乡村振兴视域下易地扶贫搬迁后续可持续发展研究

张影

摘要：易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的“五个一批”之一。现阶段，脱贫攻坚工作重心将由脱贫转向稳定脱贫和可持续发展。乡村振兴是决胜全面建成小康社会和社会主义现代化的重大战略，它的提出是站在一个更高层次解决农村和农民的可持续发展问题。易地扶贫搬迁和乡村振兴两者具有内在一致性。本研究选取陕西省安康市平利县作为调查样本，对该地区易地扶贫搬迁后续可持续发展的经验从就业、产业、创业和社区管理4个方面进行总结，深度分析了易地扶贫搬迁可持续发展面临的问题和障碍，并提出了与乡村振兴相衔接的解决对策，以期为易地扶贫搬迁理论和实践工作提供借鉴。

关键词：乡村振兴;易地扶贫搬迁;精准扶贫;可持续发展

中图分类号：F323.8         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）19-0114-04

Abstract： Relocation of ex-situ proerty alleviation is one of the “five-one-batch” for poverty alleviation. At this stage， the focus of poverty alleviation work will shift from poverty eradication to stable poverty eradication and sustainable development. Rural revitalization is a major strategy for securing a decisive victory in building a moderately prosperous society in all respects and in socialist modernization. It can be said that the proposal of the rural revitalization strategy is to stand on a higher level to solve the problem of sustainable development of rural areas and farmers. There is an inherent consistency between the relocation of ex-situ poverty allaviation and the rural revitalization. In this study，  Pingli county， Ankang city was  selected as a sample to sum up the experience of sustainable development after relocation of ex-situ proerty alleviation in this region in terms of employment， industry， entrepreneurship and community management. The problems and obstacles of the sustainable development of the relocation of ex-situ proerty alleviation in the relocation area were analyzed， and some countermeasures connecting with the revitalization of the rural areas were put forward， so as to provide references for the theoretical and practical researchers of the relocation of ex-situ poverty alleviation.

Key words： rural revitalization; relocation of ex-situ poverty alleviation; precision poverty alleviation; sustainable development

2020年是脫贫攻坚的决胜之年，也是乡村振兴战略实施的开局之年，在习近平总书记“精准扶贫”理论的指导下，脱贫攻坚取得了决定性进展和历史性成就。现阶段，脱贫攻坚工作重心面临重大转移，将由脱贫转向稳定脱贫和稳定发展[1]。易地扶贫搬迁是系统性的长期过程，不仅是搬迁的问题，搬迁后移民还面临生计转型、生活方式变化的压力，同时，移民还要面对社会风险和市场风险的冲击[2-4]。搬迁后移民生计具有很强的不稳定性，如何在全面脱贫后防止移民出现“返贫”现象，实现可持续发展是现阶段重点关注的问题[5]。乡村振兴战略中要求的文化、生态、产业、人才、组织全方位振兴与易地扶贫搬迁路径不谋而合[6]。在此背景下，如何抓住当前乡村振兴战略的契机，整合各种扶贫资源进行精准扶贫工作的实施，是打赢这场脱贫攻坚战、全面建成小康社会、实现共同富裕的关键[7，8]。

1 陕南安康市平利县易地扶贫搬迁的实施

1.1 平利县易地扶贫搬迁的基本概况

平利县位于陕西省东南部、陕鄂渝交界处，是国家生态主体功能区、秦巴连片特困地区，也是南水北调中线重要水源涵养区。平利全县贫困村共有79个，贫困村中属于深度贫困村的有8个，贫困村占所有村落的60.0%，有9.8万人居住在高山深沟地段，其中贫困户18 507户44 811人，贫困发生率为22.4%。在易地扶贫搬迁以来，先后建成集中搬迁安置区112个，累计搬迁32 605户96 684人，其中易地扶贫搬迁13 615户38 310人。

1.2 平利县易地搬迁扶贫可持续发展的经验总结

1.2.1 社区工厂扩就业 社区工厂就业扶贫模式是陕南脱贫攻坚的重要模式。平利县在推进易地搬迁工作中开创实践的社区小工厂助推脱贫大产业的做法取得了可喜的成绩，在此期间也摸索出一条就业式精准扶贫的新路。

