广东省北部生态发展区科技创新发展对策探析*

文 / 王彬 敖青 王欢 王龙 李伟锋 方伟 李欢欢

0 引言

2018年6月，中共广东省委十二届四次全会提出以功能区为引领的广东区域发展新战略，形成由珠三角核心区、沿海经济带、北部生态发展区构成的区域发展新格局，正式提出“一核一带一区”概念。2019年7月，广东省委、省政府正式印发《关于构建“一核一带一区”区域发展新格局 促进全省区域协调发展的意见》，明确三大功能区定义和定位，其中“一区”即北部生态发展区，是全省重要的生态屏障。本文从科技创新发展的视角，结合北部生态发展区发展概况，对其发展短板和发展对策进行探析。

1 广东省北部生态发展区概况

1.1 发展定位

广东省北部生态发展区面积辽阔，由粤北山区市县组成，包括韶关、梅州、清远、河源、云浮5市。广东省对北部生态发展区的主要定位是：重点以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，严格控制开发强度，大力强化生态保护和建设，构建和巩固北部生态屏障。北部生态发展区严控开发、严格保护、绿色发展的定位精准，明确了区域发展的总方向。如何在高水平保护的前提下实现高质量发展，是北部生态发展区面临的重大课题。

1.2 经济社会发展概况

北部生态发展区占地7.68万平方公里，占全省面积的42.7%。区域内生态环境优越，山地林湖田等绿色生态资源丰富，森林覆盖率高达72.5%，有省级以上自然保护区39个，占全省自然保护区总数的62%。2018年，区域常住人口1687万人，占全省人口14.9%；区域生产总值（GDP）为5874.5亿元，在全省占比5.8%，GDP增速4.1%，人均GDP只有34820元（见表1）。与“一核”“一带”区域相比，北部生态发展区以上各项数据差距不小，尤其是人均GDP与珠三角核心区差距明显，仅为后者的27%，与2018年全国人均GDP（64520元）相比也存在较大差距，整体经济社会发展在全省乃至全国范围都相对落后。

表1 2018年广东省三大功能区经济社会发展主要指标统计

1.3 科技创新发展概况

本文主要从科技投入、创新平台和科技产出三类指标对北部生态发展区科技创新发展进行概况统计（见表2）。2018年北部生态发展区地方财政科技拨款占地方财政以及全社会研究与试验发展（R&D）经费占GDP比重略高于沿海经济带，但和珠三角核心区还存在较大差距，其中R&D经费占GDP比重不到1%；主要创新平台数量、专利产出及高新技术产品产值及占全省比重处于末位，且与珠三角核心区存在数量级的差距。可见北部生态发展区科技发展阶段相对滞后，发展水平相对低下，与珠三角核心区存在较大差距乃至量级差距，发展短板较为明显。

表2 2018年广东省三大功能区科技创新发展主要指标统计

2 制约广东省北部生态发展区科技创新发展短板分析

2.1 区域经济社会发展水平落后，发展基础较弱

一方面，北部生态发展区内多数地市地处粤北，山多地少，地理区位、自然条件比较差，发展的硬件基础比较薄弱；同时，区域内工业化、城镇化水平较低，乡村发展水平落后，本地就业岗位不足，非就业人口占比偏高，贫困人口数量多，内部还存在着区域发展不平衡、城乡发展不平衡等诸多问题，发展存在诸多短板。另一方面，北部生态发展区普遍财政基础差，特别是县域范围大部分还是“吃饭财政”，主要靠上级财政转移支付、税收返还及专项补贴转移维持运转，如梅州五华县多年来县本级财政收入仅占本级财政预算支出的10%，90%靠上级财政转移支付等资金。由此可见，北部生态发展区内各地市经济社会发展水平较为落后，发展基础非常薄弱。

2.2 经济发展与生态保护压力叠加，保护与发展矛盾突出

随着逆全球化进程不断升级，中美贸易摩擦加剧，全国经济发展压力增加，广东省北部生态发展区经济内下行压力更加突出；同时，按照广东省委省政府对北部生态发展区的定位，严格控制开发强度特别是严控工业园开发，生态功能区的刚性约束更趋严格。北部生态发展区境内多为生态发展区，有些县域甚至是国家粮食主产区、国家重点生态功能区，生态保护和节能减排任务重、压力大，但国家和广东省关于生态功能区生态补偿体制机制不健全，相关措施落实还不够到位。因此，北部生态发展区内经济发展与生态保护压力双重叠加，保护与发展矛盾突出。

2.3 产业结构不合理，产业规模呈现“小、弱、散”特点

一是主导产业单一，可持续发展能力差。北部生态发展区的发展对资源依赖性较强，农林牧渔等资源依赖型第一产业在国民经济中占比较高，新兴产业规模小，产业结构呈现一产过重、二产不强、三产滞后的格局分布。二是产业规模总体表现为“小、散、弱”特征，以规模普遍偏小的中小微企业为主，经济带动力不强，无法形成带动示范作用，且整体处于产业链的底端，技术含量较低；另外，产业投资结构不合理，以政府为主的投资项目大部分为公共服务和基础设施项目，社会资本主要倾向于房地产和服务行业，投资科技含量高、附加值高、具有经济带动效应的产业项目少。

