论法官绩效考评制度的设计难点与优化

张 建

(中国政法大学 法学院，北京 100088；常州大学 史良法学院，江苏 常州 213164)

法官绩效考评制度(以下简称“绩效考评制度”)是对法官绩效予以评价的制度，是提升审判质效、实现司法公正的重要保障机制。绩效考评制度作为针对法官包括审判业绩在内的工作情况进行评价的制度，对法官行为的引导和约束有着重要的价值和实践意义。当前的绩效评价制度存在模式多样、评价指标针对性不强、运作机制不完善等问题，导致绩效考评制度的目的不能有效实现。为此，法官绩效考评制度应该秉持何种理念予以设计以及其在实践中会碰到何种问题，构成了本文的核心论题。

一、绩效考评制度优化讨论的前提

在对绩效考评制度优化问题进行讨论时，首先需要对讨论的约束前提进行分析，即对绩效考评制度存在的必要性予以辨析。构成优化讨论的约束前提主要有两个：一是从时空背景角度看，当前司法实践中为何需要绩效考评制度；二是从法治及司法理念角度看，应秉持何种理念去建构、优化绩效考评制度。

在有关“要不要绩效考评制度”的讨论中，主要有两种观点：一种观点认为，绩效考评制度作为一种行政化机制设置，对法官的审判工作形成了干扰，使得法官受到了束缚，最终影响了公正司法的实现，这种观点的言下之意就是要取消至少是较大程度地弱化绩效考评制度。另一种观点认为，司法权由审判管理权与审判权两部分构成，两者是相互支撑、并行不悖的，绩效考评制度是审判管理权实现的具体方式之一。德国在设计法官惩戒制度时也注意到了审判权和审判管理权的分野，力图平衡两者之间的关系，并使二者相得益彰。(1)向雪宁：《德国法官惩戒制度的理论基础与制度特征》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2018年第2期。从制度与指标相互关系的角度来看，“指标体系、实现路径在实现绩效考评制度目的、功能中具有的不足，不能也不应成为否定绩效考评制度的根据。”(2)张建：《法官绩效考评制度的法理基础与变革方向》，《法学论坛》2018年第2期。要是从中国法官选任实际角度看则会发现，“这种非职业化的遴选标准和司法地方化……在很大程度上正当化了高度行政化的事后监督和管理，并在社会变迁的背景下对严苛复杂的绩效考评制度产生了急迫的现实需求。”(3)艾佳慧：《法官管理的中国范式及其限度( 1937—2012)》，《东南大学学报》2018年第5期。

就上述两个观点来说，笔者较为赞同第二种观点。原因有三：一是绩效考评制度作为一种评价机制，通过对法官包括审判质效在内的工作业绩进行测量，将评估中呈现出的问题反馈至审判一线，有助于法官在司法审判过程中更好地避免相关问题，客观上有利于案件审判质效的提升，有利于公正司法的实现，有利于“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”目的的实现，是司法改革目的实现的重要保障机制。二是建构符合司法规律的绩效考评制度是完善法官单独序列管理的需要，也是“五五改革纲要”的重点之一。《法官法》第8章“考核”从第21条至25条仅仅对法官的考核进行了较为笼统的规定，缺乏具体性、操作性。这使得以往法官的待遇、晋升、奖惩等沿用行政化的方式，没有凸显法官职业的特殊性。又由于当前对绩效考评制度存在一定的误解，往往将绩效考评简单地等同于审判业绩考评，忽略了对法官职业道德遵循的评价。强化法官职业道德遵循的评价有利于法官自我约束、自我完善，增加职业尊荣感和职业的社会认同。三是法治发达国家也有类似的做法。美国“各个州的法官考评制度虽不尽相同，但都旨在考察法官能否有效进行案件管理，是否按查明的事实与可适用的法律作出裁判，有无清晰地阐明裁判理由，审判时的言谈举止是否恰当等内容”(4)陈杭平：《在司法独立与司法负责之间——美国州法官考评制度之考察与评析》，《当代法学》2015年第5期。。

