关于人大督办代表建议工作的思考——以苏州市相城区人大代表工作为例

■屈玲妮

（一）当前影响代表建议办理质量的主要矛盾

从承办部门来说，主要有四个方面因素：一是办理前提条件还有待成熟。代表建议，一般分为A类、B类、C类。其中的C类，属于因条件不成熟或与政策不相符等原因，暂时难以解决的。这部分代表建议的办理，往往涉及到相关法律法规的修订完善、部门职权职责的扩展、财政资金的额外支出等，但是受限于区级人大无立法权、上下级部门职权职责法定、预算资金监管严格规范等因素影响，这类建议就只能列为暂时难以解决。二是部门利益本位还有待破解。现行法律法规对建议办理的质量都没有明确的评价标准，代表建议能否办好、办出成效往往取决于承办部门的态度。因此，承办部门在考虑要不要办、怎么办时，首先考虑的是办理结果是否给本部门后续工作带来更多的约束和要求。这种利益权衡容易造成承办部门趋利避害，对办理后可能带来更多“麻烦”的建议，往往趋向于寻找与法律法规、政策制度等相关的客观理由，将其纳入到C类建议中。三是沟通联系机制还有待优化。调研过程中了解到，主办部门与协办部门之间、承办部门与提建议代表之间、承办部门的相关科室之间等，都存在不同程度的信息不对称问题。比如，对于某一件建议，承办部门认为自己已经付出了很大努力、开展了很多工作，但是受制于其他客观因素无法解决，但是有的提建议代表认为是承办部门找借口推脱，有的协办部门认为建议办理是主办部门的事情，甚至在主办部门内部也存在一定程度的推诿扯皮现象。造成信息不对称的原因，主要是部门之间沟通不够顺畅，部门与代表之间的联系不够紧密。四是考核评价机制还有待加强。目前，在对代表建议办理情况进行评价时，虽然对于办成率的重视程度在逐渐提高，但还是倾向于满意率这个指标，除此之外没有配套的问责机制和激励机制。即使是满意率这个指标，有一部分也是对承办部门办理态度的满意，而不是对办理结果的满意。甚至还存在少数单位不去想办法办好建议，而是把精力放在让代表对办理态度的满意上，通过多方渠道给代表打招呼，以求代表在反馈意见上签上满意。

从督办角度来说，主要有三个方面因素。一是督办力量与建议数量不匹配。相城区每年人代会所收到的代表建议都在100件以上。针对这些建议，除了年初确定的重点督办建议外，其他建议都采取人代联工委负责、其他委室配合的方式，推动办理工作。目前，区县一级人大常委会各委室还存在不少一人委的现象，虽然有的委室有副主任，但是相对于每年的代表建议督办工作来说，力量是远远不够的。特别是督办建议数量比较多的财经工委、城建环保工委等，往往是不堪重负，督办质量也是可想而知。二是跟踪机制与办理成效不匹配。当前，人大对代表建议办理的时限、答复的方式等作了明确规定，但是在跟踪督办的相关制度上，还比较粗糙，在跟踪什么、怎么跟踪、跟踪后采取什么措施，缺乏比较具体的规定。比如，代表对建议办理过程不满意、办理结果不满意、答复方式不满意，应该通过什么方式去反馈，进而督促承办单位去改进办理工作？比如，在建议办理当年，办出了成效，但是没有建立长效机制，导致建议所反映的问题反复出现，代表应该怎么样去反馈、督促？诸如此类问题，还需要上级人大对此进行细化，提出比较有针对性、操作性强的细则，指导基层人大加强代表建议的跟踪督办。三是方式方法与督办难度不匹配。目前，相城区人大在督办代表建议上进行了一些有益探索，比如开展专题询问、专题督办会等方式，加大了跟踪督办力度。但是，这些探索因局限于人力、精力的限制，也只能落实到年初确定的重点督办建议上。对于更多普通的代表建议，督办工作还是停留在走访调研、听取汇报上，督办工作还是缺乏强有力的措施和办法，督办的具体效果也不是特别明显。对于承办单位来说，也存在重点督办重点办、一般督办普通办的倾向，导致督办工作力度不均衡、督办成效也不均衡。