2.4 科技发展水平低，科技创新生态环境亟待改善

北部生态发展区科技创新能力弱，发展驱动力不足。首先是创新观念不强，创新生态环境差。由于历史遗留问题、地理位置、政策和环境等各种客观条件的制约，北部生态发展区内政府、企业主体逐步形成对原有发展模式的路径依赖，忽视了技术创新能力的培育，没有真正树立依靠创新驱动、科技进步提升核心竞争力的发展理念。企业即使开展研发活动，也主要以“短、平、快”项目为主，缺乏长远眼光；政府普遍对科技创新支持力度不足；金融机构普遍存在对中小科技创新型企业惜贷慎贷的现象，导致其融资渠道单一、融资难度大等问题。其次是科技创新体系不完善。北部生态发展区所在地高校、科研院所稀缺，对产业前沿和关键共性技术的攻关能力比较弱。企业多以中小企业为主，普遍缺乏新产品、新工艺及其应用等方面的科技创新能力；院士工作站、工程技术研究中心、新型研发机构、博士后工作站、科技企业孵化器等创新创业载体较少，科技创新资源集聚度不高，科技创新协同的体系和机制未能有效建立。

2.5 内部引力减弱和外部虹吸效应双重影响，人才流失严重

2010年北部生态发展区常住人口为1610万人，2018年增长至1687万人，8年时间仅仅增长不到5%，年均人口增长率为0.9%（珠三角核心区常住人口年均增长率为2.3%），占全省人口比例由15.4%下降至14.9%，呈现明显的人口流失现象。珠三角核心城市及港澳地区经济社会发展繁荣，工资收入相对较高、各类配套完善，人才吸引力远远强于北部生态发展区，虹吸效应十分明显，同时北部生态发展区财政基础弱、待遇较低、配套较差，吸引力有限，因此，北部生态发展区各地市不仅不能有效吸引外来人才，而且本地人口外流严重，出现户籍人口与外来人口数量倒挂现象，造成区域内科技创新人才缺失、产业人才不足，极大制约了北部生态发展区的创新发展。

3 广东省北部生态发展区科技创新发展策略

3.1 坚持观念创新，推动体制机制改革

首先，要彻底摒弃传统的“唯GDP论”发展理念，坚持观念创新和理念创新。牢牢把握广东省委省政府对北部生态发展区的生态功能定位，全面贯彻新发展理念，立足生态功能区建设，坚持生态优先、绿色发展，创新高水平保护模式，把短板变成潜力板，从而实现高质量发展。推动生态功能区体制改革，不再简单考核地区生产总值指标，而要根据其功能定位和发展实际制定有针对性的绩效评价体系，建立政府各部门统筹协调生态保护、科技创新、传统产业转型升级等生态功能区创新发展事务的组织体系，将其列入市、县（区）、镇街绩效考核内容；建立创新人才工作重大事项容错免责机制，让生态功能区的干部吃下“定心丸”；对重视创新并干出实绩的好书记、好局长、好县长等，优先提拔任用。

其次，重点推动生态功能区政策机制完善和创新。制定粤北生态发展区产业发展中长期规划，从产业政策、用地政策、财税政策、金融政策、服务等层面，引导符合生态发展区生态保护开发和利用的产业到粤北山区发展，并逐步结合生态功能区各地实际细化各项措施。创新和完善生态补偿机制，积极争取国家、省解决山水林田湖草生态保护修复试点配套资金，完善山水林田湖治理奖惩激励机制。

3.2 加强科技创新体系建设，加快创新载体布局

一是构建开放型产学研协同创新机制，提升生态功能区科技研发能力。浙江省新昌县的经验值得借鉴。新昌县地貌呈现“八山半水分半田”，区位和资源条件与广东省北部生态发展区非常相似，但存在山区小县先天劣势的新昌县却强势入围2019年全国百强县，成为全国首个县域国家科技成果转化服务示范基地。新昌县成功的秘诀之一就是把企业研发能力建设放在优先位置，以企业为主，建立“企业出题、高校解题、政府助题”的开放型产学研合作协同创新长效机制，通过引进本地、布局外地等多种模式，柔性引智，提升企业研发能力，推动技术和产品创新。广东省北部生态发展区应积极与省内外高校交流，建立定向合作机制，引进高校研发团队进驻本地区，与企业建立长期产学研合作关系；建立企业研发机构异地布局的研发体系，在智力密集的珠三角地区设立异地研发机构，从而从根本上提升本地区的科技研发能力。

