新余市节能减排财政政策综合示范典型经验及成效

储诚山，刘伯霞

(1.天津社会科学院 城市经济研究所，天津300191；2.甘肃社会科学院 经济所，甘肃 兰州100732)

2011年到2014年，财政部和国家发改委前后实施了3批30个城市的 “节能减排财政政策综合示范市建设（以下简称：示范市）”，其目的是推动城市高质量发展。江西省新余市，为国家第一批8个示范市之一。

一、新余市基本概况以及示范市建设状况

新余是位于江西省西部的新兴工业城市，全市人口115万，面积3178平方公里，工业化率达50.4%，城市化率达70.01%。2018年地区生产总值1027.34亿元，财政总收入144.25亿元。

在示范市建设过程中，新余市坚持节能减排与经济发展相结合；坚持政府推动与机制创新相结合；坚持重点突破与整体推进相结合；坚持政策激励与目标约束相结合。示范项目方面，共实施袁河绿色低碳工业平台、智能微电网项目等7个典型项目和47个现有政策类项目，累计完成投资202.98亿元。通过示范市建设，新余市城市环境质量大为改善、产业转型升级成效显著，有力地推动了新余市高质量发展。

二、典型经验及亮点

（一）高位推动、精准发力

1.加强组织领导和政策保障。成立领导小组，下设领导小组办公室，常务副市长兼任办公室主任，政府副秘书长为办公室专职副主任，增设了一个有6个全额拨款编制的事业单位作为领导小组办公室办事机构，全力协调示范市建设工作开展。

2.在工作中，强化任务分解及责任考核，加强项目管理。制定项目管理办法，明确典型示范项目的投资额、建设内容、完成时间、责任单位、中央资金奖励额度、项目档案资料归档要求等。实行项目督办检查制度和项目建设情况通报制度，每个季度督导通报一次。

（二）构建节约集约的资源能源利用体系

1.推进节能降耗。加强能源消费总量和强度控制，健全节能统计、监测和预警机制，严格节能考核和问责机制，严格能耗准入机制。实施节约能源重点工程，加强工业锅炉节能改造和更新、新钢脱硫、余热余压回收利用、热电联产和电机系统节能改造等项目，建成垃圾焚烧发电项目，推行节能发电调度、电力需求侧管理、合同能源管理等节能机制。强化城市公共机构办公场所等能源使用定额标准和效能标准，并对实施情况进行监督，优化交通运输结构，大力淘汰老旧汽车和黄标车等。

2.严格水资源管理和水环境保护。实行最严格的水资源和土地管理制度，将水资源管理的水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线等“三条红线”指标纳入经济社会发展综合评价体系。加强水环境管理，以仙女湖、孔目江、袁河、袁惠渠等河道为重点，开展水环境综合整治、水生态保护修复、入河排污口整治多项工程措施。集约利用土地，推进项目入园和标准厂房建设等土地综合利用措施。

（三）节能减排与精准扶贫协同推进

将节能减排与贫困区县的贫困人口扶贫脱贫紧密联系，以节能减排示范带动扶贫脱贫，通过农村环保设施建设、光伏扶贫、生态补偿脱贫等多种措施，帮助贫困户脱贫，减少农牧民生产活动对生态环境的破坏。补齐贫困村设施短板，推进贫困村（组）城乡供水一体化、排水沟疏通、污水管网铺设、垃圾清理和污水治理、“三房”拆除、村庄整治和公厕户厕改造。2018年完成了9个贫困村的环境设施建设任务，建成4个县级集中式光伏电站；完成34个贫困村光伏扩面工程，建成140个村级光伏扶贫电站，关联贫困户2855户。

