政策网络视角下农村空巢老人互助养老研究

严瑶 季年芳

摘要：改革开放以来，大量农村青壮年进城務工，农村的空巢老人越来越多。为了更好地解决农村空巢老人的养老问题，各地区开始探索互助养老模式。互助养老缓解了农村部分地区空巢老人的养老问题，然而随着农村空巢老人的数量越来越多，农村的互助养老急需得到完善。从政策网络理论视角出发，将农村互助养老中的参与主体划分成政策网络理论中的5个类型，基于政策网络理论中这5个类型的特点和分工，探讨农村互助养老中各主体发挥的作用，以期能够推进农村互助养老的发展。

关键词：政策网络;农村空巢老人;互助养老

中图分类号：D669.6         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）19-0204-04

Abstract： Since the reform and opening up， a large number of young and middle-aged rural people have gone to cities for work， and there are more and more empty nesters in the countryside. In order to better solve the problem of rural empty nesters， various regions have started to explore the mode of mutual support for the aged. However， with the increasing number of empty nesters in rural areas， the mutual support in rural areas is in urgent need of improvement. Therefore， from the perspective of policy network theory， this study divides the participation in rural mutual support into five types in policy network theory. Based on the characteristics and division of labor of the five types in theory of policy network， this study discusses the role of each subject in the rural multual support， so as to promote the development of rural mutual support.

Key words： policy network; rural empty nesters; mutual support

中华人民共和国成立以来，中国在经济社会发展方面取得了很大成就，但是人口老龄化问题越来越严重。2000年，65周岁以上的老年人占总人口数量的7.0%，标志着中国正式迈入老龄化社会，截至2019年12月，65周岁以上的老年人已达1.67亿人，占人口总数量的12.0%。在人口老龄化愈演愈烈的同时，农村老人的养老情况也不容乐观。随着工业化和城市化进程的加快，农村老年人所依靠的家庭养老逐渐被瓦解，农村出现越来越多的空巢老人，他们的养老问题面临很大的挑战。

于长永[1]总结了中国农村老年人养老的三重压力：一是城乡人口老龄化倒置明显（农村人口老龄化程度更高），短期内难以改变，农村老年人口规模持续扩大;二是家庭养老作为农村老年人的传统养老保障，因少子化、空巢化、家庭规模小型化、代际距离拉大以及孝道文化衰落等原因，已经逐渐分崩离析;三是政府主导的社会养老保险，保障水平较低，保障能力提升速度较慢，难以在短期内托起农村老年人养老的社会重任。在此背景下，部分农村地区开始了“互助养老”的探索，如南京市开展的“好邻”养老社、常州市郭塘村建设的老年人日照中心等。互助养老可以有效缓解农村的养老问题，一方面满足农村空巢老人在乡村养老的愿望，另一方面使低龄老年人的资源得到充分发挥，缓解农村人力资源稀缺的问题。然而，互助养老在实践过程中仍然面临很多现实困境。因此，本研究从政策网络视角出发，依据理论的政策网络类型，将农村空巢老人互助养老体系中各主体进行划分，确立各主体的定位和功能，探索农村互助养老困境的解决对策，以期能够推进农村互助养老的发展。

1 理论概述及其适用性

1.1 政策网络理论

政策网络理论属于公共政策领域，起源于20世纪70年代，当时的西方社会面临复杂的公共环境[2]。一方面由于组织社会学的兴起，学者们对组织间的关系有了更深刻的了解，开始反思政府是否在公共政策的制定和实施过程中占据绝对的主导作用;另一方面多元主义的兴盛使得利益集体之间为了资源分配开始不断地博弈，当他们意识到政府只是在资源分配过程中扮演着消极分配者角色时，便要求有更多的话语权。两方面的原因使政府不得不引入多种网络主体参与到公共治理过程中，政策网络理论就是在这种情况下应运而生。具体而言，政策网络是指一群互相依赖行动者之间建立的某种稳定的社会关系形态，以促成政策问题或者方案的形成与解决[3]。学者们普遍认为政策网络的行动者之间存在一定的结构，对于这个结构，不同学派有着不同的看法。本研究采用利益分析流派的看法，认为这种结构是用来分析和表明网络内组织之间的关系。

