分红权和重大事项表决权的类别股，以回应对集体土地所有权的本质特性以及村社共同体自治的坚持，维护集体所有制。同时，需建立农村产权收储中心和交易中心，以先行收购质押的集体资产股权，确保质权的及时、有效实现，增加集体资产股权质押成功交易的可能性，促进集体成员融资目的的实现。