城市社区治理中的主体互动分析

陈艺洁

中共重庆市涪陵区委党校，重庆 408000

一、问题的提出与研究回顾

党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局……加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”［1］这一论述揭示了我国现阶段社区治理的重点是政府、社会、居民间的协同共治，借由多元主体良性互动实现社区善治。

回顾现有研究，学界对于社区治理关注程度不断加强，对于多元主体协同共治的机制构建以及典型案例都有研究。例如：徐增阳、张磊就认为要实现公共服务精准化的目标需要构建以人民为中心的价值判断机制、以党建为引领的整合机制、以协商为基础的沟通机制、以合作为纽带的协同机制、以质量为核心的评价机制、以科技为保障的支撑机制。［2］郎友兴、陈文文则以杭州市干江区为例对比分析以“政党——国家（政府）”为中心的社区治理和以“社会——居民”为中心的社区治理之间的优劣，进而提出社区治理中“扩”与“缩”应协调。［3］

另外，也有学者从学理角度探析社区治理中的多元主体共治逻辑，例如：张平、隋永强就提出在“一核多元”的治理框架下党政主导社区协同的治理策略；雷喆则从理性选择理论的视角探讨社区治理中多元主体关系的构建，他认为基于“理性人”的价值判断，社区治理过程中多元主体间会形成基于权威、信任与市场选择的三大系统关系。

综合分析学界对于社区治理的现有研究可见，关于社区治理的外部机制构建、典型经验分析等多有研究，但集中研究社区治理中多元主体间的互动逻辑的相对较少，而要推进多元主体协同治理前提和关键就是要理清政府、社会、社区居民间的互动逻辑、互动关系。本文以城市社区治理中的主体异质性为切入点，首先分析各参与主体的属性和行动逻辑；然后从现实的城市社区治理出发分析政府、社会、社区居民之间的依赖、冲突与合作。

二、城市社区治理中的主体界定

现代社区居民结构性差异以及社区组织异质性使得多元主体协同共治必须且可能。目前，学界普遍认为社区治理中的多元主体主要指：政府、社会、社区居民。从具体情境中多元主体的微观行动逻辑来看基层政府、社会、社区居民在属性上先天具有异质性，异质性的存在使得各主体参与社区治理的动因、决策、行为呈现差异性。

（一）政府

在城市社区治理的实践中政府主要指以街道办事处、社区居委会为代表的基层政府组织。从属性上看基层政府组织在社区治理过程中具有较强的政治属性，代表着科层制导向下的政治利益，城市社区治理中基层政府既是上级政策的执行者，同时也是公共产品和服务的主要提供者。就目前我国的城市社区治理来看，基层政府依旧在城市社区治理中处于主导地位，首先政府作为国家公权力的代表先天具有权威性；其次，在社区治理中政府具有组织优势，能够从宏观架构上赋予参与社区治理的组织合法性；最后，政府在政策、资源分配等方面具有较强的话语权。

（二）社会

社区治理中的社会一般包括：民间组织、社会团体等，它们代表着社会力量，在政治协商制度的宏观框架下，中央政府鼓励非政府组织参与社区治理，各类民间组织、社会团体活跃在社区治理一线，承担着社区资源整合、社区服务拓展的重要职能，同时也成为连接政府和居民的重要桥梁。除了公益性的社会组织之外，本文将直接参与社区管理的专业性社会机构，例如物业公司也划入社会的范畴中。以物业公司为代表的专业性社会机构作为市场利益驱动下的商业性组织，承担着社区中后勤服务、安全管理等日常性工作，由于对业主信息的掌握以及社区环境的熟悉，专业性的社会机构在参与社区治理中有着天然的优势，但其本身的商业属性也决定了当社区公共利益与机构的商业利益相冲突时，此类机构一般会有趋利避害的市场行为性选择。

（三）社区居民

从概念界定上社区治理中的“居民”可以从个体和整体两个维度来理解，从个体角度来看“居民”指居住在社区的单个民众，他们在性别、年龄结构、受教育程度、职业、收入等方面具有显著的异质性。单个的社区居民是构成社区的基本单位，也是社区治理中的最小原子，是城市社区治理的初始点和落脚点。

从整体角度来看社区居民指居住在某一区块中的整个群体，这个群体由单个的社区居民构成，他们分属于不同的家庭和单位中，当社区以整体的方式出现时它是个体的集合，代表着集体的利益，具有特定的社区文化。从现实治理维度来看业主委员会是较为普遍的社区居民以整体形式参与社区治理的代表，《物权法》、《物业管理条例》也将成立业主委员会明确为业主的基本权利之一。无论从个体维度还是整体维度社区居民都是参与社区治理的源动力。