1.2 适用性

从政策网络理论的视角出发，深度剖析农村留守老人互助养老体系中各主体之间的关系和定位。构建农村留守老人互助养老体系之前，应该明确哪些主体在其中发挥作用以及发挥怎样的作用，互助养老不同于家庭养老和社区养老，互助养老是多方主体之间相互作用的养老模式，而家庭养老和社区养老则分别着重于家庭和社区。朱亚鹏[4]将政策网络划分为政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络，这5种政策网络类型在农村留守老人互助养老中有明确的对应关系。

1.2.1 政策社群 政策社群的特性在于成員数量较少，但是彼此之间依靠有限的平行沟通渠道，有着非常稳定垂直的相互依赖关系。在农村留守老人养老体系中，政策社群的行动主体主要是掌握了一定政治资源的政府及其职能部门，如民政部、人力资源和社会保障部、全国老龄办等。

1.2.2 专业网络 专业网络主要由一批具有专业知识、技能、成员资格受限的专业人士组成。农村留守老人养老体系中专业网络主要包括一些养老服务机构、养老院或养老公寓等。网络中具体成员包括养老机构的院长、护工等，他们需要具有专业的知识和技能去照顾老年人的日常生活。

1.2.3 府际网络 府际网络中的成员多由地方政府组织构成，是地方政府利益的集合。农村留守老人养老体系中府际网络的成员由地方政府及其职能部门组成，他们需要配合中央政府的政策决定，帮助落实政策，履行上传下达的职能，同时根据各地区的特点制定相关政策，调取一定规模的资源。

1.2.4 生产者网络 生产者网络中的成员则相对比较灵活，他们以经济利益为导向，为生产者服务。在农村留守老人养老体系中，生产者网络由提供养老服务或产品的企业组成。

1.2.5 议题网络 议题网络中的成员分布比较广泛，数量很多，成员资格不受限制，是一种比较松散的集合。农村留守老人养老体系中议题网络成员包括每个留守老人的家庭成员、农村中的其他居民、关注时事的新闻媒体、高校中的专家学者和民间组织等。

2 农村留守老人互助养老的现实困境

尽管部分地区开展了农村留守老人互助养老模式的探索与研究，并且初步取得了一定成绩，但互助养老依然存在很多现实困境。如江苏省南京市龙潭街道的“好邻”养老社，该养老社为辖区内的近万名农村老人服务，其中留守老人有近4 000人，但该养老社仍然面临很多困境，最主要的就是养老需求与供给之间的矛盾。在查阅了南京市、上海市和常州市等地的农村互助养老相关实践之后，本研究认为当前农村互助养老的现实困境主要有以下几点。

2.1 老人的实际参与率低

互助养老的良好发展离不开老年人的积极参与，特别是低龄老年人的参与。很多农村老年人仍然依靠家庭养老，并不能完全接纳互助养老模式。此外，还有一部分低龄老年人虽然认可互助养老模式，但是对自己要先服务高龄老年人的做法不太认同，他们一方面对自己未来的老龄生活感到担忧，害怕没有低龄老年人为其服务;另一方面则认为自己是作为被服务者来到互助养老中心，所以不愿意服务其他高龄老年人。总而言之，农村互助养老模式的理念仍然没有得到老年人的全部认同，所以农村要开展互助养老比较困难。

