学校制度建设与内生秩序的互动与平衡

王莹

摘要 在当前加强中小学内部治理的背景下，加强学校规章制度建设就不能不关注形塑校内各主体行为的内生秩序。从组织社会学的视角来看，中小学组织具有高度技术化与高度制度化并存的特点，学校内部权威主体与利益主体展现出各自的行动逻辑。基于对中小学组织特点的分析，以制度规范内生秩序、加强校内多元主体共治、留存制度的弹性空间，是实现中小学制度建设与内生秩序的动态平衡的必要路径。

关键词 制度运行  内生秩序  运行逻辑  动态平衡

学校内部治理的现代化是教育治理现代化的基础。“学校治理是一组规范学校相关各方的责任、权力和利益的制度安排， 是现代学校中最重要的制度架构， 它包括政府、教育行政机关、学校管理层、学校教师、学生和其他利益相关者之间的一整套关系。”[1]学校内部治理的主要途径是加强学校制度建设，然而真正形塑和约束学校内部人群行为的规则不仅是制度，更是校内权威主体与利益主体互动生成的秩序。

哈耶克认为社会生活中存在两种秩序：“自生自发的秩序”和“人造的秩序”。前者是社会群体在日常生活过程中经过长期的交往互动所自发生成的一种内在规则;后者是经由人类的理性思考以及社会契约所制定的规划与设计，对某一组织内部成员进行抽象意识及律法上的调控[2]。中小学作为一个组织机构其内部也存在着外部规定，主要是中小学明文规定的规章制度;同时，也存在一种内部约束力量，这种力量源自学校内部各行为主体博弈产生的内生秩序，这种内生秩序相比之下对学校生活影响更深刻。

一、学校组织结构的特点

新制度主义的学者们认为组织主要面临两种环境：技术环境和制度环境[3]。技术环境包括组织外部的资源与市场、组织内部将投入转化为产出的技术系统等[3]，制度环境是一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们所“广为接受”的社会事实[4]。因而，技术环境强调组织内部的生产效率，要求生产最大化;而制度环境则强调通过建立类似的组织形式，使组织对外获得社会公认的“合法性”，而不论其程序、规则在技术效率层面的合理性。大部分组织同时具有组织的技术力量和行政力量，这两种力量的争夺中总有一方占有绝对优势，但在中小学内部，行政力量和技术力量相持平，即中小学组织具有高度制度化特征的同时，也有高度的专业技术特征。

1.学校具有高度的制度化特征

在我国，大部分的中小学是事业单位，是一种“采取政府管理模式的社会服务组织”[5]，事业单位与政府的亲缘关系决定着中小学内部的权力结构，也使得中小学校对于制度环境的依赖程度较高。学校组织的资源供给主要依赖制度环境的赋予，办学经费由县级政府财政拨款，学校招生计划、教师招聘计划等需要地方教育行政部门的分配;组织的领导者——学校校长晋升，教职工职称、荣誉评比等大部分由等级体制中的上级部门决定。

在这个意义上，学校是一个高度制度化的组织。中小学校为了生存且获得资源，就要模仿和配合其他的机构建立起相似的制度体系以对外获得合法性地位。因此，学校作为一个事业单位，采取政府管理模式，规章制度的设置主要不是对教职员工和教育教学工作负责，而是对结构相似的上级教育行政部门负责;校内组织机构的设置也往往不是因为学校工作的需要，而是为了方便学校工作与教育行政部门的对接。

2.学校具有高度的技术性特征

有研究将学校视为“松散耦合系統”，特点是：学校组织目标模糊不清，所以技术不明确，组织过程的参与者不断流动，各种活动不协调，各结构性的要素松散联系在一起，组织结构对组织活动的结果几乎没有什么影响[6]。教师缺乏共有的技术文化基础，普遍化、抽象化的教育理论研究难以应对教育实践中复杂多变的对象及情境，教师往往依据个人理解展开教育实践，教育教学具有很强的个人化色彩。而且教师的主要工作地点——教室，相对封闭、相互隔离且难以为外人进入，大部分工作时间难以被监测，所以教师对自己的教育教学，如课程内容的选择、教学方法、教学手段的运用，学生道德教育、学习反馈与评价等方面具有自主权。教师在专业领域会形成自己的核心，在很多方面不受学校管理者监督和约束，中小学校因而同时具有较强的技术性特征。

