全链条视角下政府供给和市场供给的动态关系研究——以防控新冠疫情为例*

冒佩华，郎旭华

自今年年初新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”或“疫情”)在我国局部爆发以来，在党和国家的坚强领导和统一部署下，我国的疫情在两个月左右的时间里得到有效控制。即使在境外疫情加速蔓延的严峻形势下，我国于2020年3月19日首次实现了新增本土确诊及疑似病例的零报告，被世界卫生组织高度评价“是一项了不起的成就”。(1)央视网：《世卫组织总干事：“中国本土病例零新增是了不起的成就”》，2020年3月20日，http://news.cctv.com/2020/03/20/ARTI7gF0ZDRTIg3IZcF0GbYS200320.shtml.我国对疫情处置行动速度之快、规模之大、范围之广、效果之显著，在实践上有力彰显了中国特色社会主义的制度优势，也是“更好发挥政府作用”的充分展示。(2)中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社，2018年，第147页。

政府和市场两大体系动员能力的差异所导致的供给变化直接决定了政府和市场在抗击疫情的目标中所扮演的角色。这次抗击疫情的实践清楚表明，单一市场机制无法适应社会环境的复杂变化，单纯依靠市场体系来实现经济社会的健康发展是存在其固有局限的。同时疫情的有效控制反映出我国对于及时、强力、有效、精准的政府供给的迫切需要，因此有必要对政府供给的内容及其动态变化进行系统研究。只有从“应变-处置-恢复与可持续发展”这一政府执行层面进行“事前-事中-事后”的全链条考察，才能有助于我们进一步丰富和完善对政府和市场关系的认识，从而系统性提升国家治理能力和治理水平，这是过往文献鲜有涉及的视角。(3)考虑到此次疫情对线上线下产业的影响存在显著差异，在这里我们所讨论的“市场”特指疫情背景下的实体经济市场，不包含线上服务业。

这次重大疫情的有效控制启示我们，对政府和市场的协同发展的考察，既要注重经济社会自身发展规律，更要在筑牢防范化解重大风险的底线思维前提下实现经济社会平稳运行。这种对内在规律性和系统全局性的整体性把握，是对政府、市场及其关系进行准确认识的根本遵循。本文结合新冠疫情防控试图对政府供给和市场供给的角色变化及其动态关系进行探讨。

一、政府供给、市场供给的内涵与特征

政府与市场的关系问题由来已久，但世界各国特别是发达国家始终没有能有效解决这个问题。究其原因，我们认为，主要是各国各界习惯上把政府与市场的关系看成是零和关系，在政府、市场及其关系的理解上存在抽象化、简单化和静态化倾向。在国内，理论界关于政府与市场关系的文献非常丰富，但主要集中在探讨政府与市场的权利边界，以及在此基础上二者之间的关系等方面，其内容各有侧重。(4)田国强：《世界变局下的中国改革与政府职能转变》，《学术月刊》2012年第6期。(5)刘国光、程恩富：《全面准确理解市场与政府的关系》，《毛泽东邓小平理论研究》2014年第2期。(6)胡钧：《科学定位: 处理好政府与市场的关系》，《经济纵横》2014年第7期。(7)袁恩桢：《政府与市场关系的历史演变》，《毛泽东邓小平理论研究》2016年第6期。其实，政府与市场的关系应该是分工协作关系，并且随着社会经济发展实践的演进应当呈现动态变化。为了进一步弄清这一动态变化关系，这里我们首先结合我国抗击疫情的实践，对政府供给和市场供给的内涵及特征展开论述。

(一)政府供给的内涵和特征(8) 政府和国家的关系十分密切，强有力的政府能力直接决定国家能力水平，即国家将自己的意志变为行动、化为现实的能力；而政府作为国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体在实际表现上具备强制能力，是国家权威性的表现形式。但二者也有很大不同，从内涵上来看，国家的本质在于享有主权，而政府的本质在于对国家所享有的主权进行管理和行使。国家作为享有主权的政治组织，不同于经济组织和文化组织；政府作为国家机关，既要管理国家主权,即在一个确定的政治、经济与文化的制度框架内, 使国家主权得以运行，又要行使国家主权, 即通过政府的运作过程，有效解决政府的目标、体制、决策等一系列问题 ,将国家主权固有的影响力表达出来(参见商红日：《国家与政府:概念的再界定》，《北方论丛》2001年第3期)。可见，政府的权能既涉及政治、经济、文化等层面，又涵盖目标追求、体制机制选择、决策制定等问题。本文所探讨的“政府供给”是基于政府层面，而非国家层面；是立足于经济社会视角，而非政治和文化视角。

政府供给是一个广义的概念，指政府在制度框架内通过管理和行使主权对要素进行动员，这其中既包含依据战略规划和组织力量对人力、物力、财力等的动员和供给，也包含政府体系对相关法律、制度、规范等所实现的良好社会秩序的有效供给和运转。政府的供给既涉及政治、经济、文化等多个层面，也涉及自身的目标追求、体制机制选择、决策制定等多方面问题。出于服务本文内容的需要，这里我们仅从经济社会层面，对政府供给的内涵和特征进行探讨并加以概括，具体体现在以下三个方面。