就绩效考评制度中应遵循的基本理念来说，有三个方面值得重视：一是应该避免将法官予以对象化、客体化处理倾向的出现。法官应该是绩效考评制度的中心，应该尊重法官的主体性，要“将法官从被忽略的主体安置进改革的中心,让法官能切实地感受到自己是法律帝国中的王侯、获得职业应有的尊荣感”(5)张建：《论法官绩效考评制度改革及其实践效果》，《法学》2019年第11期。。一套持久有效的法官绩效考评体系不仅仅建立在标准化的基础上，更要触及法官内心(基于社会职责)的使命召唤，并充分尊重和发挥法官的主体能动性。(6)陈敏光：《综合配套改革背景下法官绩效考评体系的完善》，《法律适用》2008年第19期。二是应该坚持合法律、合司法规律及简单、可行的原则，着力克服当前绩效考评制度中弥漫着的工具理性的精神气息，避免业绩计算时出现无休止的考虑要素，探索简单、可行的绩效考评机制。三是应该重视大数据等现代科学技术在绩效考评中的运用，但也不能过分迷信大数据技术。大数据在公务决策中已经得到广泛应用(7)李凌云：《大数据在重大行政决策中的应用及其法治化》，《重庆邮电大学学报(社会科学版)》2020年第1期。，法官绩效考核也完全可以借助大数据技术进行客观数据收集和相关考评，但过分迷信现代数据分析技术有可能把绩效考评实践挟裹进技术的洪流，而把司法本应追求的价值理念给遗忘掉，因而要注意把握好主体性问题。

二、当前绩效考评制度的弊病

理想型的绩效考评制度至少应具有四个基本功能：一是能较为准确、全面和客观地反映被评价对象的工作量及工作付出。二是考评数据在一定程度上应具有通用性、可比较性。三是不仅要重视制度的评价功能，还应该重视考评结果反馈于实践的功能。四是经由思想、实践上共识的达成，考评制度还应具有秩序整合的功能。对比理想型绩效考评制度应具有的功能，客观来说，当前绩效考评制度所发挥的作用与理想型制度之间还具有一定的差距。

第一，绩效考评制度中目的多样、指标复杂，使得评价结果不具有可比较性。绩效考评制度作为法官管理制度的一种，各级各地人民法院都对其非常重视，都希望将自身法院的一些目标与特点融入绩效考评制度中，以便更好地实现目标、解决问题。不同地区的绩效考评模式照顾到各自的特殊性，对其内在的合理性固然可以理解，但是考评模式的差异化，尤其是小范围、过多的差异化可能会带来不少意外的后果。过多的绩效评价模式还会使得不同地区的评价结果之间不具有可比性，评价结果可比性的丧失会使得数据统计所具有的查漏补缺功能失去。区域间具有的可比较性之所以重要，原因在于“在当代中国，区域法治乃是实施依法治国基本方略、推进法治中国建设的有机组成部分，是在国家法治发展进程的基本要求的基础上，根据区域发展的法律需求，运用法治思维和法治方式推进区域社会治理现代化的法治实践活动”(8)公丕祥：《法治中国进程中的区域法治发展》，《法学》2015年第1期。。从依法治国总体推进与区域法治发展一体化的内在要求出发，虽然不同区域间可能会存在诸种差异，但至少在特定区域范围内应该采用相对统一的绩效考评制度，这样才能为审判质效的客观比较提供基础。

第二，当前法官绩效考评制度与实践需求相互脱节。员额制改革对法官给予的期待、授予的权限、附加的司法责任等，都使得当前法官队伍与以往法官队伍有了较大的不同，如何在法官审判与法官业绩考评之间保持必要的平衡显得十分紧要。当前各级各地法院还未能充分意识到该问题的紧迫性，仍然参照沿用既往的绩效考评制度及操作路径。

