面向用户需求的政务档案信息整合利用模型研究

蔡盈芳/国家档案局

李子林 虞香群/中国人民大学信息资源管理学院

2016年，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部、教育部、公安部、民政部等10部委《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》（国办发[2016]23号，以下简称《实施方案》），要求重点结合面向公民服务领域，基层群众的“办证多、办事难”、群众办事材料重复提交、往返跑路等现实困难，加快推进“互联网+政务服务”，以部门协同联动打破信息孤岛，促进信息流转与共享，服务于政府业务效能和社会治理能力的提升。政务档案信息指已归档或纳入档案管理范畴的政务信息资源。本文将围绕政府公共服务中的具体事项展开对政务档案信息的研究，基于网络调研数据，梳理各类用户参与政务活动具体事项，提出面向用户需求搭建政务档案信息整合与利用概念模型的思路，旨在为信息惠民工程实施背景下各类信息资源全面、合理、深度的应用与挖掘提供补充与参考。

1 政务档案信息整合与利用研究现状

在参考当前学界对信息资源整合[1]、政府信息资源整合[2][3]、电子政务环境下档案资源整合[4]定义的基础上，总结得出政务档案信息整合是指基于一定统筹和组织规范，采取先进的管理方法和数据处理技术，以业务服务和利用需求为导向对分散在各类政府机构及业务系统中的已归档或纳入档案管理范畴的政务信息资源进行收集、整理、组织，实现其相互渗透与高度协同，最终能够最大限度地开发利用政务档案信息的过程。

当前我国政务档案信息整合与利用的研究主要集中在以下方面：第一，档案资源整合方式、模式及内容研究。支持政务协同的整合模式、嵌入业务前端的整合方法[5]；按照主题维度实行档案资源优先级整合[6]；基于SOA的跨平台、异构数字档案资源整合模式[7]。第二，电子政务环境下档案资源整合方面的研究。通过网络建立统一的信息交换与共享平台，实现系统、资源、管理、服务等4个层面的整合与共享[8]。宏观（国家层面上的档案信息资源的整合共享平台）、中观（区域范围内的档案的整合共享）和微观（文档一体化管理、数据库建设、档案交换的档案资源整合共享）三个层级档案资源的整合实现路径[9]；“民生档案资源的区域内整合与共享”[10]。第三，政务档案资源利用方面的研究。政府网站是网络时代政府信息公开利用的最好平台[11]；在档案馆、图书馆设置政府信息公开查阅中心便利用户获取政府信息[12]；建立为民所需的档案体系，搭建民生档案资源共享平台[13]。

综上所述，多数学者研究的重点在于信息资源共享平台的搭建上，从国家层面、区域层面以及微观层面，甚至是从主题方面去探讨政务档案资源的整合与共享。当前我国“互联网＋”环境下政务服务活动以个人和法人为单位开展事项审批服务为主，即整体上是以个人、企业、政府等主体为单位开展服务，而学术研究领域还尚未认识到这一现实特殊性。信息资源管理、档案管理领域鲜少有以用户群为单位对信息资源、档案资源进行整合共享的研究。本文将立足各类用户在政务办事事项中的实际需要，将与各类用户办事有关的政务档案资源进行整合与共享，一方面可以极大提高各主体政务服务办事效率，另一方面通过对各类用户政务档案的整合，可为各用户群提供更具针对性的档案信息服务。通过对贯穿各类用户生命周期的档案信息进行整合的方式，逐步形成各类用户在政务服务活动中的全记录。

2 面向用户需求的政务档案信息整合利用模型设计

2.1 模型设计思路

面向用户需求的政务档案信息资源整合利用模型是指导政务档案信息资源整合利用实践开展的概念模型，为政务档案信息资源整合与利用提供新的操作思路和实现路径。最前端是政务档案信息利用整合层，以公民、企业、政府机构三类用户在政务服务活动过程中对政务档案的查询和利用需求为内核，将用户需求与政务事项关联作为政务信息利用整合的线索。最末端是政务档案信息产生层，识别政务档案信息产生及存储的政府各机构。中间端是政务档案信息组织层，对分散在各政府机构的政务档案信息按照“用户需求—政务事项”进行组织、整合并提供利用。

