湖北省砂石供应绿色保障体系研究

王来峰，张梦雪，徐胜蓝，张 慧，冯依芸

(1.中国地质大学(武汉)经济管理学院，湖北 武汉 430074；2.武汉国际矿业权交易中心，湖北 武汉 430074)

砂石是基础设施建设不可或缺的原材料，我国砂石年用量超过200亿t，是开采量最大的矿产资源[1]，而砂石的大量开采对环境造成巨大压力。党的十八大以来，随着环保政策的逐步趋紧，砂石供应问题成为社会关注的焦点，保障供应成为湖北省各级地方政府的难题。

1 湖北省砂石供应现状

(1)砂石短缺严重。随着环保执法力度加大，非法采砂遭到严厉打击，露天建筑石料类矿山大量关闭或停产，砂石供应出现巨大缺口。以建筑用砂为例，湖北省住房建设需求量为3 400万t，大型交通工程需求量为1 900万t，而河道采砂许可量仅为2 100万t，缺口高达3 000余万t。砂石短缺直接导致众多工程建设项目延期或停工，各地固定资产投资难以完成，不但会影响城镇化建设和基础设施建设进程，还会拖累湖北省国民经济的增长速度。

(2)砂石价格暴涨。砂石严重短缺导致砂石价格暴涨，不但大幅推高工程造价，伪劣砂石产品也趁机充斥市场，严重威胁工程质量安全。据统计，2016年河砂价格为33元/t，2018年达66.74元/t，到2019年更是涨到155.52元/t。砂石价格涨势过猛已引起国家高度重视，国家发展改革委价格监测中心和部分省份开始监测砂石价格，湖北省住建厅出台建设工程材料价格风险管控指导意见，防范因砂石价格波动引发工程建设合同履行风险。因河砂价格暴涨，大量违规海砂冒充河砂涌入建筑市场，为防范违规海砂氯离子腐蚀钢筋而导致建筑工程质量事故发生，国务院八部委联合在沿海和沿长江省(区、市)开展治理违规海砂专项行动，严厉打击违法违规使用问题海砂，湖北省也严控黄砂违规掺杂海砂。

(3)环保压力巨大。砂石价格暴涨使砂石行业利润惊人，只要存在暴利，非法开采河砂、山砂及其滋生的环境问题就难以彻底根除。为加强重大项目建设砂石料供应保障，湖北省发展改革委等十部门发布13条措施，增加合法采砂、采石规模。然而，合法采砂、采石环保要求高，稍有放松就会影响“打赢蓝天保卫战”和“共抓长江大保护”已取得的成绩。

2 传统砂石供应存在的主要问题

2.1 河砂

河道采砂曾是湖北省砂石供应的主要来源。然而，非法采砂却不分时间、不择地点、超量开采，严重破坏了长江流域的生态环境，造成严重的环境问题：一是会改变水势影响堤岸安全；二是会恶化水质危害供水安全；三是会淘空地基危及桥涵码头安全；四是会破坏沿岸湿地伤害生态安全[2]。因此，河道采砂必须要严格遵循河道采砂规划，落实禁采期、禁采区、可采区及其采砂总量、年度开采总量、可采范围与高程、采砂船舶和机具数量与功率要求。随着河道非法采砂整治专项战役的稳步推进，河砂供应能力呈断崖式下降。

为了缓解建筑市场的砂石短缺，湖北省发展改革委要求在符合相关政策的前提下，增加合法采砂规模，为河道采砂权审批建立绿色通道。然而，河砂资源的再生周期较长，可采量有限，难以长久保障砂石供应。例如，《长江中下游干流河道采砂规划（2016～2020年）》在湖北段共划出10个可采区，年开采总量不超过610万t。该规划依据“动态平衡”理论，将河道砂石年度可采量定义为当年被水流挟持并沉积在河床表面的砂石量。然而，三峡工程蓄水前，宜昌、监利、汉口年平均输沙量分别为4.92亿t、3.58亿t和3.98亿t，而2003年蓄水后年平均输砂量仅为 0.702 亿 t、1.04 亿 t、1.332 亿 t，向下游输沙量大幅减少[3]。

