科技计划投入体制机制比较研究——基于六省（市）调研实证

庄雨婷，夏 婷，钱冰怡，丁洁莹

（1. 江苏省科学技术情报研究所，江苏南京210000；2. 江苏省科学技术发展战略研究院，江苏南京210000；3. 江苏省生产力促进中心，江苏南京210000）

0 引言

科技投入是一种高效益的生产性投入。近代各国经济发展的历史表明，增加科技投入对促进科技进步及经济发展具有重要促进作用。虽然政府投入不断增加，发展环境持续改善，我国R&D经费投入强度与美国（2.79%）、日本（3.21%）等世界科技强国相比仍有较大差距，基础研究、政府资金占比偏低等问题仍比较突出，能真正形成关键核心技术、解决“卡脖子”问题的重要科技成果仍不足，投入效率有待进一步提高［1］。

江苏省科技投入从规模上看，在全国各省市处于前列，但仍然存在一些问题：一是科技经费投入总量较高，但是强度不足。2018 年江苏R&D 经费投入全国第二，仅次于广东，但投入强度全国第四，落后于北京、上海和广东。二是财政科技投入增速放缓，财政研发经费短缺与浪费并存。三是R&D经费在基础研究、应用研究、试验发展3个环节使用中配置不合理。四是科技投入来源渠道少，科技贷款总量不足。五是科技产出与投入不符，绩效评价与监督体系不完善［2］。主要原因在于：一是虽然江苏省的科技投入不断增长，但增长速度偏慢，财政科技投入占全省财政支出的比重呈平缓趋势。二是财税支持和税收优惠对科技投入支持不够，现行的税收优惠政策侧重于对企业开发新产品所带来的利润予以一定的税收减免，对企业用于科研开发的投资以及开发过程中可能的失败，在税收上照顾得不够。三是投入结构有待调整。目前，江苏省科技投入主要倾向于试验发展环节，对应用研究与基础性研究的投入比例相对较少。这种支出结构尚欠合理性，由此造成江苏省支出绩效表现较差、科技成果转化困难等问题。四是江苏省的相当一批企业研发投入仍然较低，能掌握产业重要和核心技术、在产业内处于国内领先并具有重要国际影响力的高新企业仍然不多［3］。

文章以六省（市）科技投入体制机制为研究重点，提出改进江苏省科技投入方式、构建科技项目和资金全链条管理体系的具体思路和方法，促进科技资金合理分配，提高政府科技资金使用效益，优化科研活动运行秩序，提升科技竞争力［4］。

1 六省（市）科技计划投入体制机制比较

1.1 科技计划体系

根据政府科技管理职能和科技创新规律，紧密对接国家五大类科技计划体系，北京市科技计划(专项、基金等)也整合为5个大类，形成分类管理格局；广东省的科技计划体系变化比较频繁，从2014年起，历经2015 年的“511”新型科技计划体系改革、2018 年的“4+2”新型科技计划业务体系，目前形成五大类科技计划体系；上海、浙江、安徽和山东根据各自特点，在对接国家科技计划体系的基础上，围绕经济、科技发展目标和重大需求构建科技计划体系（见表1）。

1.2 科技计划投入结构

基于研究的六省（市）科技计划体系有所差别，调研所获得的数据也有年度差别，因此除基础研究进行横向对比外，其余均采用各省项目资金分配内部比较的方式，具体如下。

表1 六省（市）科技计划体系对比

1.2.1 基础研究对比

根据北京市科委2018 年度部门决算，科技计划项目经费45.38 亿元，其中基础研究12.99 亿元，占比29.00%；2019 年上海市科技计划资金38.75 亿元，其中基础研究5.39 亿元，占比13.90%；广东省科技厅2020 年基础研究与应用基础研究预算10 亿元，占比14.19%；安徽省科技厅2019 年支出自然科学基金8 000万元，占全年科技计划投入比重为4.70%；山东省科技厅2019 年自然科学基金支出约4 亿元，占比4.44%（见图1）。

图1 各省与江苏基础研究比重对比

1.2.2 北京市科技计划投入结构

根据北京市科委2018年度部门决算，“科学技术支出”2018 年度决算480 232.39 万元，比2018 年年初预算增加81 236.12 万元，增长20.36%。其中项目经费453 775.7 万元：基础研究129 886.68 万元，占比29%；应用研究101 123.56 万元，占比22%；技术研究与开发149 571.83 万元，占比33%；科技条件与服务37 138.46 万元，占比8%；社会科学9 290.15 万元；科学技术普及6 469.13 万元；科技交流与合作9 565.33万元、其他科学技术支出10 730.56万元。