1.组织保障供给。

组织保障供给是政府供给的核心中枢，是实现政府政治功能和社会发展目标的根本保障。在经济层面，组织保障供给主要具有三方面的功能：一是制定社会发展战略，为经济社会发展提供路线和纲领指引；二是及早从快遏制潜在的市场失控失序失范行为，为市场环境提供稳定的秩序供给，从而为市场在有序前提下进行资源配置提供必要支持；三是在经济发生外部冲击时实现中央到地方令行一致的统筹调度，从而高效调动各方积极力量，防范化解威胁经济社会良性发展的重大风险。此次重大疫情抗击过程中，政府的组织保障供给非常及时到位，当时虽然临近一年一度的新春佳节，但是中央政府在党的集中统一领导下迅速于今年1月20日建立国务院联防联控机制，全国上下迅速凝聚抗疫共识，并在1月下旬至7月上旬的近半年间先后下发204份通知，(9)国务院联防联控机制文件汇总参见中华人民共和国中央人民政府“国务院联防联控机制文件”专栏，http://sousuo.gov.cn/column/49505/0.htm，统计时间截至2020年7月2日。对疫情防控工作进行迅速、有序、持续调度，这一全国性防控疫情体系的建立展现了中国政府在重大突发公共卫生事件前的应对能力、责任担当，并为从中央到地方政府部门联防联控机制的快速、高效协调运作提供了重要的政治资源基础。

2.体制机制供给。

体制机制是政府供给的核心要件。作为从抽象战略向具体措施制度转换的实施纽带，体制机制的基本规则影响公共和私人的行动，因此其对社会的影响力是全方位的。此次新冠肺炎疫情处置在体制上是对整个“中央-地方-基层”政府体系的全系统“体检”，同时也在机制上对联防联控的多层次实施提出了很高的要求和挑战：从垂直层面来看，中央政府、地方政府、基层组织在《国家突发公共卫生事件应急预案》和《突发公共卫生事件应急条例》等规定下通过疫情防控指挥部(或领导小组)建立指挥联络机构，实现各层次应急协调、疫情直报、垂直调度，形成全国“一盘棋”的体制合力；从水平层面来看，一方面，中央政府在1月21日就建立了以国家卫生健康委牵头建立的包含32个成员部门的国务院联防联控工作机制，实现了职能部门间依法依规联动防控疫情；(10)新华社：《国家卫生健康委会同相关部门联防联控 全力应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情》，2020年1月22日，http://www.xinhuanet.com/health/2020-01/22/c_1125492284.htm.另一方面，京津冀(11)中华人民共和国中央人民政府：《京津冀建立疫情联防联控联动工作机制》，2020年2月16日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-02/16/content_5479566.htm.、长三角(12)中新社：《长三角推进疫情联防联控 建多项协同机制应对》，2020年4月1日，http://www.chinanews.com/sh/2020/04-01/9144159.shtml.等区域的地方政府在统筹做好自身疫情防控和经济社会发展工作的基础上建立区域内联防联控工作机制，使得区域内的劳动力流动、病例闭环转运、防疫和生活物资运输、企业复工复产等方面的沟通更紧密、措施更精准，从而形成了多个水平层次的联防联控机制体系。

3.公共资源供给。

公共资源是政府供给在经济社会发展中的具体物质表现。在经济稳定发展时期，公共资源供给是服务市场经济发展的重要途径；而在危机时期，它也是政府体系所拥有的重要政治资源和应对经济社会风险的兜底保障。在此次抗疫之战中，以国企、央企为代表的公有制经济不分军民属性发挥各自产业和规模优势，在政府动员下积极转产扩产，展现出比非公有制经济更强大的应急生产能力：中石化上海石化公司不到12天快速转产口罩用熔喷布、兵器装备集团湖北华强公司不到3天快速转产医用防护服、中国航天科工二院二○六所不到7天快速转产航天卫士空气净化凝胶……这不仅快速填补了我国紧缺防疫物资的缺口，为重点地区疫情防控争取了时间，更成了政府在抗击疫情期间社会物资调配的重要调控手段。此外，重点领域国企、央企通过加大业务支持、降费让利等一系列措施支持中小企业复工复产：在基础供应保障方面，中央企业做出“欠费不停电、不停气、不停机”承诺，充分支持中小企业发展；在现金流保障方面，如华润集团、保利集团、招商局集团、中国旅游集团下属三亚国际免税城等纷纷出台部分减免或全免租金和物业费的政策，以切实缓解中小企业实际现金流困难。(13)国资委：《中央企业支援保障疫情防控》，2020年2月18日，http://www.sasac.gov.cn/n2588020/n2877938/n2879597/n2879599/c13832863/content.html.

