基本公共法律服务视野下的法律援助均等化研究

黄东东 张 娜

(重庆邮电大学 网络空间安全与信息法学院，重庆 400065)

2017年1月，法律援助作为基本社会服务的重要内容被写进《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》(以下简称《规划》)，“公共法律服务体系建设”成为实现基本社会服务的重要保障措施之一。2019年《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》(以下简称《意见》)再次强调，“推进基本公共法律服务均衡发展”。中国的法治建设取得了举世瞩目的成就，但并非所有人因法治发展而同等受益，基本公共法律服务给普通民众带来的获得感还没有得到充分展现。(1)桑宁：《法律援助发展中结构性矛盾与瓶颈问题研究》，《中国司法》2012年第1期。克罗斯兰认为，社会主义的本质就是平等。(2)蒋锐、钟丽丽：《克罗斯兰的社会主义平等观评析》，《理论学刊》2019年第1期。法律援助不仅是基本公共法律服务的主要内容，而且已经成为勾连法律咨询、人民调解、司法鉴定和公证等其他基本公共法律服务的节点，因此法律援助发展现状可以折射出中国基本公共法律服务均等化的主要问题。本文将以法律援助为具体考察对象，研究中国基本公共法律服务均等化问题。

一、我国法律援助均等化的现状

改革开放以来，我国经济社会得到较快发展，但发展不平衡的问题仍然存在。中国存在典型的东、中、西部之间的差异，因此笔者采取判断抽样法，在全国选择了20个省、自治区和直辖市作为研究样本，其中包括东部的北京、天津、上海、江苏、浙江、广东和辽宁，中部的河南、湖北、湖南、江西、安徽和西部的重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、内蒙古和新疆。本文以2017年全国法律援助统计数据为基础，结合社会律师数据和各地常住人口数据，试图描述中国法律援助均等化状况并分析可能存在的问题和原因。

(一)获得法律援助的可能性

根据各地办理法律援助案件数量与常住人口数量之间的比例，计算获得法律援助的可能性。全国平均水平为每万人9人次左右，辽宁最高，为17人次，天津和湖南最低，不足6人次。在7个没有到达全国平均水平的地区中，东部有2个，西部有2个，中部有3个。整体而言，东部略高，西部居中，中部略低。

(二)经费投入

1.人均法律援助经费投入

上海和北京显著高于其他地区，说明地方经济实力直接影响了经费投入。广东投入超过2亿元，为全国最高，其人均仅略高于全国平均水平缘于其人口基数大。西部的重庆、内蒙古和陕西的人均投入高于全国平均水平与中央政府的转移支付有关，2017年中央法律援助经费转移支付较多的主要是西部地区和中部的人口大省，排名前几位的是河南、云南、安徽、湖南、四川、贵州、广西、甘肃等。

2.社会律师案均法律援助补贴

通过计算发现，全国社会律师案均法律援助补贴为1023.95元，这验证了补贴不足导致社会律师办案积极性不高的判断。其中，北京、湖南、广东、上海的社会律师案均法律援助补贴超过1500元，新疆、辽宁、陕西、贵州、云南、内蒙古、江西、安徽、河南、重庆、四川等地则不足千元。

(三)可调动的法律援助人力资源

1.每万人拥有社会律师比例

《律师法》规定，提供法律援助是社会律师的义务。社会律师是提供法律援助的主要人力资源，但我国社会律师的分布明显不均。以各地律师数量与常住人口数量之间的比例计算万人律师拥有量，除北京和上海显著高于其他地区之外，其他地区社会律师拥有量都比较低。

2.三类主要法律援助提供者办理法律援助案件情况

提供法律援助的有社会律师、基层法律服务工作者、法律援助机构专职律师、社会组织人员和注册法律援助志愿者等，前三类是主要的法律援助提供者。北京和上海的社会律师资源丰富，办理了95%以上的法律援助案件。除辽宁以外，东部地区社会律师的办案率均超过60%，而辽宁、内蒙古、江西、云南社会律师承办的法律援助案件占比不足40%。基层法律服务工作者办案占比较大的集中在中西部，如辽宁、贵州、内蒙古、陕西、湖北、江西、甘肃、重庆等。