第三，当前绩效考评制度的实现机制未能将考评制度的意图与功能充分有效地实现。从运作主体角度看，由于绩效考评制度涉及的数据过于庞杂，而所需的数据又散落在不同的部门中，数据的统一扎口出现操作性问题。从评价指标角度看，则存在重客观指标化、形式化的定量数据，忽略对法官职业道德、个人品行等的考评。质性评价的缺失使得法官为追求形式化的指标最优而不断开展策略行动。从异议机制设计角度看，绩效考评结果异议程序也未获得足够的重视，更多地是将绩效考评制度视为一种自上而下、组织对个人的单向度测评机制，未能对法官的正当权益给予足够重视，加之当前考评制度本身所具有的激励不足、刚性不够等问题，使得法官在考评结果大致不差的情况下也不太关心有关自身的评价。从考评结果运用角度看，由于考评结果还仅仅是作为法官及相关人员年终奖励分配的依据，忽略考评结果案件质效提升、推动法院发展等反馈功能的发挥，绩效考评应有的功能未能完整地展开。

绩效考评制度已作为一种制度安排嵌入当下的司法实践之中。就当前司法实践及司法改革的客观需求而言，不仅应该重视绩效考评制度具有的绩效评价、质效提升等功能，还应该重视绩效考评制度自身的内在价值。具言之，在构思绩效考评制度的指标体系、运作机制时，应重视绩效考评制度自身内在的公平公正和规范性。

三、绩效考评制度的设计难点

任何制度在转化为实践时都会碰到实践效果与制度意图相背离等问题，绩效考评制度也不例外。在员额制改革、审判团队化的时空背景下，绩效考评制度在走向操作化的过程中，在评价内容确定、评价指标量化、评价程度设定等方面还存在诸多难点。

第一，就评价内容确定问题而言，究竟应该对法官工作的哪些方面加以考评，目前还未能达成基本的共识。考评内容的区别是不同考评模式最大的区别所在。比如Z省高级人民法院制定的《法院法官考评办法(试行)》第22条规定，“各法院可根据实际对不同考评对象的不同指标设定相应的分值，权重合并成最终成绩，也可以参照以下方案设置：(一)法官综合得分=审判绩效得分×70%+职业素养得分×20%+作风纪律得分×10%；(二)审判长(独任法官)综合得分=审判业绩得分×60%+职业素养得分×20%+作风纪律得分×10%+管理得分×10%……庭长综合得分=审判业绩得分×40%+职业素养得分×20%+作风纪律得分×10%+管理得分×30%。”J省《法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配指导办法(试行)》从第9条到第19条仅仅规定对法官的工作业绩及案例调研进行考核，而未明确确定其他考核内容。对Z省与J省有关考评内容的规定比较后，能形成两个结论：一是说明当前未能就考评对象达成基本共识。究竟需要什么样的评价内容呢？笔者认为，考评对象可以根据法院自身的基本特质予以具体确定，但至少应该具有区域相似性、可比性。二是上述考评内容尤其是Z省的规定固然能够将法官兼审判长、副庭长、庭长等工作量体现出来，但也说明当前法院在推进员额制改革时对法官兼任其他行政职务情况的认识还存在偏差。绩效考评制度究竟应该明确哪些内容，与我们对法官的认识有关，与我们对法官兼任行政的认识有关，与我们对法院自身目的与特质的认识有关。

第二，将绩效考评制度的考评内容全面有效地转化为相应的指标体系也是制度设计的难点。以往的研究及实践表明，绩效考评内容在实践转化时往往存在三个方面的不足：一是必然、不可克服的不足，因为无论设计何种具体的指标体系、采用何种评价办法，都不能将法官的工作量、时间精力付出完全予以量化，也不可能完全公平地对不同法官的工作量、时间精力付出等进行客观比较，对该问题的探讨犹如对平等、正义等问题的讨论一样，只能是无限接近。二是人的理性不及所带来的不足，不同阶段的人的认知程度总是有所限制的，对考评内容转化为具体指标、路径的认识也会产生差异，但这点可经由反复商议而逐渐地加以克服。三是人为因素干扰而导致的不足。如当前法院内部庭室格局的形成就是因多种因素所致，(9)刘忠：《论中国法院的分庭管理制度》，《法制与社会发展》2009年第5期。不同业务庭的案件性质、数量的不均衡使得法官案件受理数出现了不均衡，这无疑加重了指标设计及操作化的难度。更不用说各个级别的法院在具体指标设计过程中，还可能会将案件审理之外的组织目标悄悄地转化为评价指标的情形。人为因素干扰指标设计的现象应该尽量地予以摒弃。在解决上述问题的过程中，案件权重指数、大数据分析方法等被发现、使用。通过将案件拆分成不同的案由、对案件流程节点进行权重赋予等，法院系统能够借助考评制度合理测量出法官的真实工作量。即使是借助海量数据的分析也没有办法彻底解决权重赋予过程中的主观性，更不用说目前有关绩效评价指标还陷入“唯技术数据”的认识陷阱中。从这个角度看，过分迷信技术、过分相信形式化数据而忽略法官主体性，实际是认识上的误区，在对绩效考评制度指标优化的思考过程中应注意避免该问题。