二、学校内生秩序的运行逻辑

正如吉登斯所言，“既不能将行动着的人看做是完全自由的人，也不能将他们看做‘社会的木偶;行动者的能动性一方面根植于社会结构的土壤中并深受其制约，同时也通过‘反思性监控等机制改造已经存在的社会结构”[7]。同样，在学校这一场域中，各主体并不是被动接受制度的影响，而是采取行动不断调适制度以获取自身利益。

1.学校管理者的行动逻辑

事业单位较其他组织更加依赖制度化的力量来获得资源分配和领导者的晋升机会，而且单位里面存在较大的权力空间，尤其在信息不对称的情况下，在行政部门中的位置就代表了其权力的大小。中小学校内部各主体对于“校长负责制”内涵的片面化解读，使这一制度在实践中变成校长是学校管理的决策者，甚至是唯一决策者，而大部分的上级教育行政部门的信息通过学校内部的行政机构进行对接，信息滞留在学校管理层是一种常见的现象。

在科层组织中，明确具体的规章制度会提高权威的重要性，同时限制权力的使用。规章制度越是不明确，权力和权威的界限也就不明显，在这种情况下，个体容易以自己对现实的实际认识而行动，权威控制下的权力活动空间因此而扩展[8]。而在学校这一组织环境中，规章制度表述不清，教育教学行为的意义不易分辨，教育教学工作评价的规则与标准不明确，这就为校内行政人员权力的灰色地带创造了空间。

然而，这种权力空间并不能无限扩张。根据菲德勒的权变理论，我们知道，影响领导绩效的因素之一就是被领导者是否乐于接受领导。放到学校层面来说，学校领导者的评价与学校业绩紧密相关，在一定程度上需要教师配合;而学校中极大比例的带编教师由区域政府部门领导、对教育局负责，学校管理人员的评价不会对教师利益产生重大影响。学校的管理人员对教师在工作中违反制度规定的行为并非一无所知，但由于学校管理者的政绩考评与教师息息相关，需要教师予以配合;而且迫于改变日常生活的资源比较稀缺，在难以绝对撼动教师做出改变时，避免正面摩擦更为重要，这就为教师与校长在制度的灰色地带的斡旋提供了条件。因此，学校管理者与教师会进行“共谋”，权力在实践运行中会呈现出“非正式运作”的样态。

2.教师群体的行动逻辑

人们通常认为处于弱势的群体对于掌握着较多权力的群体只能被动服从，但斯科特在《弱者的武器》一书中，通过对东南亚地区农民的民族志研究，发现了一种“权力倒置”现象，即处于权力弱势地位的人对拥有相对强势权力地位的人有一种瓦解力量。这种力量采用的是“日常反抗”的方式，“他们几乎不需要协调或计划，他们利用心照不宣的理解和非正式的网络，通常表现为一种个体的自助形式，他们避免直接地、象征性地与权威对抗”[9]。在学校这一制度空间内，教师保持了相当的自主性来建构一种不被强势力量完全控制的生活和文化。教师在某些关系中被定位为权力较弱者，而作为弱势群体的他们却采用自己独有的方式来瓦解这些力量的干预。在这里，权力的优势者从管理层面来说主要是学校行政管理人员，很显然教育管理人员或者教育行政部门所感受到的教师群体对于政策的消解作用，也可称作一种日常反抗。这种日常反抗所采用的方式不同于那种集体的、暴力的、以强硬态度改变既有规则的行为，教师利用专业发展中大量存在的不确定性，借此与日常生活实践结合并创立出属于自己的专业附属空间。

3.两者之间的矛盾与平衡

两种秩序在中小学内部的互动是学校内部行政与技术的张力。学校组织内的权力运行存在两种逻辑，一种是管理人员奉行的行政逻辑，以科层制为主要特征，注重法理规章、行政行为与阶层关系;另一个是教学人员所奉行的技术逻辑，以专业特长为主要特征，注重专业自主、教学自由[10]。学校管理者为保证学校内部的和谐，让教师乐于接受领导，需要出让一部分权力和空间给教师;但教师也深知与管理人员权力的悬殊，并不会在“前台”尝试改变学校的控制权，在表面上遵从，但在相对安全的“后台”，则放下恭顺、象征性服从的面具，不断在制度中拓殖自己的空间。管理部门与教师团体，在某种程度上是相互依存、相互支撑的。教学要顺利进行，必须依赖行政系统的服务性支持;而学校行政业务也需教师团体的支持才能完成。因此，中小学校中的管理者与教职员工各自拥有权力的领地，他们彼此防卫，也相互合作，透过“政治协商”“政治联盟”[10]的方式达到一种动态平衡的“协商的秩序”。