(四)民间力量参与法律援助

从社会捐助和法律援助志愿者等民间力量参与法律援助的情况可以评价社会参与程度。北京的法律援助社会捐助金额占据全国总金额的绝大多数，同时2017年注册法律援助志愿者(主要是大专院校的法科大学生以及退休的法官、检察官、公安民警和律师等)办理法律援助案件仅占0.9%。

二、当下中国法律援助均等化的主要问题

任何制度实践都是以制约条件与现实困境之间的紧张与互动为基础的。影响基本公共法律服务均等化发展的主要因素，不仅有城乡差别，亦有地区差异；而现实的困境则是，与公共教育和公共医疗不同，基本公共法律服务没有得到应有的重视。法律援助供给总量不足，一些东部经济强省亦没有体现出与其经济实力相应的供给能力。除供给总量不足外，中国的法律援助不仅表现为区域间发展不均等的错综复杂，而且体现为各地制度安排的参差不齐。

(一)区域间法律援助发展不均等

中国的法律援助的确存在某种不均等问题，但其内涵丰富而复杂，并不如人们想象的表现为东、中、西部阶梯状发展的不均等。统计数据表明，除“社会律师资源”和“设施设备配置”外，西部地区并没有在整体上明显落后于中部和东部。我国不仅已经构建起覆盖全民的法律援助服务体系，而且基本实现了均等化的目标，但问题依然存在。

1.东、中、西部之间的不均等

首先，北京和上海优势明显。北京和上海在“设施设备配置”“人均法律援助经费”“案均法律援助补贴”“社会律师资源和社会捐助”等方面均显著领先。其次，中部相对落后。除“设施设备配置”“案均法律援助补贴”“社会律师资源”略高于西部之外，中部在“获得法律援助的可能性”“人均法律援助经费”两个重要指标上均低于西部。最后，西部最大的不足是法律援助质量较低。虽然西部在“获得法律援助的可能性”方面高于中部，但这样的成绩却是在法律援助补贴低、设施设备配置不齐全和大量基层法律服务工作者的参与下取得的，其背后的问题是法律援助质量可能较低。任何制度实践不仅在时间上是逐步的，在空间上亦难以完全均衡分布。在经费和人力资源总量不足的制约下，最优选择必然是关注扩大援助范围。

2.城乡之间的不均等

首先，城乡间人均受援机会不均等。北京和上海之所以全面领先，是因为其基本实现了城市化；广东和江苏等经济强省之所以没有体现出应有的优势，貌似是因为其人口基数大，实则是法律援助供给总量不足背景下的城乡不均等，这一状况在中西部更为突出。一项针对西安市城乡法律援助发展状况的实证调研发现，除了在法律援助知晓度和法律援助需求方面存在显著的城乡差异外，“由于城乡法律援助人力资源和资金供给的极不均衡，城乡法律援助人均受援率因此产生了较大差异”(3)梁高峰：《农村法律援助的体系和创新发展研究》，法律出版社2019年版，第106页。。其次，城乡间法律援助质量不均等。农村地区的社会律师资源不足是不争的事实，如湖南与云南的省会城市集中了全省50%的律师，而浙江的杭州、宁波与温州三市则集中了该省60%以上的律师。不仅如此，上海、北京等城市化率高的地区不仅案均法律援助补贴高，而且社会律师承担法律援助案件的比例亦高。通常认为，社会律师的服务质量高于基层法律服务工作者，而补贴高低对于提高法律援助质量具有激励作用，城乡在法律援助质量方面的确存在差距。

(二)各地政策法规等制度安排存在差异

信息是立法者选择立法层级和确定立法内容的重要约束。2003年制定《法律援助条例》时，由于法律援助在我国实施的时间尚短，急剧的社会转型导致知识、经验等有效信息严重短缺，加上幅员辽阔带来地方信息的高度分散和搜集成本高昂等原因，(4)黄文艺：《信息不充分条件下的立法策略》，《中国法学》2009 年第 3 期。《法律援助条例》不仅结构简单而且规范表达亦比较原则。授权地方立法成为应对信息不足和克服信息成本高昂的主要办法，这不仅造成“规则空白”“规则不确定”和“规则地方性”等碎片化问题，而且成为推动法律援助均等化发展的制度障碍。