随着环保政策趋严和资源约束趋紧，河砂的供应能力显著降低，在砂石供应保障体系中的地位会明显下降，机制砂石将逐步替代河砂等天然砂石成为砂石供应的主要来源。

2.2 建筑石料

建筑石料矿山均为露天开采，环境破坏较为直接和明显，粉尘污染和生态破坏成为环保督察的重点。为“打赢蓝天保卫战”，国务院部署推进露天矿山综合整治，污染环境、破坏生态、乱采滥挖的露天矿山依法关闭，污染治理不规范的露天矿山依法责令停产整治。自然资源部也会同生态环境部等部门统筹推进露天矿山综合整治工作，建筑石料矿山大量关闭或停产，碎石成为目前工程建设领域最紧缺的建筑材料。为缓解碎石短缺，湖北省自然资源厅按照湖北省委要求部署加强建筑石料矿业权管理和综合利用，切实提高供应保障能力，一是加大建筑石料矿业权的投放力度，计划2019下半年全省新设56家建筑石料矿山，预计增加生产能力5 000万t/年；二是加快合法有效但处于停产的矿山恢复生产并延长生产时间。

加大建筑石料矿山供给力度却可能带来两点隐忧：一是即便建立起审批绿色通道，新设采矿权从地质勘查、储量评审、规划调整、开工建设到竣工投产并形成有效的供应能力至少需要3～4年时间，既无法解决眼下的砂石短缺问题，在企业投产之时又可能会面临产能过剩问题[4]。目前，孝感、黄冈、荆门、宜昌等市在缺乏统一规划的情况下已各自在建或筹建较大规模的生产能力。同时，各市县加快建筑石料矿业权的投放，也不利于精心优化布局，稳妥推进新建一批超大型矿山，沿主要通道布局新的优质产能，黄石市经过几年精心谋划才最终新建2家500万t/年的建筑石料矿山。二是不利于引导企业按照《砂石行业绿色矿山建设规范》开展污染防治和生态修复[5]，把根除粉尘污染和生态破坏作为刚性约束，保障“打赢蓝天保卫战”。湖北省2019年度入全国绿色矿山名录储备库的64家矿山中，只有7家建筑石料用石灰岩矿山，虽然已有很大进步，但显然绿色矿山建设还任重道远。

3 构建绿色保障体系的主要途径

砂石供应保障当前的紧迫问题是碎石短缺，要加大建筑石料矿山的供给力度，而未来的最大困难则是河砂短缺，要加快机制砂替代河砂的进程，尤其是要充分利用尾矿、废石等固体废弃物来建立砂石供应的绿色保障体系。

砂石供应的绿色保障体系有三层含义：一是对矿山开采和河道采砂等传统供应方式进行绿色化改造，以达到绿水青山的环保要求；二是拓展利废环保的绿色砂石新来源，开展疏浚弃砂、尾矿废石、建筑垃圾等的综合利用；三是建设绿色运输和物流网络，减少柴油卡车的公路运输量，降低空气污染和碳排放。

3.1 绿色化改造

(1)建筑石料矿山新旧产能转换。加大矿业权投放力度，缩短矿业权审批周期，尽快完成建筑石料矿山落后老产能向优质新产能的转换。新立矿业权投放要实现三个转换：一是布局转换，城区及机场、高铁、高速公路等大型工程建设项目周边或沿线优先投放矿业权，沿重要运输通道布局一批超大型建筑石料矿山，形成若干大型砂石供应基地，各县市选择资源条件好、环境约束小、交通条件佳的区域设置服务当地的市县砂石供应基地；二是规模转换，探索实行差别化规模准入条件，大型砂石供应基地的建筑石料矿山生产能力要达到500万t/年或1 000万t/年，市县砂石供应基地的建筑石料矿山生产能力要达到200万t/年以上，其他建筑石料矿山的最低开采规模由30万t/年提高到50万t/年；三是产品转换，既要能生产碎石和机制砂，不断提升优质砂石的供给能力，还要尽量延长产品链条，涉足混凝土、砂浆及混凝土制品、建筑构件、装配式建筑的绿色制造，打造集矿山开采、砂石骨料制造、混凝土搅拌站、物流和生态修复等于一体的企业集团[6]。新旧产能转换将为绿色矿山建设创造有利条件，优质新产能不仅资金实力雄厚、技术装备水平高，能更好地履行污染防治和生态修复责任，而且有水泥、建筑等优势企业向砂石行业延伸，还可实现绿色矿山、绿色工厂和绿色建筑等的协同发展。