第三，将考评制度转化为具体实践的运作机制的构建也是绩效考评制度设计的难点。运作机制也是绩效考评制度在操作化过程中不得不面对的难题，主要表现在考评主体、考评程序及考评激励运行等方面。究竟应该由谁来对法官的绩效进行考评？就目前的状况来说，普遍都是通过设立法官考评委员会来进行考评，但考评委员会仅仅是一种外在形式，应该由哪些主体组成考评委员会的问题同样不可避免。实践中，考评委员会往往是由法院院长担任主任，法院领导、部分中层干部和资深法官组成。其带来的问题是，由谁来考核考评委员会成员，尤其是其中的资深法官。同时，考评的程序设计也颇为考验人。数据来源分散化、考评程序复杂化导致法官陷入忙于提供考评所需的各项材料的过程，架床叠屋的考评要求与程序加剧了各类资源的浪费。与此同时，依照绩效考评制度的本意来说，考评结果应与法官绩效奖金分配、晋升晋级、评先评优等紧密挂钩，但考评结果档位相距不大及法官履职保障的要求，客观上导致绩效制度所具有的激励与反馈作用并没有真正发挥好。

四、绩效考评制度评价指标的优化

虽然绩效考评制度在操作过程中还存在各种难点，但这不能成为不深入思考绩效考评的理由。制度与行动具有互为支撑、相互锁定的作用，建立符合司法规律的考评制度有利于法官践行司法正义，而违背司法规律的考评制度则会导致法官不断寻求策略行动，最终则由外部来承担制度的负外部性。(10)制度与行动相互塑造的关系就是吉登斯所言的“社会结构的二重性”，“行动者在参与社会结构的持续生产和再生产时，会创造、遵守规则，并利用资源。行动者具有丰富的知识和敏锐的理解力，具有思考和应对各种日常生活情境的能力，能够习惯性地监视自己与他人的行动结果。”[美]斯科特：《制度与组织——思想观念与物质利益(第三版)》，姚伟、王黎芳译，中国人民大学出版社2011年版，第86页。这也是“五五改革纲要”之所以提出要“研究制定科学合理、简便易行的审判绩效考核办法”的原因所在。可以从程序与实体两个维度出发思考评价内容、评价指标体系的优化问题，具体可围绕审判业绩和法官职业道德遵循两个方面建构相应的评价指标。

法官的审判业绩指标包括审判工作量(11)理想法官审判业绩评价指标体系应无需对法官的审判工作量进行考评，原因在于审判工作量受制于两个基本因素：一是案件受理数量并非是法官、法院所能决定的，是外部因素；二是案件审理时限会倒逼法官控制案件审判节奏。、审判质效、裁判文书撰写质量等三个方面。基于当前案件受理及审理的实际，对法官的审判工作量进行评价也有两个基本思路：一是不对具体案件类型进行区分，只要达到规定的案件数量就可以获得基准分；超出基准数的部分，按照一定的标准予以加分。该方案的前提就是不再区分民庭、刑庭、行政庭等，打破业务庭各管一块的案件审理格局。二是以案件的类型、难度系数为前提，以每个业务庭案件办结最多的法官为满分，其他法官按其办结案件数量与案件办结最多法官的办案量的比例获得相应的分值。该方案客观上会因为各个业务庭案件数量、难度系统不同，而使不同业务庭法官的工作量不均衡。理想方案是第一种方案，但考虑现行诉讼制度安排，在合理调配好不同业务庭人员配置的前提下，第二种方案更具有操作性。

