地方政府财政压力与非税收入增长研究

顾志伟

【摘 要】1994年实施的分税制改革使我国地方政府的自有财力减少，伴随经济高速增长而来的是地方政府不断增加的财政压力，而营业税改增值税政策的实施更是加剧了这种压力，在税源不足、转移支付不确定的情况下，一些地方政府将目光转向非税收入，由此导致我国的非税收入规模长期不断扩张。文章基于2007—2017年我国的省级面板数据，以非税收入为因变量，财政压力为自变量，控制税收结构、城镇化、开放度等变量，进行OLS回归，发现财政压力、人均生产总值与非税收入呈现显著正相关，开放程度、企业所得税占税收收入的比重与非税收入呈现显著负相关，并基于此提出了加强非税收入管理、地方财力与支出责任相匹配、优化营商环境等建议。

【关键词】财政压力;非税收入;地方政府

【中图分类号】F812.4 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2020）10-0144-03

1 财政收支与非税收入的规模变化

1.1 财政收支规模的变化

根据政府规模扩张理论，我国政府的财政收支规模在不断扩大。财政收入从1990年的2 937.1亿元到2018年的183 359.84亿元，增加了62倍，同时财政支出从1990年的3 083.59亿元增到2018年的220 904.13亿元，增加了71倍，这与我国的经济发展、各项基础设施建设息息相关。2007年是一个拐点，从2007年开始我国的政府收支总额开始以更快的速度上升，我国的经济发展也在2008年北京奥运会后开始腾飞。并且，我国财政收支的差额还呈现不断扩大的趋势，这也反映出我国政府的财政压力在未来会不断增加。

1.2 非税收入规模的变化

2007—2016年我国的非税收入占GDP的比重不断增加，2016年达到了3.03%，直到近几年国家加大了对非税收入的管控后，情况才有所好转，而非税收入的扩张很大程度上说明我国地方政府自有财力不足的现实。非税收入作为我国财政收入的组成部分，长期以来管理不规范。我国的非税收入包含的条目繁多，来源于各政府部门，这种分散性的特征使得监管比较困难，所以非税收入扩张的情况愈演愈烈。在非税收入被纳入国家的预算体系之后，实际执行过程并没有达到理想状态。很多单位存在不按标准征收、超范围征收的情况，并且不能按时上缴或者少缴资金，资金的使用过程也没有得到进一步规范与监管。

2 实证研究

2.1 模型构建

montaxit=α+β1finpressit+β2Xit+β3D1+β4D2+εit

其中，nontax表示非税收入，finpress表示财政压力，X由多个控制变量组成，包含人均地区生产总值（pgdp）、增值税占税收收入的比重（vat）、企业所得税占税收收入的比重（incometax）、城镇化率（urban）、地区开放程度（open），D是表示我国东部、中部、西部的虚拟变量。变量的选取均参考了相关文献。

2.2 变量说明

因变量为非税收入。该指标由非税收入除以一般公共预算收入得到。非税收入主要包括政府性基金收入、国有资本经营收入、罚没收入、行政事业性收费收入等，本文不对具体的非税收入结构做探讨。本文的非税收入特指我国一般公共预算收入中的非税收入部分。虽然我国政府的四本预算中包含了政府性基金收入预算与国有资本经营预算，但仍有部分国有资本经营收入与政府性基金收入被包含在一般公共预算收入的非税收入中。因为非税收入管理的原因，所以很多非税收入的名目都不会被纳入一般公共预算收入中，事实上非税收入的规模可能更大。

主要自变量为财政压力。该指标由一般公共预算支出超出一般公共预算收入部分的差额除以一般公共预算收入得到。地方政府的财政压力来源于收入与支出的缺口，当缺口产生时，地方政府就会用非税收入弥补这部分资金不足。

控制变量中，人均地区生产总值使用地区生产总值与年末常住人口的比值，当一个地区的人均GDP更高，说明地方经济发展状况越好，地方政府投入的财政资金需求也会越多，那么就有动机加强非税收入的征收，同时经济发展越好，也给非税收入的征收提供可行空间，同时人均GDP低的地区经济发展水平落后，当地缺乏税源导致税收收入较少，所以一般公共预算收入中非税收入占比增加;增值税占税收收入的比重与企业所得稅占税收收入的比重体现了地方政府的税收结构，如果地方政府的某项税收收入稳定，就会放松对非税收入的征收;开放程度使用的是地区进出口投资总额与地区生产总值的比重，地方的经济开放程度越高，表明地方政府创造了良好的营商环境，为了实现经济发展的可持续性，地方政府不会出现乱收费、过度征收非税收入的情况;城镇化率使用的是城镇人口占总人口的比重，当一个地区的城镇化率越高时，表明该地方政府在城镇化过程中需要更多的基础设施建设，需要提供更完备的基本公共服务，那么该地方政府对于财政资金的需求更多从而转向对非税收入的征收。

