构建高水平全民健身公共服务体系，助力健康中国建设

王学彬 郑家鲲

2017年在中共十九大报告中，习近平总书记提出实施“健康中国”国家战略，要完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务。2019年，国务院办公厅印发《体育强国建设纲要》，明确了体育强国建设的时间表和任务图。全民健身公共服务体系在健康中国及体育强国发展战略实施中发挥着重要作用。新时代为更好服务健康中国及体育强国建设，必须准确把握全民健身发展现实情况，厘清制约因素，阐明发展对策。

建设全民健身公共服务体系，缩小群众体育发展差距

体育是提高人民健康水平的重要途径，是满足人民群众对美好生活向往、促进人的全面发展的重要手段，是促进经济社会发展的重要动力，是展示国家文化软实力的重要平台。新中国成立以来，中共中央高度重视全民健身公共服务体系建设工作，经过70多年的发展，我国全民健身公共服务体系建设成效显著。体育健身设施大幅增加，截止 2018 年底，我国人均体育场地面积达到1.86 平方米;体育健身组织网络不断健全，全国县级以上地区体育总会平均覆盖率达到72%;体育健身指导人员队伍日益壮大，全国每千人公益社会体育指导员比例超过了1.5‰的标准;体育健身赛事活动广泛开展，每年参与活动总人数超过1亿人次;群众体育健身文化广泛弘扬，以影视、音乐、诗歌、摄影等文化作品树立推广基层健身榜样，推出了一批有代表性的健身健康品牌人物、品牌故事、品牌项目，传播群众健身好声音。

“十四五”时期是我国全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年。新征程中全民健身在继续扩展服务容量的同时需更加注重服务质量的提升。中共十八大以来，习近平总书记高度重视人民体育事业发展，围绕人民对体育工作做出了一系列重要指示、批示，发表了一系列重要讲话、谈话，落实了一系列政策法规和决策部署，逐步形成了“以人民为中心”的体育发展观，为新征程中全民健身公共服务体系建设提供了思路引领。未来的全民健身公共服务体系建设，需在“以人民为中心”的体育发展观引领下，坚持以创新为动力，以协调为要求，以绿色为底线，以开放为手段，以共享为目标，通过进一步明确工作思路，进一步厘清顶层设计，进一步深化工作机制改革，高水平落实全民健身公共服务体系建设新任务。

西方发达国家的大众体育起源较早，上世纪60年代随着生产技术革命带来的“文明病”，以鼓励全民健身为宗旨的“大众体育”浪潮不断兴起。在漫长的发展过程中，西方发达国家形成了推动全民健身发展较為完善的保障体系，在领导组织方面成立了专门的组织机构与管理体制，如澳大利亚的“体育、余暇、观光部”、美国的“总统健康和体育委员会”等;在法律建设方面进行了专门的立法，比如美国国会1919年出台的《体育法案》、日本的《学校体育设施对外开放》等;在媒介宣传方面广泛运用电视、广播、电影等进行推广，为加强效果还提出了旗帜鲜明的倡导口号，比如“为心脏健康而锻炼”（法国）、“体育锻炼能改变你的家庭生活”（澳大利亚）等;在资金投入方面形成了多元化的渠道，如美国主要的资金来源于俱乐部会费、体育彩票、体育广告、企业赞助、体育基金会等。这极大地推动了西方发达国家全民健身的发展，使得西方发达国家在经常参加体育锻炼人数、体育场地面积、体育社会组织数量等统计结果上位居世界前列。比如，截至2012年德国体育俱乐部总数已达91148个、2013年美国49.9%的成人达到了美国卫生部设定的积极体育人口的标准，男性为54.1%，女性为46.1%。与发达国家相比，我国的全民健身发展在场地设施、经常参加体育锻炼人数、体育组织等整体及人均数量上还处于相对落后位置，但发展速度和追赶速率在不断加快。以经常参加体育锻炼的人数为例。最新公布的《2014年全民健身活动状况调查公报》显示：2014年全国经常参加体育锻炼的人数百分比为33.9%（含儿童青少年）比2007年增加了5.7个百分点，年均增长0.8个百分点;2005年，美国经常参与体育锻炼的人数比例为48.8%，比2001年增长了3.5个百分点，年均增长0.7个百分点。