1.2.3 上海市科技计划投入结构

2019 年，上海市科委科技创新计划专项资金和科技创新发展保障资金合计38.753 亿元。科技创新计划专项资金35.755 亿元，包括专项基础科研5.391亿元、高技术研究16.798 亿元、产业技术研究与开发3.15 亿元和科技条件专项8.743 亿元；科技创新发展保障资金2.998亿元。科技创新发展保障资金一般在科技创新计划专项资金的10%以内。

1.2.4 广东省科技计划投入结构

广东省科技厅2020年围绕五大科技计划体系设置各类科技专项资金，预算合计约69 亿元，其中，重点领域研发计划约35 亿，所占比重超过资金总量的一半。2020年新增乡村振兴专项约2亿元。

1.2.5 安徽省科技计划投入结构

安徽省科技厅2019年各类科技项目支出合计约17 亿元，包括：自然科学基金8 000 万，创新型省份建设专项（含科技重大专项）130 000 万，重点研发计划15 000万，平台与人才专项3 000万，创新环境建设3 000万，一室一中心（含科技进步奖）10 000万。

1.2.6 山东省科技计划投入结构

山东省科技厅2019年各类科技项目支出合计约90 亿元，重点研发计划30 多亿元，其中软科学1 000万元，公益科技攻关项目1.9 亿元，国际合作项目6 000万元；省自然科学基金4亿元，省技术创新引导计划10.5亿元，基地平台类专项为40多亿元。

1.3 项目形成机制

调研的六省（市）科技计划项目形成机制主要包括主动承接国家重大项目、围绕省（市）重大需求组织项目、围绕卡脖子关键核心技术设置项目、“自上而下+自下而上”需求征集、建立由各方参与的项目指南论证机制等形式［5］。

1.4 立项组织机制

目前六省（市）的科技计划项目组织机制主要包括竞争择优、揭榜挂帅、招投标、择优委托和联合攻关等方式。其中稳定支持、竞争择优和联合攻关是普遍采用并经验证效果良好的项目组织方式，广东、山东对揭榜挂帅、招投标等项目组织方式进行了探索和尝试（见表2）。

1.5 项目管理机制

北京、上海、广东和山东在科技计划统筹管理方面举措创新，北京市建立科技计划（专项、基金）管理联席会议制度，由北京市政府领导担任召集人，北京市科委、北京市财政局、北京市发改委等数十家单位共同参与，研究科技领域政策创新及科技计划设置、实施方案、经费概算和管理模式，成立科技决策咨询委员会为联席会议决策提供参考；上海组成专项工作推进工作组，由市科委牵头，联合市计委、市教委、市发改委、市经信委等部门对科技计划专项实行统筹联动管理；广东建立部门联席会议制度，与其他行业厅局进行联动，统筹协调科技创新资源；山东整合科技、发改、工信等部门的科技资金，每年设立规模不低于120 亿元的省级科技创新发展资金，集中财力支持重大科技创新，进一步优化科技资源配置。此外六省（市）均开展科技计划项目储备库建设，设立科技计划项目动态调整机制，建立分类绩效评价机制，并不断完善科技计划信息系统。值得一提的是，北京、广东和浙江相继制定出台（修订）了科技计划项目信用管理或加强科研诚信建设的规章制度（见表3）。

2 江苏省科技计划投入体制机制改革路径

经研究比较六省（市）科技计划投入创新举措和实践经验，江苏创新科技投入体制机制改革的总体思路可以概括为“1+9”，即1 个核心，9 大主要任务。以江苏省高质量发展走在前列为核心，在优化科技计划投入结构、改革重大项目遴选机制、改革计划项目立项机制、完善科技计划项目管理、调整项目绩效评价机制、创新项目经费管理机制、统筹各类创新资源、完善科技金融服务机制和营造常态化管理机制和氛围等方面积极探索，率先打造科技投入体制机制创新发展的“江苏样本”，为服务国家高质量发展战略、创建高水平创新型省份、形成适应创新驱动发展体制机制的发展目标提供强力支撑（见表4）。

表2 六省（市）科技计划项目组织机制比较

表3 六省（市）科技计划项目管理机制比较

表4 六省（市）科技计划项目组织机制比较