虚拟变量主要是将我国的省份按照东部、中部与西部进行划分。这主要是由于我国的区域间经济发展不平衡，东部经济发达省份的自有财力普遍高于中西部欠发达地区，所以对于非税收入的征收带来的差异可能会很大，同时东中西部间的城镇化率、开放程度、财政压力等指标差异性也很明显，为了排除这些差异性的影响，本文增加了地区虚拟变量。各变量名称及其对应的计算方式见表1。

2.3 面板数据回归

从表2的回归结果可以看出，财政压力在95%水平上显著，系数为正，说明财政压力的增大会导致非税收入占比的增加，这验证了变量选取时的假设，地方政府的财政压力越大会使其产生增收的动机，一个地区的税源是有限的，税法有明确的征收规定，税收征管带来收益的同时，征管成本也会增加，所以地方政府迫于压力会将视线投向管理不够严谨、征收空间较大的非税收入，从而进一步导致非税收入的占比增加;企业所得税占税收收入的比重在99%水平上显著负相关，而且相关系数较大，说明企业所得税占税收收入的比重越高，非税收入占一般预算的比重大幅下降，这是因为企业所得税占比高，说明该地方的企业数量较多或者当年经济效益较好、企业增收明显，地方政府当年的征税主观感受较好，就没有动机加强非税收入的征收以充足财政资金。人均GDP指标在90%水平上显著，系数为正，与预期相符合，地方经济发展水平越高，地方政府会投入更多资金到基础设施与公共服务，如果当年的政府收入情况不好，就会产生非税收入征收的动机。开放程度在99%水平上显著，系数为负且较大，说明开放程度越高的地区，地方政府会放松对于非税收入的征收以创设良好的投资环境吸引更多的外来资本。增值税占税收收入的比例、城镇化率没有通过显著性检验。

3 结论

（1）我国非税收入占GDP的比重在2007—2016年不断上升，在这之后呈现下降趋势;而自2007年开始我国财政支出规模显著超过财政收入规模，且两者之间的差距有增大的趋势。这表明我国在经济发展的过程中，地方政府的财政压力较大，又由于长期以来疏于对非税收入的管理，导致非税收入规模不断扩张，直到近年才开始有所规范，非税收入规模开始收缩。

（2）我国各个省份之间的经济发展水平、城镇化率、开放程度及财政压力差距很大，说明我国区域间发展不平衡。

（3）通过面板数据回归结果发现，财政压力越大会导致非税收入的增加;同时，人均地区生产总值越高，地方政府经济投入的规模需要匹配，发展资金需求越大，从而非税收入增加;开放程度越高，地方营商环境越好，非税收入的征收会减少;企业所得税占税收收入的比重越高，地方政府的当年收入预期越好，会放松对非税收入的征收。

4 政策建议

（1）加强对非税收入的管理。非税收入膨胀很大程度上是由于管理上的缺位，如果没有强有力制度规章作为约束，地方政府就会不断开辟非税收入的征收空间，多征少报，严重则会产生征缴双方的矛盾，从而影响当地的和谐发展。对于非税收入，应该严格纳入预算范围，对于具体的名目、种类要有完备的解释说明，在非税收入的征收过程中要加强监管，征收过程中如果存在问题必须及时解决，确保非税收入合理有效征收。

（2）确保地方政府的财力与支出责任相匹配。我国的经济在高速发展，需要大量的建设资金，而1994年分税制改革与2016年全面实施营业税改增值税后，地方政府特别是经济发展落后地区的政府自有财力在减少，而支出责任没有完全厘清，导致很多支出压力在下放。在此情况下，如果中央的转移支付没有充分地补充地方发展需求或者地方的税收能力下降、当年税源不足，就会导致地方政府向非税收入寻求发展的空间。所以，需要完善我国的转移支付制度，充分保障地方政府的财力，同时构建成熟的地方税种，增加税源，提高当地政府的地方税收入，以此缓和现在的矛盾。

（3）平衡区域间发展。给予西部经济发展落后省份税收优惠，吸引各类型的企业到当地投资，吸纳更多就业岗位，推动当地经济发展。继续深化推进西部大开發战略，将落后地区的新型城镇化建设与乡村振兴、脱贫攻坚结合起来，推进当地各项教育事业发展，发挥教育的正外部性，培养建设当地的人才，并且在国家政策上向西部地区倾斜。

（4）优化营商环境。地方政府的营商环境提升，会吸引更多的外来资本，同时当地企业的发展环境也得到提升，内外资竞争，充分激发经济活力，从而提高当地的税收收入，充足自有财政资金，减少对非税收入的强力征收。

参 考 文 献

[1]李一花，韩芳.地方政府间税收竞争、财政压力与非税收入研究[J].公共财政研究，2018（4）：56-72.

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[4]王佳杰，童锦治，李星.税收竞争、财政支出压力与地方非税收入增长[J].财贸经济，2014（5）：27-38.

[5]刘军.加强财政票据管理与非税收入收缴系统管理研究[J].经济研究参考，2014（23）：17-18.