推进城建档案数字化转型发展的若干思考——基于新修订档案法的视角

王 瑛/杭州市城建档案馆

在国家推进治理体系和治理能力现代化背景下，档案信息化建设是推进档案管理现代化的必由之路，城建档案工作面临着从传统管理向数字化转型升级的挑战。新修订档案法以法律形式，贯彻习近平总书记在浙江工作时关于档案工作“走向依法治理、走向开放、走向现代化”重要指示精神，为档案工作转型发展提供了法律保障，对档案开放工作进行了制度安排，特别增加的“档案信息化建设”专章，明确电子档案应当符合来源可靠、程序规范、要素合规的要求，对电子档案管理信息系统、数字档案馆、档案信息资源共享服务平台建设等提出明确要求，为档案事业走向现代化指明了方向和路径。

1 城建档案工作面临数字化转型

“十三五”时期国家大力推进政府数字化转型，国务院2016年印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，2018年印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，2019年发布《关于在线政务服务的若干规定》，各地政府数字化转型不断深入。以浙江省为例，自2014年“四张清单一张网”起步，到2017年推出“最多跑一次”改革，再到2018年全面推进政府数字化转型，打响了“浙里办”这一政务服务金名片。广东、上海、重庆、天津、贵州等地先后推出了“粤省事”“随申办”“渝快办”“津心办”“贵人服务”等一系列政府数字化转型工作中的为民服务品牌。得益于“十三五”时期启动的政府数字化转型，城建档案工作插上了信息技术的“翅膀”，在档案资源体系、档案利用体系、档案安全体系三个体系建设中有了长足发展，特别是在档案利用体系建设中大力推广“就近办”“马上办”“掌上办”“零材料”等服务举措，让人民群众有了切切实实的获得感，但也面临着档案收、存、用数字化转型方面的问题。

1.1 收什么：电子档案与纸质档案

新修订档案法第三十七条第二款明确规定，“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”。2019年国务院发布的《关于在线政务服务的若干规定》第十二条明确规定，“除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力”。电子档案的法律效力确立及在线政务服务的深入推广，政府部门将不再产生纸质文件，电子档案将逐步替代纸质档案成为档案接收的主要对象。城建档案接收范围中，由政府部门产生的工程建设前期审批和竣工验收文件，将以纸质档案及其数字化成果为主逐步转变为以原生态电子档案为主，接收的档案形态随之发生根本变化。

1.2 怎么收：线上接收与线下接收

新修订的档案法第三十九条明确规定，“电子档案应当通过符合安全管理要求的网络或者存储介质向档案馆移交”。2018年印发的《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的指导意见》，要求各地在改革过程中按照一张表单、一套材料、一张蓝图、一个系统的模式开展工程建设项目审批管理，其中一个系统涵盖了工程建设前期和竣工验收阶段的所有审批事项。不同于传统纸质工程档案在工程建设全过程结束后需送至当地城建档案馆，工程审批管理系统中产生的电子文件，以及一张蓝图应用系统中产生的工程建设图纸，都可以通过系统数据资源共享实时获取，工程档案接收将由传统的纸质档案线下事后接收，转变为线上实时归档。

1.3 怎么存：存储介质与库房

传统的纸质工程档案随着城市建设规模的扩大而大量产生，所需档案库房面积不断增加。纸质档案保存占地面积大，库房安全以防火、防盗、防潮、防尘、防虫、防光、防高温等措施为主，通过日常人工巡查库房或物联网设备实时反馈温湿度等监控数据。电子档案以光盘、硬盘等存储介质保存，与实体档案库房保管相比，占地面积大幅度减少，但保管安全风险陡增，技术条件要求更高。

1.4 怎么用：主动公开与被动查询

当前，一些地市的城建档案馆已经提供了档案利用“网上查”“掌上查”等便捷服务，有形的公共服务窗口将逐步被无形的网上大厅替代。但目前的网上查档仍然是由服务对象提出查档需求，由城建档案馆被动地提供档案。新修订档案法第四章以“档案的利用和公布”为题，提出了在被动查询利用基础上主动提供服务的要求。随着原生态电子档案的大量接收，城建档案利用形式不仅包括实体窗口查档、网上查档等传统形式，还应包括公布档案、主动推送信息以及档案信息数据共享调用等新形式。

2 城建档案数字化转型发展路径

新修订档案法第四十条的“档案馆负责档案数字资源的收集、保存和提供利用。有条件的档案馆应当建设数字档案馆”和第四十一条的“国家推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用”，为城建档案数字化转型指明了路径。实践中贯彻落实新修订档案法应着眼于“三化”，即推进增量档案电子化、存量档案数据化、利用服务智能化。