(2)采砂管理制度。河道砂石是河床的组成部分，也是重要的建筑材料。目前，很多市县简单采取全面禁采的做法，既没有管住非法采砂，也没有发挥河道砂石的资源功能，反而增加了采砂管理难度。采砂管理涉及河道采砂规划、采砂许可和日常监管，增加合法采砂的开采规模，首先要加快修编中小河流采砂规划，在保证安全和生态的前提下，增加河道砂石的可采区。例如，汉江中下游干流和东荆河河道，共规划52个可采区，规划期内采砂总量为3 475万t。探索政府主导的统一经营管理模式，将采砂权授予市县所属国有投资平台，实现河道采砂与河道治理、河道清淤、重点项目建设等的有机结合。全面推行采砂船集中停靠、砂石采运管理单等制度，加强可采区、采砂船和堆砂场的日常监管，加大禁采区、禁采期及重点河段、敏感水域、问题多发区域、重要时段的巡查力度，遏制非法采砂反弹，保护河道生态安全。加快砂石集并中心建设，巩固非法码头整治成果，保障合法采砂增加供给，还江河沿线一片生态绿岸。

3.2 绿色资源化综合利用

(1)清淤疏浚弃砂综合利用。长江黄金水道对推动长江经济带的发展至关重要，要保持长江中游航道畅通就必须常年开展航道的疏浚维护和三峡库区清淤。2018年，湖北省在荆州市实施长江航道疏浚弃砂综合利用试点项目，累计接驳上岸砂石380万t，有效缓解了省、市重点建设工程的砂石需求。在总结试点成功经验的基础上，各市县加大河道疏浚力度，推进清淤疏浚弃砂的综合利用，宜昌市启动长江航道疏浚弃砂和三峡库区清淤弃砂的综合利用，襄阳市启动汉江航道疏浚弃砂的综合利用。清淤疏浚弃砂综合利用管理涉及航道规划、疏浚工程和清淤疏浚弃砂出让及其监管，需要水利、航道等主管部门与地方政府密切配合。现行法规对清淤疏浚砂石出让及其收益分配的制度安排并不清晰，只是要求一般不得在市场经营销售，确需经营销售的，由当地县级以上政府按经营性采砂统一组织管理[7]。在荆州试点项目实施时，疏浚砂石采取政府主导的特许经营企业专营模式，由市属国有投资平台负责经营，按每吨17.8元的成本价供应政府投资工程，没有流入市场。疏浚工程有可能涉及自然保护区、水产种质资源保护区、饮用水水源保护地等，应采取必要环保措施，确保疏浚弃砂成为绿色砂石供应渠道。

(2)尾矿和废石再利用。尾矿和废石是矿产开发所形成的两类大宗固体废弃物，因环境与安全问题往往成为环保督察的重点[8]。尾矿和废石经适当分选和加工就可以制成机制砂石，既解决了环境与安全问题，还提高资源综合利用水平，因此是砂石供应的绿色来源。湖北省是我国的铁矿和铜矿生产基地，铁铜金开采形成大量尾矿库，利用金属尾矿生产机制砂石潜力巨大。而且，黄石市刚刚获批为我国大宗固体废弃物综合利用基地，尾矿生产机制砂石项目成为大宗固体废弃物综合利用的重要选项，依托巨大的存量尾砂，该市还有望被打造成湖北省的重要砂石供应基地。饰面石材也是湖北省的优势矿产，废石处理却成为制约石材产业发展的主要瓶颈。目前，麻城市已建成9条废石生产机制砂石生产线，生产能力达到1 500万t/年，随县引进葛洲坝集团筹建500万t/年的废石生产机制砂石项目。然而，要推动尾矿和废石生产机制砂石，不但需要企业在技术和市场上有所作为，更需要精准的政府引导和政策扶持。

