我国档案管理体制的四次改革及其规律

韩季红 夏秀丽 黄 健/天津市档案馆

深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。党的十九大对深化机构改革做出重要部署，要求统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责[1]。当下，多数省、自治区和直辖市档案系统已经初步完成了自上而下的机构改革。回顾我国档案管理体制的历次改革变化，对于深刻认识本次机构改革的重大意义、正确把握新时代档案馆发展方向，具有积极意义。

1 我国档案管理体制的四次重要改革

1.1 第一次改革：从分散到集中，设立党政双重领导的新型管理模式

新中国成立初期，党和国家高度重视档案工作。1951年3月，中共中央办公厅秘书处处长曾三主持召开中央一级党、政、军、群各机关档案工作第一次座谈会，原则上决定全国党、政、军三大系统的档案实行分工管理，各自建立机关档案室，分别集中统一保管本机关所形成的档案。1954年，国务院秘书长习仲勋支持曾三等提出的关于在国务院设立国家档案局的建议，并得到周恩来总理的同意。同年11月，第一届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了关于国务院直属机构设置议案的决议，批准设立国家档案局，任命曾三为国家档案局第一任局长。此后至1959年，虽然国家有过要求档案实行“集中统一”管理的规定，但在实际工作中，中国共产党领导机关、国家行政机关、军队系统各机关在档案管理体制上自成系统，各自制定规章制度，分别进行业务指导和监督[2]。随着国家政权的不断稳固和经济建设的迅速发展，管理模式分散的弊端越来越明显：标准不统一，每个系统各自为政，档案管理无规范可循；指导力量不集中，极易造成人、财、物等管理资源的浪费和管理效率的低下。在此背景下，第一次档案管理体制改革势在必行。

1959年1月，中共中央发布《关于统一管理党政档案工作的通知》，指出：“党的档案和政府、军队、群众团体以及各企业、事业单位的档案都有不可分割的联系，而且各机关的档案都必须以党的方针政策为纲才好整理，因此，把党的档案工作和政府的档案工作统一起来是完全必要的。”“各级档案管理机构在中央由中央办公厅主任直接领导，在地方由各级党委秘书长直接领导（不设秘书长的县委由办公室主任直接领导）。”3月，中央办公厅秘书局中央档案馆筹备处和国家档案局档案馆筹备处合并，统一筹建中华人民共和国中央档案馆。6月，中央档案馆成立，作为中共中央、国务院直属事业单位，既保管党的档案，也保管国家的档案。1960年开始，国家档案局业务和行政工作均由中共中央办公厅领导，建制仍归属国务院。地方各省、市、县的档案管理机关依次做了相应调整。这是第一次档案管理体制重要改革，在世界档案史上独创了党政双重领导档案工作的新型管理模式，成为我国档案事业的一大特色[3]。

1.2 第二次改革：坚持统一管理，归口有所改变

1978年党的十一届三中全会以后，我国实行改革开放，档案事业也开始进入恢复、整顿、总结、提高的时期。1979年2月，中共中央、国务院正式批准恢复国家档案局和中央档案馆，并重申各级档案机构既是党的机构又是政府机构。1985年2月，中共中央、国务院印发《批转关于调整我国档案工作领导体制的请示的通知》，明确要求：一是实行党政档案工作统一管理的原则，适合我国的情况，各级档案机构既是党的机构又是政府机构，列入政府编制序列。二是国家档案局改归国务院领导，列入国务院编制序列，日常工作由国务院秘书长领导。第一历史档案馆、第二历史档案馆归口国家档案局管理；中央档案馆仍是中共中央和国务院直属事业单位，日常工作仍由中共中央办公厅直接领导，在业务上受国家档案局指导。三是地方各级档案局作为地方人民政府直属局，其领导关系是否作相应调整，由省、自治区、直辖市党委和人民政府根据实际情况确定。地方各级档案馆归口各级档案局管理[4]。

1.3 第三次改革：职能转变，“局馆合一”