显而易见，组织保障供给起核心引领作用，为体制机制供给和公共资源供给提供了动员政治资源和社会资源的能力；体制机制供给既是抽象的组织保障供给的具体表现，也是掌握经济社会发展动向，实现公共资源有效供给的必要条件；而公共资源供给，是对组织保障供给和体制机制供给的物质形式，其在为经济社会发展提供支持的同时，也服务于组织保障供给和体制机制供给的良性、健康发展。这三部分相辅相成、彼此协同，构成了政府供给的核心内容。

(二)市场供给的内涵和特征

现代市场经济体系中，每个市场主体的价值生产活动取决于人流、物流、现金流、信息流。人流、物流和现金流是实体经济的重要物质生产资料；而信息流作为非物质生产资料则是适应生产力和生产关系发展需要，促进人流、物流、现金流在市场主体间动态配置，推动商品价值实现和接续扩大再生产的媒介，因而都是市场供给体系必不可少的重要组成部分。相较于政府供给，市场供给呈现出截然不同的特征，具体如下：

1.相较于高度集中的组织保障供给，市场作为一个扁平的网络化体系缺乏对疫情危机等突发情形的即时响应和调整响应能力，从而对市场供给形成强烈干扰。

市场决策主体是分散化的，各自通过资本建立上下游产业链的契约联系，而资本流通取决于正确及时的信息获取。尽管市场承载了几乎所有的经济信息，但各个决策主体受制于各自信息渠道所获得的信息都不尽完整，这使得不同企业在评估疫情形势时存在高估或低估，使得企业在面对疫情时的响应行为出现混乱，打破原有的局部平衡。这种在高不确定性下的混乱或是极端的市场信息还有可能使得企业局部自救互救的行为合成市场整体失序失范的非理性行为。市场决策主体间的信息接收的不对称、不充分性在短期内会显著制约正常市场供给的最终实现。

2. 相较于整体协同的政府体制机制供给，市场供给的机制只存在于资本意志下的局部逐利行动，缺乏危机情境下的逆向调节能力。

在市场主体逐利目标的驱使下，市场主体行为同社会公益性目标倡导的行动之间存在较大异质性。此次抗击疫情中，武汉仁爱医院在抗疫初期没有实质参与救治的情况下，收到与其存在股权关联公司定向获赠的1.8万个KN95口罩的事件，引发了公众对莆田系资本借捐赠逃税的质疑，(14)凤凰网：《武汉仁爱医院获赠1.8万口罩引发的风波，数据透视“捐受方”交集》，2020年2月2日，http://finance.ifeng.com/c/7tjHa7F3x6e.实质上反映了广大人民群众对社会资本办医过去出现的冒充专家、高价收费、夸大病情、洗钱逃税等一系列资本异化行为存在的持续焦虑和不信任，同时也与公立医院在抗疫过程中不惜一切代价参与一线广大普通民众的救治形成鲜明对照。

3.相较于令行禁止的公共资源供给，市场的正常交易、正常竞争的环境在抗击新冠疫情下受到严重破坏，使得市场供给丧失其生产和交易基础。

尽管这一冲击是短期的，但生产和流通环节不可避免地受阻使得市场上人流、物流、现金流的组织和动员能力受到极大挑战，进而对市场供应链的畅通和供给的跨区域、跨行业的流动带来严重影响，因此在疫情危机之下，市场供给相比政府供给中公共资源供给的生产应变和产品投放能力都是显著低效的，这印证了以公有制为主体的社会主义市场经济，客观上具备更强的宏观调控能力。

以上政府供给和市场供给内涵与特征的不同，在塑造了政府和市场不同特质的同时，也给二者在面对突发外部冲击时的功能差异及其角色的变化提供理论解读。

二、疫情防控下政府供给、市场供给的角色新变化

上一部分主要从理论层面对政府供给和市场供给的内涵及特征进行了讨论，这一部分将在此基础上，结合新冠疫情防控对政府供给和市场供给的角色变化进行探讨。

政府和市场两大体系动员能力的差异决定了政府供给、市场供给在面对突发事件时所扮演的不同角色，这种动员能力的差异在此次抗击疫情的过程中体现得更为明显。

(一)疫情防控下市场供给的角色变化

市场作为“看不见的手”，虽然在经济发展中发挥重要作用，但在此次抗击疫情的过程中，市场供给在应对突发公共事件中的无能为力和不作为等问题凸显。

1.从市场特征来看，市场供给缺乏系统全局资源统筹能力的局限越发突出。

市场体系是一个相互约束、分而治之的体系，其扁平化特征和市场主体的分散化特征所导致的市场供给结果只可能是局部有效的。市场主体作为独立的经济活动主体，其生产决策是依赖于市场信号所作的独立反应，面对的财务限制和能力约束各不相同，形成的生产行为必然存在异质性。这使得主体间通过合作形成一致决策的交集显著变小，甚至可能增加市场主体供给端的决策和生产成本负担，致使多数市场主体无力关注社会发展的整体目标。突如其来的疫情导致市场体系面临外部环境的高度不确定性，此时市场主体放弃追求长期、动态和整体的目标导向成为必然选择，转而寻求成本最小化乃至损失最小化的自保策略，这也正是此次疫情处置过程中，市场主体接收到防疫物资需求大增激增的市场信号后，大量市场主体转产口罩等附加值低且转产生产快的商品，却鲜少在核酸检测试剂等相对高附加值的防疫物资上加大转产生产投入，导致口罩出现短期生产过剩的局面。