1.法律援助管理规定的差异

首先，是法律援助机构定位的差异。根据统计数据，上海和北京法律援助机构的专职律师几乎没有办理任何案件，内蒙古、江西、辽宁、甘肃和广东法律援助机构的专职律师办理了20%以上的法律援助案件。事实上，全国法律援助机构既有“参照公务员管理的事业单位”，也有“非参公但全额拨款的事业单位”，一些法律援助机构还承担一定的管理职责。(5)司法部法律援助工作司：《2014年全国法律援助工作统计分析(一)》，《中国司法》2015年第6期。各地法律援助机构专职律师承办案例比例的显著差异，凸显了各地法律援助机构性质定位和职责规定的不同。其次是经费管理规定显著不同。实践中各地人均经费投入和案均经费投入并非完全一致甚至存在较大差异，说明各地法律援助案件补贴费用、管理费用和其他费用等经费安排的原则和要求显然不同。

2.法律援助范围规定的差异

援助范围是政府责任与市场化法律服务间的界限，包括援助对象和援助事项两个方面，是法律援助立法的重要内容。首先，援助对象是指符合经济困难标准的公民，但《法律援助条例》并未明确何谓经济困难以及经济困难的标准。各地主要有以下7种规定形式：最低生活保障标准(贵州、新疆)、最低生活保障标准的1.5倍(湖北)、最低生活保障标准的2倍(山西、福建、江西、山东、湖南、重庆、云南、陕西、宁夏)、最低生活保障标准的3倍(青海)、低收入家庭标准(天津、河北、辽宁、上海、安徽、广东、西藏)、最低工资标准(北京、内蒙古、吉林、浙江、河南、海南)、最低工资标准的1.5倍(吉林)。其次，援助事项是指对哪些案件类型提供法律援助，《法律援助条例》第10条以列举的方式明确了6类援助事项。地方立法纷纷扩大援助事项，但规定不尽相同：规定“因交通事故、医疗纠纷、工伤、食品药品安全事故、环境污染、高危作业、产品质量责任事故侵权赔偿”的有28个省、自治区和直辖市，规定“遭受家庭暴力、虐待、遗弃等婚姻家庭案件”的有22个省、自治区和直辖市，规定“不限于劳动报酬的劳动争议”的有12个省、自治区和直辖市，规定“因使用假劣农药、种子、化肥等农业生产资料造成农业生产损失的”的有12个省、自治区和直辖市。

三、治理现代化视野下法律援助均等化建议

通过法律的治理主要是博弈型治理，而公共法律服务的兴起则是服务型治理，所以《意见》和《规划》均从推进治理体系和治理能力现代化的高度定位公共法律服务。虽然法律援助正式制度供给不足是导致非均等化的原因之一，但没有执行治理体系的治理能力建设，治理现代化将成为一纸空谈。对于促进法律援助均等化，完善法律援助制度与加强治理能力建设同等重要。

(一)改进法律援助制度，完善治理体系

治理体系是国家治理的制度载体和机制保障，中国特色治理体系现代化以国家逻辑为主导，(6)陈进华：《治理体系现代化的国家逻辑》，《中国社会科学》2019年第5期。因此在全国范围内推行基本公共法律服务均等化需要顶层设计，国家基本立法应该在相应领域治理体系的构建中发挥主导与引领作用。作为基本公共法律服务治理体系中的重要法律，《法律援助条例》无论是层级抑或内容还不能满足需求，应当以扩大援助范围和提高援助质量为内容重构法律援助制度。法学界已经就经费保障、质量管理、适用条件、管理体制和人员建设等提出不少意见与建议，(7)樊崇义：《我国法律援助立法重点和难点问题研究》，《中国法律评论》2019年第3期。笔者认为，从推进均等化发展的角度出发，未来的《法律援助法》应当重视以下三个方面的问题：