三、城市社区治理中多元主体间的互动逻辑

计划经济时期参与社区治理的各主体间是一种单一的纵向连接与互动，伴随我国市场经济体制的确立和城市化进程的不断推进，社区内部多元化趋向明显，城市社区治理主体间逐渐衍生出纵横交错的互动模式。

城市社区治理的基本目标是实现社区善治，共建是前提，共治是手段，共享是目标，三个共同无一不在强调社区治理中主体间的互动。有学者认为城市社区自治不需要外部力量的强制干预，通过社区中相关利益主体间的协调和民主协商就可以实现社区的自我管理、自我教育、自我服务。［4］本文认为这种提法是社区治理的理想模式，结合我国现阶段的国情来看完全的社区自治还难以实现，通过政府治理、社会协调、居民自治间的良性互动来实现社区善治是最为可行和现实的路径。

（一）城市社区治理中多元主体间的依赖逻辑

1.政府对社会组织、社区居民的依赖：现代城市社区治理中政府将治理的重心下沉进入每个社区单元格中，政府和社会、政府和社区之间存在一种权力下放和权力承接的过程。在这个维度上基层政府为了贯彻国家大政方针、实现公共利益需要依赖于社会组织与社区居民的参与和配合。

2.社会组织对政府、社区居民的依赖：就社会组织而言，其参与城市社区治理的合法性需要政府的认可，从事的各项活动需要在政府的授权与管理下进行，因而社会组织对于政府也具有依赖性；而社会组织更好参与社区治理则需融入社区、得到社区居民的认可，同时社会组织参与社区治理的实现也需要与社区居民进行直接的互动，所以社会组织对社区居民也具有依赖性。

3.社区居民对政府、社会组织的依赖：现代城市社区由于个体居民之间的异质性明显，要想实现社区自治需要建立一种集体选择机制来解决个体需求的表达与整合问题。而这种机制的构建首先需要从宏观的架构上对公共资源进行分配，从制度框架上设置标准，目前来看政府依然在公共资源分配和政策法规推进中掌握更多话语权，所以社区居民对于政府具有依赖性；而当社会组织通过政府购买等形式承接越来越多的公共服务和公共物品的供给时，社区居民自然而然在教育、医疗、卫生、文化等方面对社会组织也具有依赖性。

（二）城市社区治理中多元主体间的冲突逻辑

城市社区治理中的多元主体由于其自身的异质性天然的存在利益分歧和结构张力，这种利益分歧和结构张力容易引发多元主体之间的冲突。

1.基层政府行政权力与居民自治的社会权力间的冲突：上世纪90 年代以来伴随社会治理重心的不断下移，大量的行政事务转移下沉进入社区，社区居委会的行政色彩越来越浓厚。社区作为社会的神经末梢一方面连接着以原子形态存在的社区居民个体和单个的家庭，另一方面又连接着政府系统和国家系统。多元主体协同治理呼唤权力的下放和自治，而社区公共福祉和公共利益的实现往往又需要政府的统筹与协调。在这种背景下，基层政府行政权力和居民自治的社会权力之间存在博弈，而这种博弈的本质是政府和社会在城市社区治理当中对责、权、利的重新分配。从实践层面看社区自治空间的大小取决于基层政府的让渡水平，当权力越来越多的被让渡出去的时候下一步需要思考的是用什么来保障“权随责走，费随事转”。

2.社会组织与社区居民之间的冲突：根据前文的论述，参与城市社区治理的社会组织有两种类型，一种是公益性的社会组织，主要指民间组织和社会团体等，这部分社会组织比较常见的由社区居民和社会自愿者组成；另一种则是商业性质的社会组织，这类社会组织通过为社区提供专业化的服务参与社区治理，包括物业公司、提供政府购买服务的其他专业性社会组织。实践层面上看公益性的社会组织如何处理作为个体原子单位的社区居民之间的不同利益诉求？专业化的社会组织又如何平衡商业利益追逐和社区公共福祉的平衡？在这两个问题上社会组织与社区居民之间时有冲突发生。以物业管理公司为例，作为商业性的社会组织它承接了社区治理当中很重要的服务功能，而这种功能又基于社区居民缴纳的物业管理费，但现实中由于物业公司管理不善而侵害社区居民公共利益的案例却时有发生。

3.社区居民内部的利益冲突：现代城市社区与传统的家族社群和单位制社区相比较最大的特点就是构成社区的单个居民之间巨大的异质性，没有家族血缘、亲缘关系作为支撑，无法依靠家族社群的管理模式来约束单个成员的行为；没有固定的单位对社区成员进行划分，也无法将个体间的互动和利益协调放置在单位制的管理框架中。现代城市社区中的居民首先在职业背景、受教育程度等方面具有很大的差异性，同时由于现代社会的巨大流动性，构成社区的个体间在风俗习惯、生活方式上也可能存在巨大差异。社区居民间的异质性容易导致社区居民在公共利益的协调中出现差异，也可能出现个别社区居民损害整体社区利益的现象。例如：小区遛狗不栓绳，咬人；高空抛物；个别居民挤占公共空间等问题。