2.2 模型的主要特点

2.2.1 从用户需求出发，厘清政务档案内容

面向用户需求的政务档案信息整合利用模型是指以公民、企业、政府机构在政务办事事项中所需的政务档案为导向，分析公民、企业和政府机构在政务服务活动关键节点所需利用的政务档案类别作为整合的。例如公民个人在办理服务事项时所需要的生育档案、学业档案、就业档案、婚姻档案、社会福利档案、房地产档案、工商登记档案等，企业在日常运营过程中所需的有关政策法规档案、工商登记档案、税务服务档案、资产与产权档案、法律事务档案等政务档案，政府机构在提供政务服务活动过程重所需的相关政策法规档案、人事任免档案、财政审计档案、政府权力清单、社会公共服务档案等。从用户需求出发，围绕“用户—事项—档案”线索，将各类用户所需的档案按照一定的技术、规则与方法进行组织、关联，实现有效的整合与利用。这在一方面有利于减少个人、企业、政府在办理政务服务活动事项中提供材料的数量，除去不必要之程序，可达到提高办事效率之目的，在另一方面也可极大程度提高行政机关的政务服务效率，满足各主体的需要，同时也在最大限度上实现资源的共享与利用。

2.2.2 遍历个人生命历程，关联政务档案资源

鉴于个人作为政务服务活动的核心参与主体，参考从主体需求出发的政务档案整合利用思路，搭建基于公民生命历程的政务服务事项概念模型，以此为后期基于主体需求的政务档案信息整合利用模型的设计夯实基础。基于公民生命历程的政务服务事项模型即指以公民作为导向，以公民参与的政务活动为内核搭建的实体关系模型。本研究将公民的生命历程定义为从公民出生至死亡的整个过程。在对现有省级政府的政务服务网站和政务服务APP进行调研的基础上，将与公民的各个生命阶段如出生、结婚、生育、创业、住房、交通、医疗、退休、死亡等相关的政务服务事项进行梳理和分类、汇总后，引入本体理论对以公民为核心的各类政务服务活动进行描摹，降维、简化呈现互联网+政务服务背景下贯穿我国公民全生命周期的政务服务活动事项，为后期政务档案信息资源的关联和归集明确服务主体和服务目标。

2.2.3 紧贴法人活动事项，归集政务档案资源

鉴于企业作为政务服务活动的另一核心用户，参考满足用户需求的政务档案整合利用思路，本文提出搭建基于法人活动的政务服务事项概念模型，与基于公民生命历程的政务服务事项概念模型一并组成面向用户需求的政务档案信息整合利用模型的前期政务服务事项模型，为后期政务档案资源的关联提供映射要素。基于法人活动的政务服务事项概念模型是指以法人作为导向，以法人参与的政务活动为内涵搭建的实体关系模型。在对现有省级政务的政务服务网站进行调研的基础上，对企业研发、生产、经营、管理等活动中所需利用的归档政务信息进行归纳与总结；根据党政机关的立法、审批、公共服务等职能活动进行建模，梳理政务办理流程各环节中对应的政务档案信息资源，了解其职能活动对政务档案信息利用需求。

3 面向用户需求的政务档案信息整合利用模型实现步骤

3.1 描绘面向用户的政务服务事项概念模型

本文立足我国“互联网+”政务服务发展的实际情况，从我国东部、中部、西部城市中各选出1-2个省份，分别为北京、上海、浙江、广东、江西、山西、安徽、广西、辽宁9个省份（含直辖市），对所选省份的政务服务网和县级市的政务服务APP进行调研，梳理并总结公民、法人主要参与的政务服务活动事项，筛除重复、类似的办理事项，得到各类用户主要参与的政务一级主题服务活动事项，二级主题服务活动事项。以基于公民生命历程的政务服务事项概念模型为例，经分析处理后，总结出公民主要参与的政务一级主题服务活动30项，二级主题服务活动116项，主要有：职业资格、就业创业、户籍人口、出入境、教育、医疗卫生、生育收养、文化体育、新闻广电出版、科技创新、婚姻、福利救助、退伍兵役、社会组织、人力资源、社会保障、旅游服务、交通运输、环保气候、工商监管、司法公证、规划测绘、经济发展、财政税务、民族宗教、外事侨务、农林牧渔、住房、公安、死亡殡葬等30项服务事项。按照公民生命历程阶段对政务服务事项进行分类与匹配，形成以公民生命历程为核心的政务服务事项概念模型。