1993年10月，中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于印发中央档案馆、国家档案局职能配置、内设机构、人员编制方案的通知》，明确“中央档案馆与国家档案局合并，一个机构挂中央档案馆与国家档案局两块牌子，履行档案保管、利用和全国档案事业行政管理两种职能，为中共中央和国务院直属机构，副部级单位，由中央办公厅管理”。之后，地方参照中央进行了自上而下的档案机构改革，局、馆合一，最终形成了“党委和政府领导、档案部门归口负责、各方面共同参与的档案工作体制”[5]。

1.4 第四次改革：理顺职责，政事分开

随着档案事业的不断发展，档案部门行政与事业职能合一的管理体制的弊端越来越明显。一是行政管理职能弱化。档案局作为行政管理部门，应当承担档案业务监督指导等行政职能，但是“局馆合一”的档案局（馆），其机构性质通常被定为事业单位，由事业单位行使行政执法权，容易导致“名不正言不顺”。二是档案馆作用发挥受限。“局馆合一”使档案馆客观上产生了一定的行政化倾向，人力物力财力向行政倾斜，档案馆主体地位弱化，档案服务功能没有得到充分发挥。

2018年2月28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，我国启动新一轮的机构改革。目前，各地档案机构设置有了很大变化，多数由“局馆合一”改为“局馆分设”。档案行政管理职能划入党委办公厅（室），档案馆基本上由党委或党委办公厅（室）管理，档案管理体制上实现了政事分开，档案局与档案馆的职责定位也更加清晰，档案行政管理部门承担对档案事业“统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导”的责任，档案馆是“集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案”。档案管理体制改革，作为党和国家机构改革的重要环节之一，是党和国家的重大决策部署，对促进我国档案事业长远发展、推进新时代中国特色社会主义事业发展进程、实现国家治理体系和治理能力现代化总目标具有重要意义。

2 档案管理体制改革的规律总结

2.1 “统一领导、分级管理”的原则符合我国传统历史文化和现行国家制度

我国档案管理体制属于集中式管理体制，遵照“统一领导、分级管理”的原则，由国家档案局主管全国档案事业，统筹规划、组织协调、统一制度。县级以上地方各级档案局主管本行政区域内的档案事业，对本行政区域内的档案馆以及机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。实践证明，“统一领导、分级管理”原则不仅是一种行之有效的组织管理原则，也是改革和建设国家档案管理体制时必须遵循和贯彻执行的总原则。在我国档案事业发展实践的几十年里，国家档案局曾接受国务院或中央办公厅直接领导，但从时间跨度看，档案工作主要由中央办公厅领导和管理。当下的机构改革在档案工作领域坚持和加强了党的全面领导，更加明确“档案工作姓党”，有利于发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。

2.2 理顺关系、理清职责、依法开展档案工作是档案管理体制改革的总目标

历次档案管理体制改革都是通过调整隶属关系、理顺档案部门之间的关系、理清各档案部门的权利与责任来达到优化资源配置、促进事业发展的目的，并以法律、文件等固化改革成果。当下的档案管理体制改革，重点在于理顺“政事关系”，对档案行政管理部门和国家综合档案馆的社会地位与角色以及相互之间的权、责、利进行重新划分或调整。剥离行政职能后，档案馆的事业主体地位得到强化，越来越回归公共服务的本位上来。

2.3 走特色之路将是档案馆发展的必然之选

档案管理体制历次改革虽然都是在中央主导下进行的，但是允许地方根据实际情况对归口管理、机构隶属关系、职能权责等进行因地制宜的设置，以便充分发挥地方的主动性、积极性，改进和优化档案机构的纵向关系。当下改革，多数省份将档案行政管理职能划入党委办公厅（室），将档案馆作为党委或党委办公厅（室）管理的事业单位，延续“局馆合一”体制的地方大多都把档案局调整为党委办公厅（室）管理的机构；档案馆整合重组也有不同情况，有的地方与同级地方志办公室组建新馆，有的地方延续与城建档案馆合署办公的状态。不同的改革情况使得档案馆在未来发展中具备不同的资源优势，并将影响档案馆之后的发展路线和发展策略。只有发挥好资源优势，搞好开发利用，增强服务本领，走出一条特色之路，才能真正实现改革目标。