加强体育治理能力建设，

推动全民健身高质量发展

中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为国家深化改革的总目标。这对我国社会主义现代化事业建设具有重大而深远的意义和影响。体育作为我国社会主义现代化建设的重要组成部分，实现全民健身治理体系与治理能力现代化建设不仅是顺应我国经济社会发展现实需求，也是顺应国际体育治理理论与治理实践所面临的时代要求。一方面，一些发达国家和国际体育组织早已开始了体育治理变革的尝试，但在我国的体育发展中仍然是空白，推进全民健身治理的改革实践可以成为我国体育治理发展的排头兵，提供相应的经验借鉴。与此同时，在新的国际体育发展格局中，我们也需要中国体育治理现代化所带来的话语权，有助于中国体育与世界接轨，使我国成为国际体育改革与治理创新的参与者乃至引领者。另一方面，国内发展形势要求推进全民健身治理体系和治理能力现代化建设，比如疫情对经济发展的影响要求全民健身集约型发展、社会转型要求体育满足大众日益增长的需求等。除此之外，为推动全民健身自身发展转型升级，必须推动治理体系和治理能力的现代化建设。我国全民健身经过70多年的发展取得了巨大的成就，也形成了具有中国特色的管理体系，但仍有许多短板和不规范之处，全民健身治理体系和治理能力现代化建设，是破解其发展热点难点问题，实现全民健身高质量发展的有效举措。

实现全民健身治理体系与治理能力现代化建设任重而道远，目前其发展还有以下问题急需突破。

第一，全民健身统筹兼顾效果有待提升。城乡间、区域间群众体育发展水平差距依然存在;政府、市场、社会组织三者在群众体育事业发展中的贡献程度仍未实现均衡，有为政府、有效市场、有机社会的全民健身发展格局仍未完全形成;全民健身的社会效益与经济效益未实现协调统一;锻炼人群非均衡发展，主要以老年人和妇女为主，中青年群体、企事业单位职工健身意识较为薄弱，行动力不足。

第二，全民健身绩效管理机制亟待更新。在十九大报告中提出了以提质增效与改善民生为目标，借助对第三方机构参与绩效管理方式的规范、引导，不断完善绩效评价指标，实施全面绩效管理的要求。我国传统的全民健身发展评价呈现出结果导向、注重投入和产出、成本与效益分析的客观测量模式，这种监督评估方式取决于维持体育主管部门自身作为“理性经紀人”的利益需求，以最大化的预算利益为主要目标，而非为人民服务。因此，全民健身服务绩效管理亟需实现从政府满意到人民满意核心引领转变。

第三，全民健身融合发展能力尚需完善。全民健身既需要不同部门之间的协同合作，解决好公众体育健身的需求与供给问题，又需要立足于我国基本国情及时代需求，为我国国家建设中的政治、经济、文化等事业发展服务。就前者来说，尽管2016年国务院联合29个部委建立了全民健身工作部际联席会议制度，随后各省市县也建立了由政府牵头的全民健身领导协调机制，但融合发展能力和效果还有待于进一步的提升。就后者来说，全民健身所具有的健康促进、文化传承、社会教育、经济发展等功能还未得到充分的发挥和释放，比如全民健身作为实现健康促进的有效措施，在如何通过全民健身活动，让公众了解体育对自身健康的有益作用，形成健康的体育锻炼生活方式，实现自我健康维护从“寻医问药”到“健身锻炼”的转变，形成治未病的自我身体维护理念方面发挥的功能还不够。

结合顶层设计和公众参与，

推动共建运动促进健康发展

2020年9月22日，习近平在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上指出，未来我国要深入实施全民健身国家战略，提升体育公共服务水平，紧密围绕满足人民群众需求，统筹建设全民健身场地设施，推动健康关口前移，建立体育和卫生健康等部门协同、全社会共同参与的运动促进健康新模式。总书记讲话提纲挈领，为未来我国全民健身的建设发展提供了思路指引和举措借鉴。为解决全民健身发展的基本矛盾，实现全民健身治理体系与治理能力现代化发展目标，具体可以从以下几个方面着手：

第一，以制度构建为基础，完善全民健身国家战略实施法治环境。完善全民健身国家战略实施的法治环境，首先是推动全民健身公共服务立法，以法治建设维护公民的体育健身权利。通过全民健身立法，形成对政府治理全民健身行为的约束，使其依法执政，同时保障公众平等参与健身权利的充分表达和保护，实现全民健身事业的有序发展。其次是明确全民健身政府责任的法律范围，推动政府服务职能转变，实现全民健身法治政府建设。通过法律形式定位政府全民健身发展主导地位，阐明政府履行基本体育服务的首责义务和兜底责任。最后是以社会组织立法的有效推进，推动全民健身法治社会的形成，发挥社会组织在全民健身发展中的积极作用，明确体育社会组织地位，厘清体育社会组织职能，激发其参与活力，形成全民健身多元化供给主体。