（四）以拆“三房”建“三园”促进乡村振兴

为贯彻落实《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）文件精神和全省农村工作会议、全省城乡环境综合整治工作会议要求，持续改善农村人居环境，打造“整洁美丽、和谐宜居”的新农村。2018年在全市范围内启动了农村拆“三房(空心房、违章房、危旧房)”建“三园(在空闲地上建果园、菜园、花园)”工作，将拆“三房”与土地增减挂结合，将拆除与建设、保护利用相结合，不断完善村庄道路、供水、垃圾和污水治理、农村卫生改厕等基础设施建设，全面推进村镇环境整治。截至2018年12月31日，全市已拆 “三房”16.42万栋（户），拆除面积846.09万平方米；改造1.50万栋（户），改造面积138.07万平方米；已建“三园”面积111.35万平方米。在拆“三房”过程中，实现了干群关系零纠纷、市级以上零上访、安全生产零事故、新闻媒体零负面的“四零”目标。《人民日报》《中国政协报》等中央媒体对此项工作进行了大量宣传报道，在拆除过程中先后出台的11项方法、10个注意事项全部编印成书，并被国家住建部、上海、山东、湖南、湖北以及省内各兄弟地市悉数借鉴。

（五）多措并举建立绿色发展的产业体系

在工作中，一是以项目为抓手，推动产业结构调整，创新招商理念。对于钢铁等传统产业，做好做强产业链文章，全力推动旧动能焕发新机的工作。经过多轮筛选论证，最终选择光电信息产业作为重点培育的新动能。二是严把进出关口，保障新动能。严守生态红线，严控“两高一资”行业，坚决把住新增产能进口，积极疏通落后产能出口，以此倒逼经济增长模式的改变，保证经济发展新动能只增不减。同时，积极淘汰落后产能，加强环境保护。四是以科技为动力，激发产业活力。以人才引进培养、科技创新平台建设、自主创新能力提升为主抓手，不断提升科技创新能力，实现了由“新余制造”向“新余智造”的转变。

三、示范市建设推动新余市高质量发展

（一）经济进入高质量发展轨道

1.经济总量稳步增长。地区生产总值从2010年的631.22亿元增长到2017年的1108.51亿元。按可比价计算，从2010年的631.22亿元增长到2017年的1121.71亿元7年间增长了77.01%，年递增8.5%（见图1）。

图1 新余市2010—2017年地区生产总值变化图（现价）

2.资源和能源利用效率显著提升，单位GDP能耗稳步下降。按可比价计算，万元地区生产总值能耗从2010年的1.4083吨标煤下降到2017年的0.8624吨标煤，累计下降31.84%，年递减6.77%。单位GDP水耗持续渐少。按可比价计算，万元地区生产总值新鲜水耗从2010年的8.46吨下降到2017年的4.84吨，累计下降42.79%，年递减7.67%（见图2、3）。

图2 2010—2017年单位GDP能耗变化图

图3 2010—2017年单位GDP新鲜水耗变化图

单位GDP污染物排放大幅度渐少。按可比价计算，亿元地区生产总值的主要污染物排放都大幅下降。其中，单位GDP二氧化硫排放量下降了59.12%（见表1）。

3.三次产业结构优化明显。三次产业结构中，第二产业占比从2010年的63.90%下降到2017年的50.40%；第三产业从2010年的30.10%增加到2017年的43.60%，产业结构优化明显。农业方面，逐渐从传统农业向特色农业、生态农业转变。特色果业种植面积超过28万亩，实现销售收入135亿元。新余蜜橘、高产油茶、苎麻夏布等绿色生态农产品品牌知名度逐步扩大。工业方面，从过去的“一钢独大”到钢铁、新能源、光电信息、装备制造为主导“4+X”产业布局的跨越转型发展，全市规模以上工业企业达452户。服务业方面，从“自给自足”向消费性、生产性服务业转变。养老产业从无到有，居家和社区养老改革试点工作全面推开，“颐养之家”实现全覆盖。

4.中高端产业结构增长明显。传统优势产业的产品机构进一步提升。以节能减排中央奖励资金，引导新钢公司和江西赛维等企业的技术改造和研发。新钢公司通过致力于技术改造提升，调整产品结构、加大科技投入来提升产品品质。在面对整个行业下滑的大环境下，到2016年5月份实现扭亏，2018年前9个月实现净利润39.48亿元。赛维公司硅料厂冷氢化改造后，单线产量超过原来产能的两倍，新型高效多晶硅片M3、M4，平均转换效率达17.6—18.5%，产品性能指标达到世界先进水平。