2.2 专业医护人员的缺乏

专业医护人员是农村互助养老长远发展的一个关键因素。江苏省60周岁以上的老年人中，患有慢性病的占比为77.4%，患有3种以上慢性病的占比为17.7%。由此可见，大部分老年人的身体状况不容乐观;对农村老人而言，情况可能更糟糕，而专业医护人员的缺乏则可能让问题变得更加严重。医护人员的缺乏，一方面是因为中国面临着十分严重的供需不平衡，医护人员太少，需要护理的老年人太多;另一方面则是因为农村地区落后的经济环境导致医护人员不愿意在农村就业。

2.3 互助养老的定位模糊

互助养老的清晰定位有助于帮助老年人理解其概念，从而激发老年人参与的积极性。互助养老归根到底是农村老年人之间互帮互助的一种养老模式，为满足农村空巢老人日常生活、精神照料等方面的需求，将空巢老年人聚集在一起，互相帮助，互相扶持。很多老年人要么过于依赖互助养老模式，认为互助养老等同于政府养老，要么完全不认同这种模式。目前，国家还没有出台相关的政策文件去定义这一模式，政策的缺失是导致互助养老定位模糊的主要原因。

2.4 资金来源渠道单一

资金问题成为很多农村互助养老社的主要问题。目前，农村互助养老只能依靠地方政府的财政支持，没有其他的资金来源渠道。但在实际运行中，地方政府的财政支持只是起辅助作用，只能保证基础设施的建设，而社会力量把资金更多地投向城市市场，缺少对农村互助养老的关注[5]。随着农村空巢老人数量的逐步增加，资金缺口只会越来越大，最终导致农村很多互助养老社难以继续发展。

3 政策网络视角下农村空巢老人互助养老的解决对策

在农村空巢老人互助养老中，由于各方主体都没有很好地发挥作用和完美的配合，政府的参与度不够，社区组织和市场组织的参与不足，社会公众对农村留守老人的关注度低等原因，导致农村留守老人养老问题出现上述困境。政策网络视角强调各主体之间相互作用、相互依赖，因此，在政策网络理论视角下，农村空巢老人互助养老体系应该是由中央政府、地方政府、市场、养老社和老人及其家人5个主体组成相互依赖、相互作用的体系。

3.1 中央政府要在宏观层面提供总思路、总策略，发挥主导作用

在政策网络理论中，中央政府处于政策社群这一主体。中央政府在宏观层面为农村空巢老人互助养老提供总思路、总策略，在整个农村空巢老人互助养老体系中获取的资源最多，拥有的权利最大，所发挥的作用也是最重要的。首先，应明确互助养老的定位在于“互助”，与家庭养老和社区养老的不同之处就在于互助养老需要老年人的积极参与、彼此服务，而不是被动接受服务。因此，中央政府需要出台相关农村互助养老的政策文件，明确互助养老的定位。其次，要加大在农村互助养老方面的投资，任何社会资源的兴起和发展都离不开资金的支持，在出台相关政策后，不给予资金支持无异于纸上谈兵[6]。一方面可以通过中央财政直接拨款的方式让地方政府将政策落实到位，另一方面积极鼓励企业组织进行投资，引导社会相关组织通过有偿或者捐赠的方式参与到农村互助养老中。最后，要在社会层面上进行积极地宣传，带动志愿机构，让志愿者为农村互助养老提供人力资源，同时要在农村加大宣传互助养老的观念，鼓励老年人积极参与，打消老年人的顾虑。

3.2 地方政府要在微观层面制定具体细则，起到掌舵作用

在政策网络理论中，地方政府属于府际网络这一主体。在整个农村空巢老人互助养老体系中，地方政府的行为能够直接影响农村地区互助养老的发展质量。戴维·奥斯本等[7]在《改革政府》中提出具有企业家精神的政府应该是“掌舵”而不是“划桨”，政府并不应该直接提供公共服务，而应该引导企业投资、援助资金等。在农村空巢老人互助养老中，地方政府首先应该根据中央政府的总思路，在具体的实践上制定实施细则，规范互助养老行为，对当地的农村养老社给予一定的资金补贴，引导当地企业参与到互助养老体系中，并对这些企业给予一定的减税优惠政策。其次，地方政府要构建一个当地老人的信息交流平台，满足养老机构、政府部门及农村空巢老人之间进行信息沟通的需求，消除信息不畅通带来的管理成本。