二是加快区域内创新载体建设，强化本地区科技成果转化能力。以企业为主布局创新载体，大力支持企业联合高校和研究院所在北部生态发展区创建国家、省、市级新型研发机构、重点实验室、工程技术中心等，并对新建成的各级研发机构给予相应的配套奖励，在用地、税费等方面给予大力度支持和优惠。从省级层面加强对北部生态发展区创新载体建设支持力度,提高现代农业产业科技创新中心、孵化器、众创空间、星创天地、科技专家工作站等创新创业平台在生态区布局的数量和质量；大力建设农业科技产业园、工业转移园、火炬基地等创新载体；依托农产品生产保护区、特色农产品优势区，有条件的地区创建一批国家和省现代农业示范园、田园综合体、农产品流通交易中心等；结合各地特色生态产业建立绿色科技产业创新联盟，促进各类绿色科技成果在本地区各地转移转化和推广普及。

3.3 着力推进产业创新，突出科技与产业深度融合

首先是要强化科技与产业深度融合，打造传统产业生态化、绿色化转型升级体系。在北部生态发展区布局互联网、物联网、5G、人工智能等技术，加快其与传统实体经济的深度融合，提升企业数字化、网络化、智能化水平，推动本地区传统产业关键技术攻关、工艺优化和标准提升，加快推动传统产业绿色转型升级。同时，深度推进北部生态发展区空间规划调整和产业空间清理整治，完善本地区的产业准入目录和负面清单。

其次是稳步构建与区域发展特色和功能相适应的创新产业体系。着力引进培育与本地区各地市资源禀赋相契合、高成长性、高技术性的新兴产业，创新发展农业生物技术、农产品精深加工、智能农业装备等现代农业高新技术，探索观光体验农业、森林康养、运动休闲、绿色食品、田园综合体等新产业和新业态。打造新兴产业聚集平台，推进梅州梅兴华丰产业集聚带、韶关全国产业转型升级示范区、河源深河产业共建示范区、清远广清产业园、云浮氢能产业基地等产业重大产业发展平台建设。

3.4 优化创新发展环境，磁吸创新要素

一是优化资本要素聚集环境。健全与本地区发展定位相适应的财政、金融机制。如完善省级财政转移支付机制，加大对北部生态发展区地级市的财政支持力度；对在北部生态发展区设立分校、分院或分支机构的高校、科研机构、高水平医院、国家重点实验室及整体搬迁至粤北山区的高新技术企业，在规划用地、建设资金和税费等方面优先予以保障和优惠。鼓励珠三角地区与北部生态发展区地级市以合作方式组建产业投资基金、创业投资基金、科技成果转化基金；探索在区域性股权交易市场建立北部生态发展区特色板块，探索绿色金融创新，建立绿色发展专项贷款等机制。

二是优化人才要素供给环境。不断优化人才的引进、培养、评价激励机制。一方面是人才引进机制。对带项目、带技术、带资金的高层次人才给予创业科研启动经费、安家费、购房补贴，全力保障人才的住房、医疗、子女教育等生活需求；建设博士后工作站、广东省博士工作站引进高水平研发人才，培养引进农村科技特派员；引进省创新创业团队和高水平院校研究团队可折算为完成招商任务相关考核指标数纳入招商考评。另一方面是人才培养机制。结合实际采取多种形式提高区域本科层次院校办学水平，重点完善本地区职业教育和培训体系，打造一批高水平职业院校和专业，培养当地支柱和新兴产业急需的高技能型人才。再一方面是人才激励机制。探索下放职称评审权限，将高等学校、科研机构科研人员参与北部生态发展区企业研发活动情况纳入职称评审、考核奖励指标；建立股权激励、收益提成、项目制奖励、一次性创新重奖等创新激励机制，调动科技创新人才的积极性。

3.5 大力推进开放创新，深化科技交流

一方面加强与粤港澳大湾区科技交流和开放合作。省级层面应建立健全产业共建、产业链互补招商、产业转移等优惠政策体系，引导资本、技术等创新要素加速向北部生态发展区流动。本地区各地市要紧密对接珠三角核心区、粤港澳大湾区的需求，加强开放合作，创新交流合作模式，深化科技交流、承接科技产业、引进科技人才、强化科技协同，构建与珠三角互补、协作、共赢的创新发展格局。比如韶关市正在大力构建“大湾区研发+韶关加速”“大湾区创新+韶关孵化”新格局，把芙蓉新城、韶关高新区打造成对接粤港澳大湾区先行区的核心区。

另一方面要结合精准脱贫对口帮扶交流合作，实施科技精准扶贫。加强与对口帮扶地科技交流，争取对口帮扶地国有大型企业、大型民营企业、高等学校、科研院所等到北部生态发展区创建分支机构，开展智力扶贫带动当地科技发展。同时，强化贫困地区科技人才精准扶贫，大力引进农村科技特派员和其他有关科技人员进驻北部生态发展区的贫困地区，推广先进适用技术成果，培育新型经营主体，推进农村信息化建设，以科技助力北部生态发展区以及广东农村农业创新发展、脱贫致富。