三、促进制度建设与内生秩序动态平衡的策略

制度是在长期的社会实践中形成的，并通过各种法律、法规、程序以及习俗等形式表现出来，因而制度内涵着一种长期性、稳定性和规范性的特征。而学校内生秩序中权力网络复杂且变动不居，两者之间存在着天然的张力。但制度与内生秩序缺一不可，制度需要与内生秩序达到平衡，以保证学校教育教学工作的顺利开展。

1.以制度建设引领内生秩序

加强学校内部治理首要的是采用制度建设的方式规范中小学内生秩序中存在的弊病。从组织层面来看，中小学内生秩序的存在是有其必然性的，但是在多主体互动的机制中我们会发现，学校管理者和教职工在互动过程中存在着一片灰色地带，这种灰色地带里伴随着权力的非正式运用。因此，这种内生秩序的善用会成为矛盾的缓冲机制;但这种权力空间的滥用会造成矛盾的长期积蓄，最终引发更严重的问题。内生秩序是变动不居且不易察觉的，但它存在的两面性，需要准确甄别其中的有利部分和不利部分。如警惕行政群体拥有较多的权力空间而产生权力的滥用，教师借由专业的不确定性对教育教学工作消极懈怠，甚至做出触及师德师风底线的行为。为避免出现内生秩序中所包容的不正义的现象，就需要发挥制度的规范作用，并加强校内多元主体的共治和教师自治。

2.建设校内多元主体共治

“治理与政府统治的一个显著区别在于，治理是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系等确立认同和共同的目标等方式实现对公共事务的管理，是一种网络状的权力关系。”[11]影响制度运行和内生秩序的核心要素是权力，如果不改变学校内部的权力结构，则很难真正改变学校管理的现状。学校内生秩序是多元主体互动产生的结果，若要制度与内生秩序的协调互补，就需要将这种多元主体的互动从隐蔽的状态中解放出来，走到学校管理的正面。

学校需完善信息公开制度，让校长的行为被教职工所熟知并理解;完善教职工的救济制度，让教职工的利益诉求有正规渠道和制度保障。此外，随着学校内部管理不断趋向民主化和法治化，制度难以进入教师们以专业自主性创设的附属空间，这就需要学校内部建立起教师自治组织，使教师相互监督。在当前现有的组织机构基础上，增加教职工专业发展与监督机构，将学科组、年级组规范化、制度化，更好地服务于中小学校管理。

3.保留制度的弹性空间

加强中小学校内部治理并不是使制度渗透到学校工作的方方面面。加强制度建設意味着扩大正式制度的空间而压缩非正式制度的空间，强化了学校内部的行政逻辑却挤占了技术逻辑。但内生秩序的存在不是制度无效的证明，内生秩序的产生根植于日常生活的权力互动之中，这种互动调和着多方利益主体的矛盾和冲突，成为维持学校内部生活秩序的缓冲器，弥补了制度难以渗透日常生活的问题。所以，即便要加强中小学的规章制度建设，也要为学校的内生秩序留有一定的空间，允许各利益主体在非正式的制度环境中互动。

参考文献

[1] 庄西真.论学校的治理[J].当代教育科学， 2009 （07）.

[2] 哈耶克.自由秩序原理[M].邓正来，译.北京：生活·读书·新知三联书店出版社， 1997.

[3] 周雪光.组织社会学十讲[M].北京：社会科学文献出版社，2003.

[4] 曹正汉.无形的观念如何塑造有形的组织：对组织社会学新制度学派的一个回顾[J].社会，2005（03）.

[5] 王晋.在“事业单位”和“非营利组织”之间——公立学校的组织特性考辨[J].教育理论与实践，2015（19）.

[6] 张东娇，程凤春.学校管理学[M].北京：北京师范大学出版社，2014.

[7] 吉登斯.社会的构成[M].李康， 李猛，译.北京：生活·读书·新知三联书店出版社， 1998.

[8] 李猛，周飞舟，李康.单位：制度化组织的内部机制[J].中国社会科学季刊，1996（16）

[9] 斯科特.弱者的武器[M].郑广怀，等，译.南京：译林出版社，2011.

[10] 程晋宽.学校组织微观政治学研究的历史与前沿[J].中国人民大学教育学刊，2012（03）.

[11] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社， 2000.

【责任编辑  孙晓雯】