进一步来看，这种供给的局部失衡不仅影响了市场供给质量，而且影响了社会防疫资源配置的能力和效率，干扰了疫情防控下的生产生活秩序，这种短期性彰显了市场供给在面临外部风险挑战时的局限性，暴露了疫情冲击下市场供给的短期理性与社会发展的长期理性间的矛盾实质。

2.从市场体系来看，要素供应链的断裂使得市场供给的参与能力和迅速反应能力大为下降。

市场供给的顺利进行需要完整和完善的市场体系作为支撑，而一个完整和完善的市场体系不仅需要合格的市场主体和各类健全的市场，也需要有顺畅的要素流通渠道。在完备的生产和流通环节支撑下，市场体系基于生产力和生产关系发展的客观规律，通过深化专业化产业分工，形成国内乃至全球供应链的方式实现了生产力的迅猛发展。

分散化的市场主体与专业化的产业分工使得市场供应链各环节的联系日益紧密，且供应链的良性运作也需要上下游市场主体的精准分工和密切协同，但这在此次疫情中表现得极其脆弱。具体来说，疫情所导致的人流、物流等要素流动停滞使得商品流通环节首先受到冲击，由其导致的生产环节受阻使得供应链上下游的联系断裂，市场主体难以依靠其内在资源和机制继续维持原有的购销规模，这不仅严重削弱了供应链上企业自身的应急转产能力，也深刻打击了市场要素和物质资源动员的整体能力，显著影响了市场供给应对疫情冲击的参与度和及时性。

(二)疫情防控下政府供给的角色变化

在市场暴露其“调节短板”的同时，政府的及时到位充分发挥了其主导作用。可以看到，在此次抗击疫情过程中，政府供给体现的“强、稳、准”三大维度特征，使得政府供给在全局性、时效性和供给质量上都要优于市场供给。

1.贯彻力度强，最大程度抢占处置时间窗口。

在组织保障供给上，党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，且由此形成的政府组织保障供给的强力动员、体制机制供给的统筹协同、公共资源供给的高效响应“三位一体”，成为应对突发公共事件时政府供给贯彻力度的坚实保障。此次抗击疫情正是政府供给“三位一体”有效运作的生动展现。面对疫情带来湖北多地医疗资源挤兑的极端考验，一方面中央政府全面动员内地各省市医护力量驰援武汉及湖北各市州，以组织保障供给实现了从最早对湖北省疫情防控的阻击战向后期“一省包一市”歼灭战的转变；另一方面，在体制机制方面，中央通过依法依纪火线提拔和严肃问责党员干部的方式即时纠错、即时调整，确保政策供给的一致性和实效性；此外，在公共资源供给方面，政府还加紧动员各级各类公有制企业和鼓励具备条件的未停工非公有制企业积极开展疫情急需物资的转产增产和医疗基础设施建设，以迅速弥补医疗资源缺口，在短短一个月内我国不仅实现了医疗物资的基本自给自足，还创造了分别用10天(2020年1月23日-2月2日)(15)新华社：《“火神”战瘟神——火神山医院10天落成记》，2020年2月3日，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-02/03/c_1125523733.htm.和12天时间(2020年1月26日-2月6日)(16)《火神山雷神山医院如何极速建成》，《环球时报》2020年2月7日。建成“火神山医院”和“雷神山医院”的基建奇迹。以上三方面的贯彻得力，使得我国以最快速度形成了从中央到各地区、各单位，从党政军群机关到企事业单位和人民群众的总动员，在“全国形成了全面动员、全面部署、全面加强疫情防控工作的局面”，实现了短时间内疫情防控形势的“积极变化”。(17)新华社：《中共中央政治局常务委员会召开会议 分析新冠肺炎疫情形势 研究加强防控工作 中共中央总书记习近平主持会议》，2020年3月16日，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-02/12/c_1125565831.htm.

2.统筹尺度稳，最大限度系统保障政府资源供给质量。

系统处置是提高政府供给质量，进而实现处置代价最小化和长远社会发展效益最大化的必要条件。在此次疫情中，这具体体现在三个不同层面：一是公众层面集中动员。中央政府作出做好疫情防控工作“十分紧要”和“严峻复杂”的重要判断，(18)中华人民共和国中央人民政府：《习近平对新型冠状病毒感染的肺炎疫情作出重要指示》，2020年1月20日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-01/20/content_5471057.htm.(19)中华人民共和国中央人民政府：《习近平对军队做好疫情防控工作作出重要指示 强调牢记宗旨 勇挑重担 为打赢疫情防控阻击战作出贡献》，2020年1月29日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-01/29/content_5472944.htm.媒体每日滚动更新疫情信息并加强舆论引导，从思想上提高了公众对疫情的警惕性和正确认识，起到有效动员公众防疫的作用。二是政府层面通盘谋划。面对事中疫情处置和春节长假经济利益的两难选择，政府果断选择以短期经济代价换取社会长治久安，同时在疫情处置过程中不失对一线医务人员的保护关心爱护，在确保疫情处置不放松之余彰显了中央政府刚柔并济的战略决断和人文关怀。三是对外交流层面公开透明。中国政府自疫情暴发伊始便同国际组织和有关国家和地区保持积极密切联络，并邀请世卫组织专家团考察中国疫情防控工作，实现疫情信息面向全球的透明公开。(20)中华人民共和国国家卫生健康委员会：《中国—世界卫生组织新型冠状病毒肺炎联合专家考察组新闻发布会文字实录》，2020年2月25日，http://www.nhc.gov.cn/xcs/fkdt/202002/1fa99f55972740f681d47cde0d1b2522.shtml.同时，政府在坚决反击境外污名化言论之余积极践行“人类命运共同体”理念，在彰显中国的大国使命与担当之余也为我国化危为机，扩大国际社会话语权和生存空间打下必要基础。以上三个层面，生动展现了此次疫情处置中组织保障供给、体制机制供给、公共资源供给在物质与精神、短期与长期、成本与效益、经济与社会、国内与国际等多方面的多层次、多维度统筹协同，取得了积极成果。