社区工厂工作时间较为灵活、就业门槛较低、工资相对稳定，非常适合因为需要照顾家庭或者身体不便而无法外出打工需要留在社区的妇女以及老年人和身体上有残疾的这部分劳动力。平利县在社区工厂方面取得了很大的成功。一是超前谋划建厂。在建设安置社区时，同步建设标准化厂房 3.2 万m2、加工车间 3.8 万m2，为社区工厂的发展奠定了坚实的基础。二是招商引资。先后出台了多项政策文件，引进毛绒玩具、电子元件、手工艺品、服饰加工等劳动密集型企业，增加移民的就业岗位。三是强化保障进厂。从各方面为社区工厂提供保障，推广领导联厂、部门包厂、干部驻厂的长效帮扶机制。对接劳动力，通过宣传帮助企业招人，并整合各部门的资金、师资和培训场地，对工人进行就业培训，目前累计培训搬迁劳动力 1.2 万人，工人平均月工资基本达到2 000 元以上。

1.2.2 因地制宜兴产业 产业是搬迁后续扶持工作的治本之策，产业兴旺可为移民增收提供持续不断的动力。陕南发展社区产业注重因地制宜，全县结合自己的特色确立了5个“十万”产业发展目标，分别为10万亩高效茶园、10万亩富硒粮油、10万亩绞股蓝、10万亩中药材和10万头生态猪，将贫困户增收嵌入到产业链中。具体做法：一是园区和社区互动。在靠近园区的地方建立社区，在社区积极兴办园区，发展现代农业园区，做到户均一万元，人均一亩园。二是市场主体带动。培育农业企业、农民专业合作社和家庭农场。三是“三变改革”驱动。采取土地流转、财政资金注入经营主体配股分红、入股分红等方式，引导农户向经营主体流转土地，获得入股收益，实现户均增收。

1.2.3 能人返乡促创业 创业方面推动能人返乡，对这些返乡能人提供政策、金融等各方面的支持。一是搭建创业支持平台。出台《平利县进一步推进全民创业促就业实施意见》《平利县创业孵化基地认定管理暂行办法》，建立创业孵化基地和电商孵化基地等创新创业平台。二是结成联盟共同创业。先后成立了社区工厂创业联盟、电商创业协会等协会组织，帮助有意愿的创业者精选创业项目，实现资源共享，壮大创业人才队伍，促进搬迁群众就近就业。

1.2.4 创建“五新”社区优物业 在社区管理方面，平利县围绕建设新环境、提供新服务、发展新产业、培育新民风和创造新生活的“五新”社区目标，提升社区管理服务水平。具体做法：一是强化政府保障。保障搬迁户退耕还林、旧宅腾退和村集体经济收益相关权益。二是推行企业代管模式。引进陕西港鑫实业有限公司，启动了就业、创业、物业“三业统筹”管理，服务实施“零物业”管理，有效提升了物业的管理服务水平。三是鼓励社会参与。针对“三留守”人员居家、养老、娱乐、托管等个性化服务需求，通过政府一系列特惠政策提供项目支持，吸引社会力量积极创办日间照料、婴幼儿托管等服务机构，社区工厂也开设儿童空间，着力解决搬迁群众的后顾之忧。

2 陕南安康市平利县易地扶贫搬迁后续可持续发展的问题

2.1 产业发展过程中存在的问题

通过调研發现了产业发展过程中存在的问题和挑战：一是产业增收的渠道和路径不多，难以形成规模和品牌。调查发现平利县形成的特色产业较少，产品创新和研发不够，产品的附加价值较低，物流冷链不到位，导致很多农产品最后只能自产自销，因此需要由“输血”向“造血”转变。二是产业发展对安置区的带动效应尚不明显。调研发现很多安置点产业仅仅处于起步阶段，缺乏具有市场竞争力的龙头企业带动，产业发展空间不足，新的主导产业发展不成熟，后续产业培育乏力。三是由政府主导的“一村一品”有利弊，有时难以适应市场变化。例如，调研的关家镇打造的核桃示范镇受自然条件制约，核桃成活率低，导致收益较低，难以形成规模化。