审判质效主要是对审限内结案率、二审改判发回重审率、再审审查率等进行评价。“审限内结案率”应该采用底线区间(如不低于95%等具体数值)的方式，只要符合条件，该项即可获得满分；不符合条件的，则按照一定的原则予以扣分。之所以要考核该项指标，原因在于当前我国各诉讼法都对案件审限有明确的规定，同时有效率的司法审判既是司法正义的内在要求，也能够节省总体的社会资源。“二审改判发回重审率”主要评价的是法官的案件审理水平，是一个逆向分析指标。无论是基于何种理由的改判或发回重审，一定程度上都能说明法官的案件审理在某些方面存在瑕疵、不足。对于“二审改判发回重申率”也可采用底线区间(如不得高于20%等)的方式。之所以设置一定的区间，就在于不排除上诉法院主审法官或合议庭是因为与一审主审法官或合议庭存在主观认知的不一致而改判、发回重审。“再审审查率”可以直接反映出法官的案件审结质量，也是一个逆向分析指标。理论上说，每出现一个再审审查案件都应予以扣分，考虑实际情况可采用留有一定空间的方式(如不超过审结再审案件年份案件总数的特定百分比)。

裁判文书是案件审理结果的直观呈现，裁判文书写作水准的高低也反映了法官的法治素养、法律能力和时间精力投入等。在对裁判文书质量予以评价时，可采取正向指标与逆向指标相互支撑的方式。具言之，即通过对法官裁判文书的抽取及检查，优秀的给予一定的分值鼓励，存在问题的则进行倒扣，最后计算出法官裁判文书质量项的最终得分。

相关研究显示，“司法实践中，对于办案业绩考核的过度聚焦，演变成机械的量化指标考核，不少法院直接以实绩考核替代对职业道德、司法能力和专业素养的考评，往往导致法官只管多办案，却忽视了职业道德的培养和职业能力的训练。”(12)北京市第二中级人民法院课题组：《司法改革背景下法官绩效考评机制研究》，《中国应用法学》2018年第3期。所以还需要围绕法官职业道德遵循而建构相应的指标体系，包括思想品质、司法礼仪、司法品行、廉政情况、纪律遵守。“思想品质”考评要求法官在思想上应积极上进，热爱祖国，热爱人民，拥护党的领导，拥护党和国家的各项方针政策，带头遵守国家的法律法规及各项规章制度。“司法礼仪”指的是法官在案件审理过程中，对待当事人、律师、同事等所采取的态度以及自身的着装、言词等。这是一个较主观的评判指标，不宜采用客观量化的方式考评。“司法品行”考评是对法官在日常生活中是否有不恰当言行的评判。法官日常生活中的行为举止也代表着法治形象。这是一个逆向指标，以不出现为合格或优秀。“廉政情况”是司法基本底线的呈现，法官违反了廉政要求就很大程度上不适合继续作法官了，也是一个逆向指标。“纪律遵守”指标是对法官遵守审判制度、考勤制度、请假销假制度、报销制度、参会制度、学习制度等一系列制度情况的考察。该项指标既有可量化的要素在其中，也有主观的要素在其中，应综合考虑。

需要指出的是，本文所考虑的绩效考评指标体系的优化并未将通常的民事案件调撤率、案访比、上诉率、调研文章等要素考虑进来，原因在于这些考评内容既与法官的本质无关系，某些情形也超出了法官的能力范围，并非是法官所能决定、主导的。对法官工作绩效进行考评既要合法、合理、简洁，还应考虑评价的内容是否在法官的能力把控范围内。

五、绩效考评制度运行机制的优化

绩效考评制度作为一种制度化存在，作为一种嵌入法院组织结构中的管理评价机制，自身也应是程序正义的体现，故而构建符合程序正义要求、能够满足绩效考评制度目的实现的运行机制十分重要。在将绩效考评制度转化为现实运作时，应从绩效考评组织主体、评价主体、评价机制、反馈机制、异议机制等维度出发构建必要的流程。