（三）城市社区治理中多元主体间的合作逻辑

“共建共治共享”是现代城市社区治理的价值逻辑和实践指引，要实现城市社区的共同建设、共同治理和成果共享本质上要求政府、社会、社区居民达成合作、协同治理。

1.政府与社会之间的合作：现代政府在参与社区治理过程中已经意识到“放权”的重要性，从操作层面上看政府更多考虑如何在保障公共利益的同时较少财政支出、提高服务效率。伴随社会分工的日益精细化以及互“互联网+”在社会治理中的广泛运用，基层政府越来越倾向于通过政府购买的方式与专业化的社会组织进行合作。政府购买的方式一方面让渡出一部分政府权力，减轻了基层政府身上的重担；另一方面为社会组织参与社区共建、共治提供了基础。与此同时，社区的发展又反哺着社会组织的发展最终社会组织在参与社区共建、共治中实现自身的发展，达到共享的目标。

2.政府与社区居民之间的合作：社区居民是城市社区治理当中的最小单元格，是治理的主体同时也是被治理的对象，城市社区治理过程中政府与社区居民之间的合作有很多表现形式。例如在拆迁小区中政府整个拆迁过程的顺利推进必须依靠政府与社区居民之间的合作。又如近期在全国各大城市推进的垃圾分类，政府负责制定政策和标准，而具体操作垃圾分类则需要每个社区居民的参与和行动。本质上城市社区治理的各方面都需要政府与社区居民之间的合作。

在创新城市社区治理过程中全国各地对于政府和社区居民之间的合作模式进行了很多探讨，例如：党建带群建、三社联动等。其实不论是哪种合作模式，要加强政府和居民之间的合作首先政府和社区居民都需要转变角色，从传统的管理与被管理转变为治理与参与治理的角色定位。一方面，政府要更好的倾听社区居民的声音让本该代表社区居民利益的社区居委会真正当好居民的“传声筒”而非政府的“跑腿办”。另一方面，社区居民要真正做到主动参与，避免“搭便车”的产生。

3.社区居民与社会之间的合作：现代城市社区治理中社区居民和社会之间的合作是一种双向互利的过程。首先，社会组织为社区居民提供卫生、医疗、文化、娱乐、教育、休闲等方面的各种服务，在这个过程中社区居民与社会组织需要签订契约，这就是一种合作关系。另外，公益性的社会组织成员有很大部分来源于社区志愿者，社会组织因社区成员的参与不断的发展壮大；而作为单个原子的社区居民在参与社会组织的过程中得到身心的锻炼与纾解，实现个人的人生价值，社区居民和社会的合作是一种共赢的模式。

四、总结与展望

社区治理本质上是一种复杂的、系统化的社会实践活动，是社会治理当中重要的组成部分也是国家治理体系当中最基础的单元格，社区治理水平的提升对于国家整体治理能力的提升具有至关重要的基础性作用。同时，我们也应该清楚社区治理由于其本身的复杂性和系统性必须要协调包括政府、社会、社区居民在内的多元主体协同参与，而这绝不可能一蹴而就，必将是一项与国家发展、社会发展同步进行的长期过程。

在当前阶段，我们探讨的城市社区治理必将是放置于当前我国社会发展的现实空间和历史维度上的，盲目地呼吁西方式的民主自治无法适应我国的现实土壤。而构建“共建共治共享”的协同治理方式更加适应我国的城市社区治理现实，这种协同从宏观上要仰赖于“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障......”的机制构建；从微观上则要进一步理清政府、社会、社区居民在参与社区治理过程中的互动关系。受制于社区治理各主体的异质性，城市社区治理过程中的主体互动存在依赖、冲突与合作的三重逻辑，这三重逻辑是社区治理现实的映照，依赖是协同治理的前提，冲突是治理过程中现实存在的矛盾点，合作则是共建共治共享最为可行的路径。本文分析了城市社区治理中主体互动过程的这三重逻辑内在的关系和每个逻辑下政府、社会、居民之间的互动原理，但如何将微观层面的主体互动逻辑更好的与宏观层面的机制构建相结合则需要更为详尽的探究。同时，社区居民的个体差异必将导致社区与社区间的个性差异，如何从社区治理主体互动的角度摸索出一套能够较全面指导各地城市社区治理实践的理论还需要更多的努力。