从代表角度来说，主要有三个方面因素。一是代表会前调研投入力度悬殊。目前，代表主要为兼职，除了履行代表职务外，还要从事本职工作，留给代表开展提建议的前期调研时间并不多。据了解，不少代表由于本职工作比较繁重，很难有比较宽裕的时间、精力去开展调研。这也体现在最终提出的代表建议上，表现为，一部分代表建议，往往是几句比较直白的话——建议某单位做好某件事，缺少建议的案由、案据。这些建议，很多都是周围的同事、邻居、亲朋好友等在茶余饭后等场合，提出的一些个人看法，没有太多的调研资料作为背景和基础，使得整个建议比较苍白，缺乏针对性、可操作性。二是代表提建议的能力参差不齐。当前，代表选举有着严格要求，在代表结构、比例等方面有诸多限制性条件，有的可能是来自科研院所、学校、机关，有的可能是来自一线的工人、农民，其履职能力是不均衡的。这直接影响了代表对民意的收集、梳理和分析水平，进而影响代表提出建议的质量。比如，在文字逻辑、语言表达、针对性分析、对策可操作性等方面，不同代表所提建议的差异性就比较明显，这也直接影响了建议的办结率、办成率。三是代表所提建议内容难易不一。代表建议一般与自身、周边群众切身利益息息相关，所涉及的内容非常丰富。有的可能涉及到法律法规的修改，比如，阳澄湖镇人大代表今年提出的关于修改阳澄湖大闸蟹地理保护标志范围的建议；有的可能涉及到历史遗留问题，比如望亭镇人大代表今年提出的关于农村住房翻建的问题；有的可能涉及到小孩教育、社会治安等社会性问题；有的可能涉及到标志标识的设置问题等。总的来说，产生问题的原因复杂，难易程度不一，难的多，易的少，对承办单位来说也是不小的挑战。

（二）对提高代表建议办理质量路径的几点建议

一是抓认识，增强责任意识。要提高政治站位。在办理代表建议的态度上，不能简单地等同于一般性工作，而是要上升到这是我国的根本政治制度、必须自觉接受代表监督、改进工作作风、推动科学决策、提高工作效率的高度来认识，切实加强对办理工作的重视和落实。要尊重代表主体地位。在答复代表时，不能简单地你提我答，而是要把它作为促进经济社会事业发展的重要举措，纳入重要议事日程，精心办理，认真答复。通过回应群众呼声，在政府部门工作和群众需求之间，构成良性互动，进而帮助政府部门把工作做得更好、更细、更扎实。三是要把办理代表建议作为改进工作的切入点，作为提升群众幸福感的突破口，增强办理工作的责任感、使命感，提高办理效率和质量。

二是抓源头，提高建议质量。要加强培训。通过举办培训班，印发学习资料、邀请连选连任老代表介绍履职经验等方式，增强代表履职意识，提高代表履职能力和水平。要创造条件。邀请代表列席人大有关会议、参加工作通报会，有计划组织代表开展视察、执法检查、调研等活动，为代表订阅履职相关的报刊，及时推送人大工作动态，为代表知情知政创造条件。要积极引导。引导代表积极关心国家和本行政区域内的大事，密切关注群众普遍关心的热点、难点问题，深入基层、深入实际做好全面细致的调研，使所提建议具有较高的思想性和较强的针对性。

三是抓办理，强化责任落实。要注重交办。人代会期间，认真做好建议的收集、登记、分类等交办前的准备工作。闭会后，及时召开代表建议交办会议，统一思想认识，分解办理任务，明确办结期限。要注重落实。对每一件建议，都要深入现场开展调研，找准问题根源，制定切实可行的办理方案。在办理时，要始终坚持认真负责、实事求是的态度，不仅要办理得及时，还要紧扣实效性，切实把高效、务实落实到办理每一件代表建议的行动上。要注重沟通。不断改进办理工作方法，通过走出去、请进来，变“文来文往”为“人来人往”，主动征求代表和广大群众的意见，共商办理之策，提高办理工作质量。加强与代表本人的沟通，努力做到同代表本人“三见面”：办理前，了解代表提出建议的缘由、目的和要求，增强办理工作的针对性；办理时，及时沟通情况，听取代表意见，就实际问题进行商讨，取得共识后，采取得力措施，切实解决问题；办理结束后，将办理结果及时向代表本人反馈，认真倾听代表意见，提高办理答复质量，争取让代表满意。代表对答复不满意的，确有理由，要责成原承办单位重新办理，直至代表满意。