2.2 社区工厂后续发展问题

社区工厂虽然在扩大贫困户就业方面取得了很大的成效，但是社区工厂的后续可持续发展是现阶段不得不面临的问题。通过调研，访谈在社区工厂就业的贫困户最担忧的问题，80%贫困户的回答都涉及后期社区工厂能否一直开展下去，由于社区工厂的老板很多是看中当地现有办厂的优惠政策，如果后续政策不再倾斜，社区工厂该如何保持旺盛的生命力。因此，本研究对调研过程中发现的问题进行了总结。一是社区工厂后续生命力问题。虽然社区工厂能够解决一部分就业问题，但社区工厂后续生命力偏低，没有规范的规章制度，劳动力素质偏低，工作技能不强，难以转变成正规的企业。二是工人工资提高和工厂盈利矛盾问题。社区工厂主要是靠低劳动力成本和薄利多销来盈利，这样就造成了工人工资和工厂盈利之间的矛盾，如果提高工资，工厂难以盈利，如果工资太低，培训出熟练工后常常出现工人流失的问题，找到两者之间的平衡点尤为重要。三是社区工厂投资融资问题。根据安康市人民政府发布的《关于培育和发展社区工厂的实施意见》，政策上对社区工厂有极大的优惠，比如免租、免税。但是这样的政策倾斜并不能长久，当这些政策倾斜消失时，社区工厂需要尽快形成自己的内生动力。

2.3 搬迁户就业问题

一是就业渠道狭窄，岗位非常有限。贫困户搬迁后就业群体大大增加，对于50～60岁年龄段的就业群体，大部分只能通过就地进行就业，这更增加了就业岗位的稀缺性。

二是就业不稳定性。搬迁后，生产方式改变，原有的生产资料可能无法使用，很多搬迁户脱离了土地，由于自身文化素质的影响，难以符合用工企业的要求，大部分没有职业技能的劳动者只能从事建筑、修路和打临工等临时性特征明显的职业，具有很强的不稳定性。

2.4 社区管理后续问题

一是社区公共设施配套还不完善。虽然基础设施（水电路、通讯、排污管网）等已经基本配套，但在绿化量化以及社区文化功能完善等方面还存在着很大的问题，社区公共设施配套还需要进一步加强。此外，社区周边的公共服务配套设施也不完善，托儿所、养老院等公共服务设施极度缺乏。

二是公共服务诉求难以满足人户分离的矛盾。旧宅腾退后，户籍登记到安置区，享受安置区的医保和服务。但由于户籍分离搬迁户并不属于社区集体成员，没有土地承包权，导致群众原籍和现籍“两头跑”的现象非常严重。“人地分离”或“人户分离”是搬迁社区发展中急需解决的问题。

三是移民的社区融合度不高，对社区的归属感较弱，参与社区管理意识有待加强。安置区的移民大都文化程度不高，自我管理的意识不强，搬迁后生活方式、人际交往等方面都发生了很大变化，短时间内在心理上、情感上和生产生活方式上难以融入新的生活环境。

2.5 贫困户和边缘贫困户、原住民和搬迁户利益共享问题

由于精准扶贫的标准线可能会导致处于贫困边缘的农户被漏评，而这些农户情况也比较困难，但无法被纳入贫困户，无法得到政策上的扶持、保障与红利，使这部分边缘户心理上产生了严重的不平衡，影响了政府公信力。国家单方面对贫困户和搬迁户的政策倾斜并不长久，在扶贫后期，无论对贫困户还是非贫困户、原住民还是搬迁户，应更多地与乡村振兴标准与政策结合起来，实现他们的收益共享，为实现共同富裕做好进一步的工作。

3 乡村振兴视域下易地扶贫搬迁后续可持续发展的对策和建议

乡村振兴的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，精准脱贫攻坚战是实现乡村振兴的前提，两者具有内在一致性[9]。可以说，易地扶贫搬迁后区域的振兴过程也是搬迁脱贫的后续可持续发展，是乡村振兴的完美衔接和过度[10]。在此背景下，本研究提出相应的对策建议。