3.2 关联用户相关政务服务事项与政务档案信息

当前，我国政务档案信息整合多以区域性整合为主，针对性差，难以适应“放管服”改革背景下公民、企业、政府等主体对政务档案信息的利用需求。本研究在引入本体理论的基础上，探寻公民、企业、政府等不同类型用户参与政务服务产生及所需的政务档案资源，以公民生命历程、企业经营活动事项为本体，展开政务档案信息的整合与关联，构建政务档案信息整合利用模型。在遍历国内各省份的政府政务服务网或各政府政务服务APP基础上，梳理并总结各类用户主要参与的政务服务活动事项、活动开展所需及产生的档案以及档案信息的来源单位，了解和掌握各类用户在政务服务活动中所需的政务档案信息资源，概括和总结各类用户所需的政务档案信息存储所在地。以公民用户需求为例，在以公民生命历程为核心的政务服务事项概念模型中呈现公民在参与活动中产生或所需的政务档案信息类别，大致包括：职业资格证书、技术职称、营业执照、生产许可、税务证明、户籍证明、学历证书、健康证明、出生证明、结婚证、房屋证明、银行证明、税务证明、驾驶证、社保缴费证明、无犯罪记录证明、审查意见、申请表、身份证明等各种政务档案信息。通过实地调研和网络调查了解各类政务档案信息的来源和存储机构，将这些分散在各地如各机构档案馆、业务系统、共享数据平台、人口库、电子证照库、法人库等与各主体相关的政务档案信息利用先进的信息技术进行整合，运用数据清洗技术进行档案信息资源的预处理后将其存入主体政务档案信息共享库。在面向用户的政务服务事项概念模型基础上，构建“公民、法人（企业、政府）—政务服务活动事项—档案信息”关联，建立贯穿公民生命历程与法人活动过程的政务服务活动与档案信息的映射关系，把相关的档案信息进行串联，形成全面、关联度高的公民、企业、政府政务档案信息链。

3.3 搭建面向用户需求的政务档案信息共享利用平台

在对公民、企业、政府用户参与政务服务活动所需及产生的政务档案信息的类别和来源情况进行调研和分析基础上，本文提出搭建面向用户需求的政务档案信息共享利用平台。该平台主要面向公民、法人机构两大类用户。在前期的政务活动事项概念模型的基础上，将分散在各类政府机构及业务系统中的已归档或纳入档案管理范畴的政务信息资源，利用相关的信息技术进行收集、整理、组织，实现其相互渗透与高度协同，将相关的政务档案资源串联起来，在更大范围内实现共享和利用。另外，该平台主要由三大模块构成，即：政务服务活动映射模块（公民+法人）、政务档案资源整合模块、政务档案资源服务模块构成。

公民+法人的政务服务活动映射模块位于最底层，主要包括公民/法人政务服务活动事项和活动中产生/需要的政务档案信息两个组成部分；政务档案资源整合模块的主要任务是以公民/法人政务服务活动映射模块的成果为参考依据，对分散在政府各部门或业务系统中的已归档或属于归档范畴的与公民/法人相关的政务档案信息进行关联和整合。首先对整合在一起的政务档案资源进行预处理，形成公民/法人政务档案信息库，并利用相关的技术对公民/法人政务档案信息库的数据进行处理后形成公民/法人政务档案信息共享库。政务档案信息资源服务模块位于最顶层，主要完成政务信息资源的共享和利用职能。公民/法人政务档案信息共享利用主要通过具体的信息平台实现。在公民/法人政务档案信息整合的基础上，充分利用软件工程法，进行设置共享利用平台功能服务模块，实现公民/法人政务档案信息在最大范围和最大限度上的共享与利用。