新兴产业爆发式增长。按照集群发展思路，通过引进和培育产业龙头和上下游配套企业，锂电、手机触控和LED产业发展迅猛。本一科技、轩冉科技、木林森公司等数十家上下游企业18家在下村工业基地形成集聚，产业链条逐步完善，产业集群逐步形成，发展势头日趋强劲。

（二）生态环境保护成效斐然

实施重大生态修复工程，建立完整的区域生态屏障。通过实施国土增绿和护绿工程、“五山”生态环境修复和湿地和森林公园保护及建设等生态修复工程，共划定国家和省级生态公益林79万亩，完成造林面积65万亩，抚育更新面积37万亩，矿山复绿面积600亩，新建和改造各类公园12座。截至2018年底，全市森林覆盖率达51.37%，区域生态功能区保护有效提升，并逐步建立起完整的区域生态屏障。

开展环境污染综合整治，天更蓝水更清。先后组织了 “清河行动”“净水净空净土行动”“消灭劣V类水行动”“水源地生态保护行动”“鄱阳湖流域生态环境专项整治”“保家行动”“蓝天行动”等多项环境治理专项活动，大气、水、土环境质量不断改善。近年来，新余市空气优良天数均在300天以上，其中2018年达到343天，优良天气比例达到94%；孔目江沿线6个河流断面水质全部在Ⅲ类以上，其中平川、浮桥、下蒋家断面为Ⅱ类水质，孔目江江口、罗坊、水西为Ⅲ类水质。

推进城乡环境综合整治，建设生态宜居城市。积极推进新农村建设，通过“拆三房、建三园”“厕所革命”“城乡垃圾转运体系建设”“城乡供水一体化建设”等工作，推动农村环境综合整治，构建起美丽乡村新格局，打造了樟排线罗坊十里荷乡观光片、新良线田园风光片、分安线生态新村片、环仙女湖休闲旅游片等“三线四片”和良山镇、罗坊镇、钤山镇、九龙山乡等4个国家级美丽示范乡镇，省级乡镇创建比例达96.4%；通过实施湿地保护、百万树木进城入院、城区绿化改造等工程，涌现出一批省级园林化单位，建成了一批特色鲜明、景色优美的住宅小区、景观大道、公园和广场。截至2018年底，全市拥有公园52座、面积997公顷，城市建成区绿地率达到47.67%，形成了森林走进城市、城市拥抱森林的格局。

（三）军民融合为新时代可持续创新发展提供支撑

秉承“军民并重、军民融合”的发展方针，大力发展军民两用技术和军民两用产业，建设军民融合、寓军于民的科技创新体系，为新时代可持续创新发展提供支撑。2017年，新余市一个基地（高新技术开发区军民融合智能装备制造产业基地）及6家企业（江西新余国科科技股份有限公司、新余钢铁股份有限公司、江西长林科技有限公司、新余绿洲橡塑有限公司、江西宝顺昌特种合金制造有限公司、江西长兴磁性材料股份有限公司）被认定为江西省第一批军民融合产业基地和军民融合企业。6家企业中，新余国科最具典型和代表性。新余国科由江西钢丝厂成功转型而成，发展成为国内人工影响天气行业的龙头企业，自主研发生产和应用推广的军民融合系列产品主要有：人工影响天气作业指挥系统、有害气体监测系统、城市积水监测系统、远程烟炉控制系统、太阳能无人艇水体监测系统等。这些民用系列高新技术产品，广泛应用于我国气象环境领域、生态环保领域，为我国生态文明建设作出积极贡献，也为新余市创新发展提供了强大的战略支撑。

表1 2010—2017年单位GDP主要污染物排放量 (单位:吨/亿元)

（四）生态文明制度体系逐步形成

积极探索生态文明建设制度改革创新，全力打造生态文明建设“新余样板”，建立完善国土空间开发与管制制度、招商选资项目预审制、山水林田湖草保护修复制度、生态环境保护长效机制、生态补偿制度、自然资源资产产权制度、生态文明建设市场化机制、领导干部自然资源资产离任审计、生态文明考核制度体系等九项制度机制，不断夯实生态文明建设的四梁八柱，初步构建起完整的生态文明制度体系。