四是抓考核，补齐督促短板。要健全完善办理评价体系。构建一套代表建议办理工作评价指标体系，分别对地方政府和政府职能部门设计不同的指标和权重，根据评价指标体系来开展代表建议办理评价工作。2018年起，相城区政府已经把落实代表建议列入年度绩效考核中。要建立表彰激励机制。制定《代表建议办理工作考核表彰办法》，对各承办单位的建议办理情况进行考核评比，对办理工作做得好的、代表和群众表示满意的承办单位进行表彰，对办理工作中存在问题的承办单位，责成向区人大常委会汇报并重新办理，确保代表建议落到实处。开展建议办理先进单位和先进个人评选活动，在人代会前对上一年度建议办理工作中涌现出的先进单位、先进个人进行隆重表彰。同时，广泛宣传建议办理工作中的先进典型、先进事迹，营造“重视建议办理、支持代表履职”的浓厚社会氛围。目前，相城区已经连续两届开展此项工作，成效明显。要建立办理跟踪机制。适时组织代表对建议落实进行“回头看”，听取承办单位对每件建议办理情况的汇报，并对办理成效好的和差的典型进行视察。对办理不认真、敷衍了事，或能办不办、只承诺不落实的单位进行通报批评，必要时启动质询程序。

五是抓问责，增强督办刚性。要建立完善明察暗访机制。明察，即推行开放式办理，充分运用门户网站、官方微信公众号、官方微博、手机短信等新媒体、微媒体，搭建人大代表、办理部门和社会公众的交流互动平台，及时让社会公众广泛参与、讨论和监督建议办理的过程和结果。暗访，即组织人大工作人员、人大代表和公众代表采取模拟办事、电话咨询、实地调查等多种形式，围绕代表建议提出的内容，有计划地进行暗访，动态跟踪建议落实情况，撰写暗访报告并反馈给办理部门。要建立办理信息公开机制。根据《政府信息公开条例》，政府信息公开工作是“以公开为原则，不公开为例外”，应当主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。与代表建议相关的政府信息公开主要包括行政权力运行信息、财政资金信息、公共资源配置信息、公共服务信息和公共监管信息等。各级人大的代表建议督办单位可在每年人代会后逐件梳理代表建议涉及的政府信息，整理列出与代表建议相关的清单，督促承办单位按照清单落实相关政府信息公开工作。同时，各承办单位要在本单位网站上公开每年办理代表建议情况的总结报告。要打好建议督办的组合拳。坚持建议督办工作与人大监督工作相结合，根据建议的内容、影响面、办理的难易程度等，制定督办工作计划，将典型和共性问题列入人大常委会监督议题，使监督工作更显强度、更具实效。加强建议督办与工委工作的统筹，将建议督办与议题调研、代表视察、执法检查相结合，充分发挥各工委的作用，实现建议督办常态化。对一些办理难度大，特别是非客观原因造成久拖不决的，要适时启用专题询问、质询等刚性监督方式，直至问题解决。

六是抓日常，民有所呼我有所应。闭会期间，人大代表深入基层、倾听民意、收集民情，所形成的建议也要高度重视。如何更快更好地解决好群众在闭会期间反映的问题，相城区人大进行了有益探索。目前，相城区人大充分利用区社会综合治理联动中心平台，用信息科技手段建立模块，把市、区、镇（街道）三级代表731人，纳入731个二级网格。代表进网格收集到的选民意见建议，由镇（街道）人大（工委）审核把关后，上传区社会综合治理联动平台“代表进网格”模块，以实时工单的形式，按照“发现—受理—分流—处置—跟踪—督办—反馈—评价”八个流程，快速高效处置，实现了选民建议处理的信息化、无纸化、便利化、高效化，使一般建议都能在当天答复、三天内解决，让群众在闭会期间的建议走上办理的“快车道”，切实在人代会期间和闭会期间都将“民有所呼、我有所应”落到实处。