1.细化责任主体，明确各级政府间事权和财权划分原则

提供基本公共服务是现代政府的核心职能，其服务理念正经历从“生存照顾”到“保障公民生存和发展基本需要”的转变，“表现为政府应当积极作为自证合法性的过程”(8)陈云良、寻健：《构建公共服务法律体系的理论逻辑及现实展开》，《法学研究》2019年第3期。。新时代司法创新发展也必须坚持以人民为中心的思想,人民性是新时代司法创新发展的鲜明特质。(9)韩慧：《人民性是新时代司法创新发展的鲜明特质》，《山东师范大学学报(人文社会科学版)》2019年第5期。市场化改革打破了“总体性社会”(10)渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理》，《中国社会科学》2009年第6期。中国家通过单位提供基本公共服务的模式，逐渐形成将基本公共服务责任下移，由地方负责和分级管理的模式，(11)李友梅等：《中国社会治理转型(1978—2018)》，社会科学文献出版社2018年版，第166-169页。因此2003年《法律援助条例》规定由县级以上人民政府为法律援助提供财政支持。但是，不同地方政府的财政能力和面临的发展问题显著不同，能够提供的财政支持千差万别。虽然中央政府在不断加大转移支付的力度，由于各级政府间“事权与财权”划分缺乏法律依据，导致制度实施的预期性和稳定性不足。(12)党秀云、彭晓祎：《我国基本公共服务供给中的中央与地方事权关系探析》，《行政论坛》2018年第2期。各级政府的注意力与支持度与基本公共服务的水准、供给结构、优先次序等具有密切关系。(13)文宏：《中国政府推进基本公共服务的注意力测量》，《吉林大学社会科学学报》2014 年第2 期。因此，仅仅规定县级以上政府应当为法律援助提供财政支持显然不够，《法律援助法》不仅应明确规定法律援助是中央政府和地方各级政府的责任，而且应当明确各级政府间事权和财权划分的原则。

2.消除基础性规则的不统一，明确援助范围原则和授权立法事项

中国存在区域间自然条件和社会特征的差异，因此要回应具体空间中的具体问题，不仅法律的原则性是必需的,而且规则的地方性也在所难免。(14)苏力：《道路通向城市：转型中国的法治》，法律出版社2004年版，第35页。但是，作为基础性规则的法律援助范围如果不能予以清晰界定，不仅可能模糊政府责任与市场化法律服务之间的边界，而且可能混淆基本公共法律服务与非基本公共法律服务之间的关系。具体而言，《法律援助法》应当明确法律援助范围的原则和授权地方立法的具体事项。首先，法律援助的目的是保障贫困弱势群体获得法律帮助以维护司法正义，因此“无力承担法律服务市场费用的贫者和弱者”应作为确定援助对象；由于各地市场化法律服务费用标准不统一，仍然需要授权地方政府定期公布“可以获得法律援助的经济困难标准”。其次，以“保障生存和发展的基本权利”为原则将常见案件类型规定为援助事项，如劳动合同、婚姻家庭、侵权赔偿等是贫困弱势群体可能面临的主要案件类型。对援助事项之外的案件是否应当提供援助，可以授权地方有关部门依据“是否显著影响申请人生存与发展基本权利”的原则进行认定。

3.弥补制度空白，明确法律援助机构性质和法律援助提供者的法律地位

由管理者、提供者及其职责配置构成的组织体系是提供有效法律援助的要素之一，只有通过具体的组织平台，制度体系才能转换成运行系统，供给基本公共法律服务。目前来看，向社会购买服务的市场化方式已经成为中国公共服务供给体系建设的核心备选方案，因此政府法律援助机构是否保留以及性质如何界定成为必须解决的问题。首先，由于社会律师资源不足且分布不均，单一市场化方式会进一步加剧地区间和城乡间的分化；其次，以效率为目标的单一市场化方式不仅可能导致“空心国家”(15)蔡长昆：《制度环境、制度绩效与公共服务市场化：一个分析框架》，《管理世界》2016年第4期。的责任困境，而且不利于国家运用法律援助进行社会治理；最后，由于知识和社会资源的限制，贫困弱势的受援人往往难以自行选择，单一市场化方式容易导致受援人“行为化的市场失灵”(16)[美]卡斯·桑斯坦《为什么助推》，马冬梅译，中信出版社2015年版，第10页以下。问题。因此，不仅应当保留公共性法律援助机构而且应当明确其事业单位性质，同时赋予法律援助机构专职律师和基层法律服务工作者法律援助提供者的法律地位。应当强调的是，由受援人选择社会律师提供法律援助的市场化方式虽然不是唯一方式，但应当是主要发展方向，所以合理划分三类法律援助提供者的服务范围和职责十分必要。