2.1 增量档案电子化

建设工程档案的产生主体具有多元性，不仅包括发改、规划和自然资源、环保、建设行政主管部门及其所属的建设工程质量安全管理、工程招投标等多个政府相关部门，还包括勘察、设计、监理、施工、材料设备供应商等众多参建单位；建设工程档案的形成周期比较长，特别是一些重大市政设施项目，建设工期长达数年，档案的形成周期也有数年之久；建设工程形成的电子文件形态各异，有文字、图纸、照片、录像，还有地下管线数据以及BIM技术产生的三维数据等。上述因素都对增量建设工程档案电子化接收造成了一定困难。从源头上接收电子档案，各地城建档案馆应按照新修订的档案法第五章第三十七条第一款“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”及第三十六条“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当积极推进电子档案管理信息系统建设，与办公自动化系统、业务系统等相互衔接”的要求，以工程建设项目审批制度改革为契机，依托各地大数据管理部门，打通工程建设项目电子文件从形成、办理到办结、归档的流转渠道，实现增量档案电子化。

2.2 存量档案数据化

2020年5月，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确数据与土地、劳动力、资本、技术等一样，都是可市场化配置的生产要素。各地城建档案馆经过30多年发展，积累了丰富的城建档案资源，并在“十三五”期间大力开展库存档案数字化，使城建档案高效便捷利用成为现实，同时也为“十四五”期间开展存量档案数据化打下坚实基础。当前OCR识别技术不断改进，对档案中手写体识别的准确率不断提升，存量档案数字化扫描件进一步数据化已切实可行。

2.3 对外服务智能化

大数据时代给城建档案利用增值服务带来了新机遇。在实现存量档案数据化基础上，结合增量档案电子化，充分利用大数据技术对城建档案大数据进行数据挖掘和智能分析，深入研究大数据环境下城建档案信息内容形式及组合方式，开发城建档案信息产品，构建各类城市建设专题数据库，努力为各地城市建设管理提供智能化城建档案利用服务。增量档案电子化和存量档案数据化，为智能查档服务提供了可能。查询档案行为本身是发挥档案的凭证作用，是查档人通过阅读传统纸质档案上承载的信息，对有关情况进行分析判断，而数据化结构的档案可以通过计算机读取后，运用信息技术进行分析判断，将判断结果直接提供给查档人。数据化结构的档案还可以提供主动推送服务，如通过提取市政设施项目相关建设信息，主动推送安全维护信息，为城市建设安全运行保驾护航。

3 城建档案数字化转型发展必要保障

3.1 细化完善法律法规

新修订档案法为档案事业发展提供了法治保障，在具体实施中还需要进一步修订完善实施办法以及相关的法规规章，并将城建档案管理部门现行标准规范中不符合新修订档案法要求的内容进行修改或废止，提高可操作性。新修订档案法第三十七条第三款明确的“电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定”，对于城建档案数字化转型过程中，如何接收和管理建设工程电子档案具有重要的规范性作用。

3.2 高度重视档案安全

城建档案数字化转型过程中，档案安全工作内容发生了重大变化，这就需要重新谋划布局城建档案安全工作，要在兼顾实体档案库房安全，确保库存传统纸质档案安全的同时，高度重视电子档案安全。电子档案的存储介质犹如实体档案的库房，存储容量倍增，承载的电子档案数量相应倍增，存储介质损坏导致的电子档案丢失数量同步倍增，因此存储介质性能安全可靠十分重要。在线保管电子档案的机房应落实防火、防盗、防潮、防鼠、防高温、防静电等一系列硬件环境安全保障措施，软件安全保障则应高度关注防假冒、防篡改、防入侵、防丢失、防泄露、防病毒等。

3.3 充实城建档案人才

城建档案事业经过了30多年的发展，逐步建立起了一支熟悉档案管理和工程建设管理的人才队伍，为构建城市建设档案资源宝库作出了贡献。面对城建档案数字化转型发展，人才队伍建设要在专业的广度和深度上进行充实，要在已有档案学和工程建设管理人才基础上，进一步充实信息化技术专业人才。具体来说，档案方面要在已有档案学专业基础上充实信息资源管理专业人才；工程建设管理方面要进一步充实BIM类等城市建设新工艺专业人才；信息化技术专业人才队伍中不仅要有信息系统程序开发人才，还应有信息化软硬件安全维护和大数据分析挖掘技术人才。只有在广度和深度上充实城建档案专业队伍，才能为城建档案数字化转型提供人才支撑保障。