3.3 农村养老社要发挥引导支持的作用，提高服务人员的专业水平

在政策网络理论中，农村养老社属于专业网络这一主体。专业网络如养老服务机构、养老院等，他们与农村空巢老人之间的关系非常密切，专业网络成员的技能素养决定着农村空巢老人的养老质量。在农村空巢老人互助养老体系中，农村养老社首先要鼓励和引导老年人积极参与，对于低龄老年人的顾虑，养老社可以给出具体的志愿服务奖励，既可以是实物奖励，如洗衣粉、牙膏、牙刷等生活用品，也可以是精神奖励。其次，养老社应该想方设法拓宽服务内容，目前大部分养老社给出的养老服务内容仅局限在衣、食、住、行方面，而没有重视老年人精神方面的需求，很多农村空巢老人由于子女常年在外，或多或少都有孤独感。因此，农村养老社应该多开展文娱活动，充实老年人的生活。最后，应进一步提升农村养老社服务人员的专业水平，加强对服务人员的培训和管理，使其更好地为农村空巢老人服务。

3.4 加强农村互助养老的宣传，转变养老观念

在政策网络理论中，议题网络提供政策诉求和民意舆论给政策网络。由于成员众多且每个成员在农村空巢老人互助养老困境中所关注的视角不同，因此，每个主体都可以灵活发挥作用。很多农村老年人甚至年轻人都认为互助养老是一件不光彩的事情，他们更加依赖于家庭养老，但在新的环境背景下，家庭养老已经难以满足农村空巢老人的养老需求。因此，要加强宣传农村互助养老知识，使每位农村空巢老人及其子女都乐意接受互助养老模式，改变农村老年人及其家人的养老观念，对促进农村互助养老模式的持续健康发展非常关键[8]。此外，新闻媒体应该积极报道农村互助养老模式的成功案例，让老年人相信并信赖互助养老模式。同时要密切关注农村互助养老的不足之处，号召公众为农村互助养老作出贡献。

4 小结

互助养老是一种可以在农村中推广的养老模式。对农村老年人而言，生活了几十年的家乡是难以割舍的情感归属地，家庭一直是国内外农村老年人患病或者生活需要照顾时的第一选择[7]。在子女离开农村奔赴城市之后，互助养老模式帮助農村空巢老人聚集起来，使他们在生活上得到照顾，在精神上得到慰藉。本研究运用政策网络视角理论，分析农村互助养老中各主体的责任和作用，以期更好地推动农村地区互助养老的探索，帮助更多的农村空巢老人过上幸福满意的晚年生活。

参考文献：

[1] 于长永.农村老年人的互助养老意愿及其实现方式研究[J].华中科技大学学报（社会科学版），2019，33（2）：116-123.

[2] 闫文仙，尹广文.政策网络理论回顾与评述[J].云南行政学院学报，2014，16（2）：122-126.

[3] 蔡宏彦.近年来政策网络理论的研究评述[J].内蒙古农业大学学报（社会科学版），2011，13（1）：246-248.

[4] 朱亚鹏.政策网络分析：发展脉络与理论构建[J].中山大学学报（社会科学版），2008（5）：192-199，216.

[5] 周 鹏.以互助养老补齐农村养老短板[J].人民论坛，2019（29）：92-93.

[6] 牟志楠，胡善菊.山东省农村互助养老模式推广可行性研究[J].劳动保障世界，2019（26）：31-32.

[7] 戴维·奥斯本，特勒·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门（第一版）[M].周敦仁，译.上海：上海译文出版社，2006.

[8] 张亚琦，汪子倩，刘雨航.积极老龄化视角下安徽省农村互助养老服务体系构建研究[J].劳动保障世界，2019（23）：25.