3.治理精准化，最大限度降低对人民生活的影响。

相比前述优势，治理精准化这一特征是政府供给适应不断进步的生产关系和社会关系所产生的。面对疫情，习近平总书记及时提出了“同舟共济、科学防治、精准施策”总要求，从战略高度强调了精准治理在政府供给中的重要地位，具体表现为：

第一，动态研判实现精准及时的组织保障供给。梳理2020年1月20日至3月已有公开报道和重要讲话可以发现，我国的疫情防控分为两个阶段：2月21日前为第一阶段，期间公开的多达13份新闻通稿表明，我国的工作重心始终围绕着新冠疫情防控的事中处置工作不断展开和细化；2月21日后为第二阶段，这一阶段的重心逐渐转变为“统筹做好疫情防控和经济社会发展工作”，“恢复经济社会正常秩序”在通稿中权重逐渐扩大。高频的形势判断表明党和政府对新冠疫情防控工作的高度重视，体现了中央政府对疫情形势的动态、清醒认识，这有利于实现疫情防控科学调度和社会经济发展的统筹兼顾。

第二，体制机制供给为精准施策提供了制度基础。在疫情处置阶段，中央和地方的应急指挥机制通过派遣指导督导组、建立前方指挥部等化整为零的方式实现前后方联动，为尽快解决人民群众的紧迫问题提供应急政治制度供给；而在疫情得到有效控制之后，在中央指导下各地在逐步降低突发公共卫生事件应急响应的同时，以县域为单位按低、中、高风险分级分类推动人员的有序流动，为后续进一步复工复产复市提供了物质基础。

第三，充分动员人民群众投身疫情防控，实现政府精准供给。在基层社区层面通过社区网格化、小区封闭化管理进行疑似感染人员精准排摸，充分动员干部群众力量实现了“下沉干部-基层组织-社区网格员-志愿者”四位一体的精确物资供给，尽最大可能阻断潜在感染源疫情传播；在省级地方政府层面通过封城、设卡等方式防止疫情向外扩散和内部扩散，最大限度缩小了疫情影响范围和程度；在中央政府层面则利用联防联控机制优势积极调度打通境内外应急物流运输的难点痛点，为打赢疫情防控阻击战提供有力支持。此外，在精准化尚不能及的方面充分发挥互联网的重要作用，通过线上政务监督，实现民众诉求与中央直通，从而有利于进一步充分动员政府力量，精准完善政府供给。

三、政府供给与市场供给动态关系的进一步考察：“事前事中事后”全链条视角

深入系统考察政府供给和市场供给的关系，不应只是停留在尊重社会主义市场经济规律基础上不断发展社会生产等层面，还应讨论在面临市场外部风险挑战时如何提高经济体系的防御力和免疫力的问题。经济体系的防御力和免疫力的增强不仅依赖于市场的稳健理性运作，也依赖于政府对潜在风险的提前甄别预警、对底线思维的牢固坚守和过程中实现政府供给的不断优化。理论和实践都表明，在法律框架下克服市场的固有局限，构建政府和市场统筹协同的经济体系是十分必要的，也是实现“五位一体”总体布局融合发展的重要一环。这就需要在满足系统性、全局性、整体性的基础上，为提升防范化解重大风险的能力构筑坚实的机制保障。而构建并实现这一机制主要需考察三个方面：一是政府供给和市场供给的协同如何协调管理各项经济社会活动以实现社会整体发展目标；二是要明确不同场景下政府与市场之间的相互关系；三是要从单一关注经济发展转向构建“应变-处置-恢复与可持续发展”的全链条体系。

这一部分我们仍结合此次疫情防控，在法律约束框架下，从事前、事中、事后全链条视角进一步考察政府供给体系和市场供给体系之间的合理关系，以期更好地理解“市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的深刻内涵。

(一)事前应变：运用政府和市场的各自优势，发挥经济体系自我“调节力”

在政府供给体系中，组织保障供给、体制机制供给和公共资源供给的相互作用形成了最终的政府供给；市场供给则由作为物质生产资料的人流、物流、现金流和作为非物质生产资料的信息流所构成，非物质生产资料促进物质生产资料的有效配置，同时物质生产资料的配置结果反作用于非物质生产资料的更新，它们在市场环境下参与产业资本循环过程的相互作用，形成最终的市场供给。