(二)加强法律援助能力建设，提升治理能力

国家能力是“国家决定社会生活按何种秩序组织起来的能力”(17)[美]米格代尔：《强社会与弱国家》，张长东译，江苏人民出版社2009年版，第9页。，训练有素的人力资源和充分的财政资源是所有国家能力的基础。(18)张长东：《国家治理能力现代化研究》，《法学评论》2014年第3期。统计数据表明，除了财政投入外，法律援助人力资源的缺乏是影响均等化发展的主要约束条件。在政府不断增加公共法律服务投入的前提下，人力资源可能是推进法律援助均等化发展的国家能力短板。

1.以公共法律服务网络构建为抓手促进均等化发展

21世纪以来，不少国家开始利用网络信息技术重构均等化与普惠性的公共法律服务体系。从2018年开始，我国开始在全国范围内构建统一的“中国法律服务网”，同时各地“12348”电话热线亦逐步由省级法律援助机构统一提供法律咨询和转介服务，以解决乡村和偏远落后地区基本公共法律服务能力不足的问题。“中国法律服务网”不仅互动性不足，而且只能提供简单且类型化的法律咨询服务；重要的是，“数字鸿沟”的存在严重影响了贫困弱势群体利用网络信息技术的能力，导致地区间和城乡间的差距扩大。“12348”电话咨询热线主要由社会律师轮流值班，其工作的临时性与时间的碎片化致使其作用的发挥有限。(19)黄东东：《公共法律服务与信息技术：域外经验与中国问题》，《电子政务》2017年第1期。换言之，构建“中国法律服务网”和“12348”电话咨询热线只是解决了网络和硬件的有无问题，运用网络信息技术背后的“人”才是主要因素。首先，随着5G技术的商用，应当通过技术更新逐步提供交互式视频法律服务，为“端与端”之间构建便捷的交流平台；其次，对重点受援群体进行培训，提高其运用网络信息技术的能力；最后，应当将“网络与电话法律服务”设置为固定的公共法律服务事业岗位，由具备相应专业素养和职业能力的人员担任，并配备包括社会律师在内的辅助人员。总之，要真正获得网络信息技术带来的创新收益，必须以公共法律服务网络构建为抓手，将法律援助提供方式、公共法律教育、人员和机构整合结合起来统筹安排和整体推进。

2.制度化法律援助对口支援工作

2018年以来，在司法部的推动下，以基层司法所为主体，全国每个县(市、区)开始建设公共法律服务中心以及乡镇(街道)公共法律服务工作站，基本公共法律服务开始构建以“社区”为中间层级的服务递送方式。社区的分化是不争的事实，不仅体现在城市社区之间，更突出表现在城乡社区之间。随着经费投入和设施设备配置的完善，偏远地区和农村法律服务人才不足成为推进基本公共法律服务均等化发展的障碍。加大法律服务人员的培训当然重要，但却是一项需要长期坚持才能取得成效的工作。在当前情形下，东部地区对中西部地区、城市地区对农村地区的法律援助对口支援工作显得尤为必要。对口支援使地区间法律服务人力资源产生横向流动，不仅可以弥补中西部和农村地区法律服务人力资源的不足，而且有利于培养本土的法律服务人才。现有对口支援工作往往以工作任务的方式予以落实，作为一种“非正式法律制度”存在，会影响对口支援工作的稳定发展。因此，将对口支援纳入法治化管理是应对法律服务人力资源分布不均的重要措施。对口支援毕竟超出援助方的日常工作范围，而且优秀的法律服务人才在任何地区都是稀缺资源，因此制度设计必须具有激励性。

3.促进志愿者提供基本公共法律服务

除强调政府责任以及重构社会律师供给为主的市场化方式外，促进志愿者提供基本公共法律服务、完善民间供给方式具有重要的社会治理意义。一方面，伴随着经济发展与社会转型，公民的主体意识不断提高，民间力量参与公共服务的意识与能力逐渐增强，志愿者提供基本公共法律服务有利于缓解法律服务人力资源的不足；另一方面，志愿服务的公益性甚至草根性方便志愿者与援助对象进行交流，通过社会自身的力量提供法律咨询和化解纠纷，有利于形成共治共享的社会治理格局。