第二，以决策咨询为起点，落实与完善全民健身智库筹建工作。全民健身智库以科学咨询支撑科学决策，以科学决策引领全民健身科学发展。全民健身智库构建首先要加强资源方面的筹备。在人力资源方面，研究人员要有学科背景的针对性和具体工作的实践能力，管理人员则要求具有宏观的视野和领域影响力;在资金投入方面，在稳定政府投入的同时拓宽企业、个人等融资渠道，以资金的多元化提升政策研究独立性;在信息数据方面，要加强对过往和当前数据的收集，形成数据库，用以支撑和服务相关问题研究。除此之外，全民健身智库还要提升研究能力。首先是思想和知识生产能力，全民健身智库要增加包括研究报告、学术专著等方面的成果产出;其次是沟通传播能力，建立与学界、决策主体、公众三者之间的稳定的沟通传播渠道;最后是态势感知能力，全民健身智库要增强发展预测能力，能通过对发展环境和信息资源的分析，探究全民健身未来发展趋势。

第三，以主要矛盾为抓手，深化全民健身的供给侧结构性改革。全民健身供需矛盾的解决关键在于提升服务效率与质量。为此，一是要识别公众体育健身需求，实现供给与需求的有效对接。通过构建群众体育健身需求识别与反馈机制，及时调查、识别、收集、反映供给对象的需求，做到体育服务按需供给。除常规基层信访、走访调研、意见征求等方法外，可以利用互联网和大数据提升信息征求效率。二是优化全民健身配置结构，推进基本公共体育服务均等化。在总量配置方面，增加全民健身服务供给总量，扩大服务覆盖范围;在内部配置方面，既要考虑不同层面投入比例的均衡与协调，也要保障重点和优先发展的领域;在空间配置方面，要体现空间正义，维护好地区间、区域间、城镇间不同人群体育健身的合法权利与利益。三是形成政府主导、市场主体、社会组织多元参与的全民健身发展新格局。对政府来说，要及时转变职能，提升自身服务水平，做好相关监督工作，正确认识和看待体育社会组织发展，降低体育社会组织合法性门槛;对社会组织来说，关键在于提升自身专业能力和业务水平。

第四，以资源整合为核心，大力推进“体医融合”工程落地实施。“体医融合”是推进运动促进健康模式落地实施的有效手段，是实现全民健身与全民健康协调发展的重要载体。“体医融合”发展的实现需要体育部门和医疗部门资源的充分整合。一要在医疗系统推广“运动是良医”行动计划，把“体医融合”纳入医院评级指标之中，发挥临床医生和健康管理人员在科学健身行为干预中的积极作用，将体力活动作为基本生命体征，纳入医生问诊内容体系，并能为病人提供健身运动处方或为病人推荐有资质的健身运动专家进行咨询和支持。二要尽快开展“运动医生”培训和认证工作，把城市社区初级卫生保健医生和农村村卫生室医生的培训和认证纳入国家统一计划。三要完善社区全民健身服务网络，并将相关信息提供给医疗系统，实现两个系统的功能互补和资源共享。四要开发适用于临床医生的简单、方便、有效地《健身行为干预行动指南》，方便医生评估病人的体力活动水平，根据病人的健康状况，体力活动水平和体制情况制定健身运动处方，以及为病人推荐有资质的健身运动专家，实现临床医生对健身行为干预的标准化。

第五，以智慧服务为目标，推动“互联网+”助力全民健身发展。一是阐明全民健身智慧化建设的重要意义。通过加强宣传，提升政府对全民健身智慧化建设重要价值的认识，树立全民健身智慧化建设观念;成立工作领导协调小组，加强顶层设计与统筹规划并阐明部门间相关职责及权限;学习国外先进案例，总结全民健身智慧化建设成功经验。二是构建全民健身智慧化建设多元资金投入机制。采用多种渠道或形式争取政府相关重点项目的资金扶持，加强对基本公共体育服务智慧化项目建设的扶持。通过出台相关优惠政策，广泛吸引企业、社会组织、个人等多种投融资渠道，丰富全民健身智慧化建设主体。三是注重全民健身服务供给智慧信息平台建设。积极加强与互联网企业的合作，保证为用户提供健身指导、场地选择、活动举办等信息服务。通过构建公众全民健身意见反馈平台，将公众体育健身需求进行收集整理，真正做到问需于民，精确把握群众体育需求，精准推送公共体育服务，满足公众个性与多样化的体育诉求。

（王学彬，上海交通大学体育系博士研究生;郑家鲲，上海体育学院休闲学院教授/责编 张栋）