考察经济体系，首先考虑良性市场环境下政府和市场关系的内在规律性。一般情况下，政府供给体系一方面对社会目标的调控作用需要经过市场这一中介，市场中的企业和个人作为资源配置的主体，在政府供给体系的引导下推进人流、物流、现金流和信息流等经济发展基础资源的优化组合，通过盘活微观要素和加强宏观管理相结合，充分发挥市场竞争效率以发展生产力；另一方面，政府体系中的组织保障供给、体制机制供给等非物质性政府供给从维护社会公平和正义角度不断完善社会生产关系。因此政府供给体系外化于市场供给体系，对其调控是间接性的，以体制机制供给和公共资源供给为主要代表的政府供给不断为市场的进一步细化和规范发展提供支持条件。在这一链条中，以组织保障供给为核心构建的政府信用和以机制设计为核心构建的市场信用分别推动政府供给和市场供给最终实现，两大体系在合作中共生成长，是共同推进经济社会向更高阶段、更高水平、更高质量演化的协同作用机制。(21)冒佩华、王朝科：《“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的内在逻辑》，《毛泽东邓小平理论研究》2014年第2期。

接着从系统全局性角度考虑经济体系防范化解重大风险的机制设立，这在事前情形下表现为信息预警和预防处置两个方面：一方面，社会发展偏离社会总体目标是出现潜在经济社会风险的风向标，而信息作为风险预警的重要载体既能迅速地被具体的市场经营行为识别接受，也能有效改进政府供给的实施和运作，(22)冒佩华：《信息化条件下的政府经济权能探析》，《财经研究》2003年第11期。因此信息预警需要在拥有完备的信息化基础设施和分析方法的基础上开展，并需要同时提供给政府供给体系、市场供给体系。政府供给体系通过适当的管理和分析技术实现信息获取和信息研判，及时调整政府供给策略(比如增加应急储备，颁布行政管理规定等)，对市场供给体系给予适当引导；市场供给体系则将政府供给的信息预警纳入非物质生产资料，降低对未来误判的不确定性概率，在顺应新的政府供给的基础上预防性地改变生产资料的配置策略，在市场配置过程中对市场主体的激励机制、物质资料的分配比例等作出调整，从而通过政府供给、市场供给的协同作用缓释潜在风险冲击的影响。另一方面，在事前执行预防处置的过程中要保留两种路径：一种是在市场供给仍可满足经济社会需要的前提下，政府供给体系通过对市场供给体系实施间接调控的方式实现对生产要素流动的有序调整，最大程度保护市场供给体系和机制的完整运作；另一种则是在预期市场供给在潜在风险中不可避免偏离经济社会发展目标的情况下，政府供给绕过市场供给体系对经济社会运行情况进行预防性直接调控，避免市场供给体系进一步失序失灵带来更大的负面影响，也为下一步进行事中处置预留调控空间。

图1 “事前应变”情形下的政府供给和市场供给关系

(二)事中处置：强化政府优势，更好发挥处置“行动力”

在经济社会遇到风险挑战时就进入了事中处置阶段。事中处置的过程一方面是市场供给在政府调控下从事前的预防性要素配置向平抑和减少损失、开展自救互救的防御性要素配置策略转变的过程，另一方面是政府供给全方位加强应急处置，并在提供政府供给的过程中动态跟踪和突破既有制度供给藩篱，借此完善政府供给的过程。

在此次疫情抗击过程中，由于对人流的控制会同步阻碍物流运输，人流和物流的停滞对劳动力的价值创造和商品流通的影响都是对实体经济价值创造和价值实现过程的直接冲击。产业资本的生产和流通环节受到直接制约意味着现实商品生产及其与货币之间的转化过程全面受阻，特别是在拥有复杂金融嵌套的现代市场经济体系中，预付资本到期会进一步导致原本通过信用创造所节约的企业债务结算余额骤然增加，资本家为了维护既得利益，只能截留更多原本应流入生产过程的货币资本或进行新的信用创造用于债务支付，来被动维持既有资本运作。在突发事件下，实体经济生产和流通活动的“骤停”使得市场对实体经济短期内恢复的前景趋于悲观，从而引致后续信用创造的进一步紧缩，并影响继起的实体经济生产。可见，在事中处置阶段，包括人流、物流、现金流在内的各类物质生产资料都可能受到来自风险的直接冲击，并且在市场上受到信息流的干扰，市场体系资源配置的正常功能被削弱，甚至陷入停摆。

因此，为了兼顾对市场主体的保护和对社会目标的实现，市场供给体系的功能，在这一阶段应内化为政府供给体系的一部分，由政府供给体系强化监管和应急调控。这并不意味着市场功能在事中处置阶段的完全消失：市场体系一方面可以借助政府体系对生产资源实施的应急调控来维持其既有调节功能不再进一步失衡，市场主体提供的物质和非物质生产资料可以帮助政府供给提供可供动员的资源和信息基础；另一方面市场供给体系可以接受来自政府供给体系的最低限度保护和应急调节，根据政府供给体系的应急引导降低由于缺乏相关知识或风险意识带来的认知不确定性，探索市场主体的自救互救，最大限度通过现金流的再配置减少因危机冲击和市场波动带来的经济损失。这一构建既能够延缓风险冲击对市场既有体系的伤害，同时也为市场体系的自我调整争取时间。