(3)建筑垃圾资源化利用。砂石主要用作混凝土的骨料，而废弃混凝土经破碎筛分后又可制成再生骨料，替代碎石(粗骨料)和河砂(细骨料)等天然砂石骨料，减少天然砂石的需求。随着城市改造和农村城镇化进程加快，湖北省每年要产生8 000多万吨建筑垃圾，省住建厅已要求设区城市至少建成一座建筑垃圾资源化利用处理厂，资源化利用化率达到50%以上，各县(市、区)则达到30%以上。然而，发达国家建筑垃圾资源化利用率可达95%以上，显然还存在着较大的提升空间。废弃混凝土是建筑垃圾的主体，再生骨料是建筑垃圾资源化利用的主要方向。再生骨料表观密度小、压碎指标高，空隙率和吸水率大，比较适合生产透水砖和透水混凝土，因能大量吸纳、蓄渗和缓释雨水，可以有效防治城市内涝、缓解热岛效应，在海绵城市建设中有良好的应用前景。目前，加快再生骨料替代天然砂石骨料面临着诸多困难，还需要完善特许经营、划拨用地、税收优惠、专项资金支持、列入政府采购目录等相关扶持政策。

3.3 绿色物流网络

推进砂石中长距离运输“公转铁、公转水”，减少公路运输量，增加铁路、水路运输量，大力发展集装箱多式联运，加强不同运输方式间的有效衔接，构建砂石运输绿色物流网络[9]。加快铁路专用线建设，年运量150万t以上的砂石企业，按规定建设铁路专用线，开发铁路货运班列。目前，麻城石材铁路专用线已经批准建设，京山市已开通至武汉的砂石货运班列。加快长江、汉江砂石集并中心建设，尽快建成武汉江夏、荆州盐卡港区、江陵港区、宜昌白洋港区、黄石阳新等砂石集并中心，沿江县市至少有一个砂石集并中心建成运营。

4 政策建议

(1)加强砂石供应保障基地规划。以武汉、襄阳、宜昌为重心，沿重要运输通道规划一批面向武汉城市圈、“襄十随”城市群和“宜荆荆”城市群的大型砂石供应基地；根据城镇化建设和基础设施建设需要，各市县再规划若干服务当地的市县砂石供应基地；规划预设一批应急保障基地和后备保障基地。在砂石供应保障基地规划过程中，要兼顾各行业和地区的需求，因地制宜地统筹不同砂石供应渠道，发改、工信、资源、环境、住建、交通、水利、应急、市场、铁路等多部门联动，合理投放采矿权、采砂权及资源综合利用项目，推动砂石资源丰富地区和需求量大地区有序对接[10]。

(2)探索砂石经营管理模式和制度。由于砂石具有战略性，湖北及很多省份探索砂石资源国有化管理模式和特许经营制度，河道砂石开采、清淤疏浚弃砂、建筑垃圾综合利用等纳入国有投资平台统一经营管理，保障砂石稳定供应，防止国家权益流失。河道采砂收归国有后，将采砂活动和砂石销售分离，采砂以工程招标形式确定施工者，施工者不享有砂石销售权，自然不会超采，以此破解长期困扰的监管难题。砂石行业准入门槛显著提高，央企、省属国企及市县国有投资平台展开了激烈的竞争，在保障砂石稳定供应的同时，也大大加快了砂石产业转型升级的步伐。

(3)建立统一交易平台和绿色认证体系。搭建湖北省砂石统一交易平台，发挥平台的价值发现功能，为砂石产品定价和交易对象选择提供技术支撑，防范砂石销售的廉政风险，保障国有资产权益。利用大数据、云计算等“互联网+”技术，建设砂石生产、加工、销售和使用企业的基础数据库，逐步建立起砂石产品质量追溯体系和砂石企业质量信用档案，实现从源头到终端全方位监管。完善绿色砂石产品标准体系，建立绿色砂石产品名录和绿色砂石采信应用数据库，培育绿色砂石生产示范产品和示范企业，在政府投资工程、市政公用工程等项目率先使用绿色砂石。