3.1 以产业兴旺为重点，促进移民增收

产业兴旺是搬迁后续扶持的治本之策，针对上述产业发展中遇到的挑战，结合乡村振兴提出相应的对策建议。一是要因地制宜优化当地的产业布局，发展和壮大龙头企业，保障移民就近就业。提高农业的产业链、供应链、价值链和技术链。要加快培育并形成具有本地特色的品牌，注意品牌质量的提升，对品牌产品进行包装设计。同时，在销售环节要注意市场开拓，鼓励支持基于互联网的新型农业产业模式，构建适应农村创新创业需求的创业孵化体系，在政策上给予一定的红利与补助补贴。二是新型农业经营主体的带动作用要有效发挥出来，根据需要对小农户进行技术和经营管理等方面的培训。开展农企对接、农社对接等对接形式，帮助小农户有效对接市场，获得更大的收益。

3.2 以生活富裕为根本，扩大就业创业渠道

一是对社区工厂来说，要建立标准的行业规范和技术要求。对于集中安置区，厂房要严格按照工业生产的要求执行。同时，政府要出台相关政策进行政策引导和必要的资金支持，提高社区工厂的扶贫带动作用。

二是要拓展移民的就业渠道，建立基层公共就业创业服务平台。同时，要加强移民职业技能培训力度，为他们配备专业的师资，搭建专业的就业培训平台，以提高移民的自主脱贫能力，多渠道促进农村劳动力转移就业创业。

3.3 以生态宜居为关键，完善社区建设

要加快推进美丽乡村建设。移民搬迁与美丽乡村建设结合，要考虑镇村的地理地貌特征、乡土人文风情和产业基础等，因地制宜地探索不同村庄的建设模式和发展模式[11]。要建立生态环境标准化建设、农村公共事业标准化开展等一系列标准化体系，加快完善市政配套工程，着力解决停车难、住宿难、公共服务设施不完善等一系列问题，打造生态宜居的新社区。一是要健全社区公共服务设施和服务体系。完善社区教育、医疗、文化体育等方面的公共功能服务配套，提升社区的公共服务能力，使这些公共服务全面覆盖移民群体。 二是保障搬迁移民的权益，推进户籍管理改革。移民要能够享受与原住民同等的公共服务，做到“公平、公正、公开”。提高移民对社区的认同感，保证他们能够平等地享有基本医疗、教育、养老、低保等社会保障权利。同时，要推动户籍管理改革，保障移民的产权权益，处理好迁入地与迁出地的关系。解决农民宅基地、土地、林地等产权归属的核心问题，落实安置房屋“两证”。

3.4 以乡风文明为保障，加强社区教育

坚持以社会主义核心价值观为引领，教育引导农民树立现代价值观念和法治意识，着力提升农民的综合素质，不断提高乡村的社会文明程度。 一要制定规范的村规民约，建设有“诚孝俭勤和”新民风活动宣传阵地，通过评选表彰道德模范等活动，积极推动乡风文明的建设。二要在社区开展文化教育，提升移民的文化素养，同时也要强化移民的法制意识、集体意识和主人翁意识，形成健康向上的乡村精神风貌。

3.5 以治理有效为基础，推动乡村和谐发展

一是加强农村基层党组织建设，健全自治组织。要分别在搬入地和搬出地选派干部，牵头组建社区群众自治组织。建立“党组织、社区、楼长”的网格化管理体系，出台《社区居民公约》《小区管理规定》等制度，激发群众的自主管理意识。

二是逐渐建立贫困户与非贫困户、移民和原住民的利益共享机制。对于边缘贫困户，由于其自生条件也较差，要结合乡村振兴战略在国家异地扶贫搬迁政策上适度放开，把这些人也一并纳入政策扶持框架中。

三是要将移民搬迁新型社区作为独立模式，把发展社区工厂促群众就业作为乡村振兴及社区治理的新载体，予以政策研究，尽快完善新型社区治理体制。

4 小结

综上所述，易地扶贫搬迁具有很强的政策性，涉及面非常广泛，2020年决胜脱贫攻坚之后，脱贫的后续问题以及集中安置地区的建设振兴问题就会逐步被推上最值得关注的民生建设舞台。合理地将产业、人才、生态等角度的扶持措施细化、深化并研究易地扶贫搬迁助力乡村振兴的衔接效用，以期为广大脱贫地区的未来发展提出建设性参考，为类似地区发展提供经验，为今后科学预测、中长期规划进行筹谋，以期实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的伟大目标和要求。

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[10] 张 婕.易地扶贫搬迁助力乡村振兴的衔接效用[J].产业创新研究，2020（6）：73-75.

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