垄断法承诺制度适用范围

张擎宇

（浙江省天台县人民法院，浙江 天台 317200）

在反垄断执法中接受经营者承诺，可及时制止垄断行为，并提高执法效率，节约执法成本。为提高执法效率，许多国家在反垄断执法中纷纷采取接受承诺制度的方式，即在经营者承诺在反垄断执法机关认可的期限内采取消除涉嫌垄断行为的消极后果，反垄断执法机关结束执法程序的垄断行为处理方式。纵观世界各国，在经历多次立法改革后，依旧未对经营者承诺制度的适用范围做出具体的规定。尽管承诺制度的优势已在世界范围内被证明，但执法机关是否接受承诺制度仍需考虑诸多因素。大多数国家是通过在实践中不断摸索，从而明确具体的适用范围。

承诺制度本质上是一种“和解”制度，这也决定了承诺制度不具有强制性，法律不可能命令执行机关必须和违法经营者达成和解。执行机关在制度适用上拥有足够的自由裁量权，但如果所有案件都需要执行机关去各案斟酌考量，不但会加重执法机关的负担，也不一定能取得好的社会效果和法律警示作用。故本文对案件类型进行梳理分类，探讨哪些案件可以考虑适用承诺制度。具体到我国，经营者承诺制度主要适用于经营者集中、滥用市场支配地位以及达成垄断协议案件中。然而，也并非所有案件都能通过经营者承诺制度解决处理。

一、适用经营者承诺制度的案件范围

（一）垄断行为危害性小，影响不大的案件

惩罚制度适用的目的或本质即为警示和预防再犯。针对垄断行为情节简单、危害小、影响不大的案件，惩罚力度相对不大，通过承诺制度也不会违背罪责刑不相适应的原则。同时，承诺制度的适用可以简化调查处理程序、节约案件执法成本，对这类危害性小的垄断案件适用承诺制度，发生执法错误的可能性也小，更能实现高效的执法目的。

（二）案情复杂，难以查清基本事实的案件

公平与效率是相辅相成的，在实践中若一味的恪守严格的正式执法，虽能保障显性公平，却易招致潜在公平与效率损失。针对案情复杂，事实难以查清的反垄断案，可以考虑适用承诺制度，以提高办案效率。否则，面对这类通过正式执法进行处理有很大困难的案件，若是任由垄断行为继续，将会进一步扰乱有序的市场竞争秩序。故采用承诺制度不但可以弥补法律的不足，还有助于更好地维护市场竞争秩序，实现反垄断法的特殊价值。

（三）适用的法律依据不明的案件

一个处罚决定的做出必然离不开明确的法律条文的指引。由于目前《反垄断法》仍需对诸多方面加以完善，很多行为难以通过现行法律加以合法性判断，更多时候是处于一种模糊的灰色地带。因无法律的明文规定和相关司法解释，该类垄断行为不具有当然的可处罚性，在处理过程中往往会耗费大量的执法资源。因此，将此类灰色案件归入承诺制度的适用范围是明智的。

（四）被调查的经营者积极配合的案件

在调查过程中，经营者态度良好，积极主动配合调查，在不违背承诺制度可适性的前提下做出承诺的，执法机关可以接受承诺。在这类案件中适用承诺制度，可以对市场主体作出承诺以及与执法机关的合作起到鼓励作用；相反，如果市场主体积极配合调查，并主动停止或修正垄断行为，执法机关还对其进行严厉惩罚的话，市场主体合作的积极性将大受打击，客观上会对反垄断执法形成不良导向，增加以后执法的难度。

二、经营者承诺制度适用范围排除的情形

（一）严重违法案件

承诺制度是一种较为温和的执法手段，其在运作过程中存在的免除企业责任的缺失是难以避免的。因该制度本质上的不足使得威慑效果较弱，从而容易导致“鼓励违法”的相悖后果。所以，如果对严重、明确的违法行为适用该制度，很难达到威慑与预防的立法目的，与反垄断执法的有效性相违背，不利于实现反垄断法保护自由竞争的价值。

（二）耗费较大程序成本案件

执法必须考虑经济性，成本与成效需成正比例关系。在执法过程中，经营者承诺制度以低成本、低投入为主要特征，其适用的全程也应尽可能不违背这一价值目的。若承诺作出所需成本或后续的监督成本耗费较大，那么适用该制度也就失去了应有的价值，不符合制度本身节约执法资源的特性。

（三）新型反垄断案件

法律的实施要实现其引导功能，而引导则需要以法律适用的明确性为前提。新型案件的处理过程就是对法律进行解释的过程，而承诺制度的本质是“和解”，以双方协商的方式处理问题，这往往使得相当一部分案件是不对公众公开的，难以对市场主体提供明确的法律指引，不利于反垄断法中承诺制度的施行与完善。

（四）已掌握确凿违法证据的案件

虽然执法机关取得违法证据与否看似与承诺制度的适用并无关联，但适用承诺制度主要为减少成本，其目的终究还是制止违法垄断行为，而不是与垄断违法行为人握手言和。在执法机关已掌握行为人实施垄断违法行为的充分证据时，也意味着执行机关已经投入了相当的人力物力，此时和解无法起到节约成本的效果，正式执法相对更有效率，更能体现法律的公正性，也更能引导人们对垄断行为有正确的认识。

三、结语

《垄断法》对经营者承诺制度适用范围的规定是“涉嫌垄断行为”，实际上没有限制该制度的适用范围。国家发改委关于《反垄断案件经营者承诺指南》（征求意见稿）虽然略有提及制度的适用范围，但也仅仅针对部分特定情形予以限制。但通过本文的分析可见，并非所有案件都适合采取接受承诺程序去处理，承诺制度应有其适用的限制范围，需排除严重违法案件、耗费较大成本案件、新型反垄断案件等。即使在面对可适用承诺制度的案件时，执行机关也应根据具体案情慎重选择，从而使得承诺制度能平衡各方利益，制止的违法行为的同时，推动市场正确有序发展。