市场供给与政府供给在事中应急阶段的协同统一使得政府供给体系得以支配更多物质性资源，并拥有更大范围的体制机制供给调整空间。此时政府合理增加组织保障供给，提高政府行动力成为实现两种供给在事中应急阶段的协同统一目标的核心要件：一方面，政府供给环节进一步与经济社会运行情况直接对接，给政府供给体系及时提供经济社会信息对形势进行动态研判，并及时调配政府三大供给；另一方面，由于经济社会运行情况的变化可以被实时知晓，供给体系末端的政府供给可以因地制宜实时调整完善，以实现灵活管理和精细化治理的需要。

图2 “事中处置”情形下的政府供给和市场供给关系

(三)事后恢复与可持续发展：追根溯源优化供给，能动提高经济体系“免疫力”

在事后情形中，经济体系进入恢复和重新发展阶段，这分别对应了“常态化”和“可持续”两大特征，也体现了事后情形与事中、事前情形在发展政府供给和市场供给关系中的主要区别。

与事中处置情形相比，事后情形侧重经济体系的常态化运行。在政府供给体系与市场供给体系的关系上，前者重新外化于后者，恢复以宏观和间接调控的形式引导市场供给体系功能实现生产力的重新发展；同时在社会信息的跟踪上恢复常态的信息流通方式，并依靠信息对公众期望做出迅速的市场反应，对潜在经济社会风险点予以及时预警，这一点与事前应变情形下的体系关系颇为相似。

但与事前应变情形相比，事后情形更侧重体系关系的可持续性，强调政府供给体系在实现社会发展目标的根本前提下，在优化整个经济体系过程中的能动作用。

第一，法律约束体系的内生优化。法律约束是实现政府在社会主义市场经济体制下对自身体系和市场体系行为的硬约束和基本依托，其核心功能在于防止经济体系各领域失序失范行为的产生，是经济体系中预防潜在经济社会风险最重要的防线。在事前情形中，法律约束体系作为给定的外生因素为经济体系提供法制供给；而在事后情形中，政府供给体系要在维持常态运作的同时，通过修订或编撰法律法规的方式优化原本外生的法律约束体系。对法制供给的优化有利于其更好作用于政府供给体系和市场供给体系的协同发展，优化其对政府供给和市场供给的程序管理、行为约束和供给质量监管，从而增强对整个经济体系的风险预防能力和处置突出事件的效率，进一步提高对未来潜在风险冲击的调控“免疫力”。

第二，政府供给体系的自我优化。政府对经济体系的能动作用不仅针对自身以外的供给体系，也对自身产生作用。在组织保障供给上，既要注重其对化解矛盾冲突、调动各方资源的重要作用，也要审慎做好组织保障供给的保护与管理；在体制机制供给上，要在适应和尊重社会发展方向的基础上梳理政府机构职能转变、央地间和区域间政府的统筹协同等方面存在的改进空间，优化对政府资源供给的配置能力和方式；在公共资源供给上，要始终牢牢把握面向国家战略性、社会公益性产业的生产技术和生产能力，在为市场环境提供良好的物质基础之余，成为承担社会责任、壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量。

第三，市场供给体系的调控优化。近代历史上一些经济危机的主因多是信用债务违约引发的金融流动性危机，危机发生伊始还没有对实际经济肌体构成直接打击，因此传统的财政和货币政策工具在局部流动性危机向系统流动性危机扩散的过程中还存在一定政策回旋的时间和空间，通过管理流动性来实现实际生产活动的恢复是有效的。而新冠疫情处置中对人流和物流的直接约束使得生产活动中最核心的两大生产资料的配置和流通直接进入“休克”状态，对实体经济生产端和消费端的冲击具有整体性、系统性特征，对政策调控所预留的调控时间和空间也相对更小。可以看到，缺乏对产品制造能力和生产应变能力的有效调度和直接保护，成为此次疫情处置中传统宏观调控工具体现出的局限。因此对市场供给体系的调控优化，一方面要适应生产力和生产关系发展需要优化市场营商环境，培育合格市场主体以期实现市场主体的良性充分竞争；另一方面还要针对特殊时期的资源挤兑特点建立并完善危机状态下的市场快速动员机制，但不论是颁布实施法令，抑或是直接介入管理，这一机制得以高效运作的根本前提是政府供给体系在市场供给体系中要具备一定的资源动员能力。

对于市场供给体系本身而言，不确定性下的企业异质性行为是导致市场机制在面对突发外部风险挑战时市场供给失灵的一大诱因。因此在事后阶段，市场供给在恢复其常态化要素自由配置功能的同时，应着力注重对市场主体风险管理的优化升级，特别是引导中小型和创新创业型市场主体提高风险管控能力来降低其因缺乏相关认识或风险认知所引致的不确定性，从事中的“防御性要素配置”转向事后的“优化要素配置”。这里之所以特别强调中小微企业和创新创业主体的情景规划能力建设，是因为相比具备一定抗风险和战略规划能力的大型企业，作为吸纳多数就业、稳定社会预期、促进市场多元充分竞争的重要力量，中小微企业和创新创业主体，不论是财务表现还是人力配备都不可避免存在一定劣势，抗风险意识和能力相对薄弱，同时面向这类市场主体的事中风险管控体系尚不成熟。市场主体应与政府、高校和社会上的战略咨询机构积极合作，为其提供有效的情景规划智力支持，这将不仅有利于纾解中小微企业和创新创业主体的经营决策风险，更有利于商业银行和金融机构未来为其提供更稳定的融资支持，从而形成更为良性的市场供给体系。