绩效考评制度的组织主体是驱动制度转化为实践的组织机制，主要通过设置绩效考评委员会的方式来加以解决。考评委员会的职能在于指导绩效考核工作，对法官不同部分的得分进行统计归纳，作出考评结果。考评委员会作为议事协调决策的非常设机构，其人员构成应坚持宜少不宜多及开放性原则，但当前有些地区法院则出现了将考评委员会的成员构成简化为法院领导、职能部门负责人简单结合的现象，需要予以反思。考评委员会作为法官绩效综合评判的主体，应该以法官同行性评价作为基本底线，在此过程中应该坚持好法官的主体性、主要性、主动性。同时，当前考评委员会人员构成还具有很强的封闭性，即仅限于法院内部的组成人员。“有必要倡导法院更加开放化，这样才能有助于舒缓当前由于指标体系构建而不断强化和凝固的行政化趋势，也能驱使法院、法官更加重视当事人。”(13)张建：《指标最优：法官行动异化的逻辑与反思——以J 市基层人民法院的司法实践为例》，《北方法学》2015年第5期。在设计绩效考评的评价主体时，应该尽可能地扩大化、类型化。扩大化就是将与法官密切接触的院庭领导、法官同事群体、案件当事人、律师、对法院关注和了解较多的社会民众等纳入评价主体范围。类型化则是因为不同主体对具体被评价的法官了解的侧面各不相同，故而不适宜做全面的评价，可以就其了解较多的方面有针对性地开展评价。

评价机制可分为评价方法与评价程序两个方面。就评价方法来说，应摒弃过去那种仅仅重视量化考评的方式，形成比例协调的量化考核方式与主观评价方式相结合的评价模式。在此过程中，可由掌握法官客观审判质效数据的部门抽取出相关的量化数据，有关法官的主观评价可由政治部、办公室等常态、常年地加以开展。评价程序则是用来解决交给绩效考评委员会的综合数据如何获得、如何评价问题的。具言之，一方面，可由受考评的法官向考评委员会就自身的审判业绩与职业道德进行情况说明，以便考评委员会获得初步的感知；另一方面，由掌握、收集了法官审判业绩客观数据的部门以及掌握法官职业道德评价数据的部门向考评委员会提供相应数据，最后由考评委员会根据面述、客观数据、主观评价等进行综合评判。

反馈机制是用来解决绩效考评数据如何使用问题的。当前对绩效考评数据的使用呈现出简单化的趋势，即仅仅作为评价法官个人业绩及发放奖金的基本依据，恰恰把绩效考评制度最为根本的意图——用于反馈至司法实践以便更好地提升司法审判——给疏忽了，导致绩效考评工具化问题的出现。法官绩效考评结果的反馈机制，一方面，应将考评结果反馈给法官个人，经由法官对自身客观数据、主观评判等进行总体分析，从而有助于发现问题，更好地提升审判质效；另一方面，应作为法院总体运行状况的评判机制，将绩效总体的评判结果导入法院整体的运行中。

在对法官的绩效进行总体评估时必然会存在各种可能的情况，作为被评价者的法官可能会对最终的结果存在异议，所以有必要建立异议机制。异议机制至少应包括两个基本要素：一是受理与处理异议的主体，二是受理与处理异议的程序。当前实践中，通常做法是由法官绩效考评委员会作为受理与处理异议的主体。对此笔者有不同看法，绩效考评委员会应侧重强调法官的主体性，异议处理委员会应与考评委员会相对区分，可充分发挥法院党组、法院行政的监督、协调作用。异议受理与处理程序解决的是法官提出异议并获得处理的基本路径设置问题，可由法官先向异议处理委员会提出书面申请，异议委员会进行书面审查和调研，确实存在问题的应召集绩效考评委员与法官进行陈述、辩论，最终形成新的考评结果；异议委员会经过调查发现不存在问题的，则维持既有的评议结果。