图3 “事后恢复与可持续发展”情形下的政府供给和市场供给关系

综上所述，政府供给和市场供给之间的关系从来不是割裂的两个体系，而是分工协作、相互配合的关系——政府供给体系能够有效应对突发外生冲击的事前统计不确定性、事中认知不确定性(23)杨百寅、欧阳阳：《不确定性有多确定？——洞察能力作为一种领导力》，《清华管理评论》2020年第3期。和事后优化不确定性管理是引导市场供给体系找准自身“事前预防-事中防御-事后优化”的要素配置策略，实现政府供给体系与市场供给体系间科学、有效、灵活的全链条的“收”与“放”关系，这是实现社会总体目标的关键所在。新冠疫情处置的实践深刻揭示：政府供给体系和市场供给体系之间的动态变化过程只是整个中国特色社会主义市场经济体系适应外部环境变化不断内部优化调整的必然行为，同“市场在资源配置中起决定性作用”并不矛盾。

四、结论与启示

新冠疫情作为“新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件”，(24)新华社：《习近平在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》，2020年2月23日，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-02/23/c_1125616016.htm.在我国短短两个月内就得到有效控制，这一切得益于以组织保障供给、体制机制供给和公共资源供给为核心的政府供给体系从顶层设计到具体实施、从统筹布局到精准治理的有力、有效、有序发挥，也从实践层面深化了政府与市场关系的内涵。本文的研究表明，相较于政府供给体系的贯彻力度强、统筹尺度稳、治理精准化的特征，市场体系分散决策、短期逐利的天然特性和专业化分工日益深化的发展趋势使得市场体系的整体性物质资源动员能力不可避免地与政府供给体系存在差距，从而使得政府供给在时效性和供给质量上都要优于市场供给。这一能力差异所导致的供给变化暴露出市场在应对突发外部冲击时存在的天然短板，不仅直接决定了政府和市场在抗击疫情过程中所扮演的角色差异，也从实践层面进一步揭示了在市场面临外部突发风险挑战时政府供给和市场供给的动态变化关系。

考虑到经济体系的防御力和免疫力问题，本文在内在规律性和系统全局性统筹把握的基础上，又进一步从“应变-处置-恢复与可持续发展”这一政府执行层面对政府供给和市场供给的动态关系进行“事前-事中-事后”的全链条考察，从而为社会整体性目标的实现创造有利环境。在实现社会整体发展目标方面，本文指出了不同情形下供给体系的协同关系，其目标一致但有所差别：(1)事前应变注重政府供给和市场供给的协同调节，政府供给通过事先统计预判引导市场主体为未来的潜在风险作“预防性配置”；事中处置注重政府供给的果断行动，通过应急管控和提高社会认知能力带动市场主体采取应对风险挑战的“防御性配置”；事后情形注重法律约束、政府供给和市场供给的协同优化，事后对薄弱市场主体的指导使得各层次市场主体得以实施兼顾常态运行和自我风险管控的“优化配置”。(2)在政府与市场关系方面，政府的主动作为，在事前应体现在保留直接调控手段的同时，尽可能通过间接宏观调节预防市场滑向失序失灵；在事中体现在通过政府三大供给的有力处置，从快遏制市场失序失范失灵的负面发展倾向；在事后体现在通过主导改革，恢复、完善和优化市场生产流通环境和要素配置功能，推动实现政府与市场关系的进一步协同发展。从根本上看，信息的及时、畅通与政府的高效、有为是不同情形下推动社会目标实现的共同要件，特别是一个拥有决策力、动员力、执行力的政府对全链条经济体系的推动作用不可或缺。这里需要说明的是，我们强调政府的作用并不是要排斥甚至否定“市场在资源配置中起决定性作用”，而是要为这一决定性作用的有序有效发挥提供有力保障。

此次防控新冠肺炎重大疫情的实践对我们进一步深化政府和市场在实现社会目标中的协同关系的认识具有重要的意义。过去，我们对政府与市场关系的考察是围绕“怎样适应社会发展和经济飞跃的要求来促进经济的发展”(25)王沪宁：《新政治功能：体制供给和秩序供给》，《上海社会科学院学术季刊》1994年第2期。而展开，以经济发展目标作为考核国家治理水平的核心指标。而当今走进新时代，实现人民日益增长的美好生活需要则需要在此基础上进一步实现国家治理体系和治理能力的质的提升，这就要求我们要在适应社会进步和市场深化的基础上更好统筹经济发展目标和社会发展目标之间的关系。相信对政府与市场动态变化关系认识的深化将为这一新的时代命题的展开提供有益启示。