澳大利亚政府数字信息与文件管理评估——基于Check-up Plus 的研究

胡露旖/浙江大学公共管理学院

作为文件管理的重要组成部分，开展文件管理评估工作有利于了解政府机构文件管理的优势与不足，为今后的数字信息与文件管理政策制定与实践提升提供依据。澳大利亚在数字信息与文件管理评估的实践探索走在全球前列，通过使用Check-up Plus这一政府信息管理成熟度评估工具综合衡量各部门的数字信息与文件管理能力，推动了政府机构信息与文件管理的数字化转型。本文以Check-up Plus这一评估工具为对象，对澳大利亚政府数字信息与文件管理评估背景、评估内容和评估结果进行研究，总结其评估实践的特点，以期为我国相关工作提供借鉴。

1 澳大利亚政府数字信息与文件管理评估背景

为应对数字环境中信息与文件管理面临的新挑战，澳大利亚国家档案馆于2011年相继颁布《数字转型政策》（Digital Transition Policy）[1]和《数字连续性计划》（Digital Continuity Plan）[2]，并于2015年发布《数字连续性2020政策》（Digital Continuity 2020 Policy）[3]，在保障数字信息与文件（Digital Information And Records）的真实、完整、可信和可用的基础上，积极推动政府文件档案工作的数字化转型。其中《数字连续性2020政策》为澳大利亚联邦政府的信息治理提供了良好的顶层设计，由国家档案馆主导的衡量政府机构信息管理绩效的问责制是其重要内容。这一问责框架要求，澳大利亚国家档案馆应向上级主管部门提交关于各政府机构数字信息和文件管理现状的年度汇报，帮助相关政府机构改进数字信息与文件管理水平。

为此，国家档案馆在数字信息与文件管理在线评估方面进行了一系列探索。2014年，由国家档案馆组织的在线调查Check-up Digital正式上线，旨在帮助澳大利亚政府机构精确测试数字信息管理的成熟度，并为提升数字化工作质量提供明确方向[4]。2017年，国家档案馆开展了一项简短的在线调查《数字连续性2020声明》（Digital Continuity 2020 Statement），旨在依据《数字连续性2020政策》提出的三大原则衡量机构数字化转型进展[5]。2018年，国家档案馆开发了建立在Check-up Digital基础上的政府部门在线自我评估工具Check-up Plus[6]。同年7月，Check-up Plus取代了原先的数字检查工具Check-up Digital和3年一次的信息文件管理实践调查，成为至今政府信息与文件管理使用的主要评估工具。

作为国家档案馆执行数字化转型战略的关键工具，Check-up Plus为联邦政府的数字化转型议程提供了有力支持，它不仅通过衡量信息和数据管理的成熟度这一方式评估了各部门在数字信息与文件管理上的进度，在加强联邦政府机构与国家档案馆上的联系沟通方面也发挥着重要作用。政府机构可利用评估结果深入了解最佳信息管理实践并建立相应案例库，确定部门内部进一步提升数字信息与文件管理绩效的方法，并在今后的工作中为提高数字信息管理成熟度的相关项目设置优先级。国家档案馆则可利用调查结果提供更具针对性的产品和服务，将其作为制定数字信息管理新政策的依据，确定需重点关注的领域。

2 澳大利亚政府数字信息与文件管理评估的内容

Check-up Plus是一项旨在收集澳大利亚联邦政府机构信息管理能力和行为数据的在线自我评估工具，其问卷组织结构与国家档案馆制定的信息管理标准保持一致，以帮助相关部门有效地创建和管理业务信息[7]。评估实施由国家档案馆委托ORIMA公司开展调查，政府部门成员通过内部Check-up协调员访问调查界面，多次在线提交和修改数据，一般在每年7月至9月完成。国家档案馆根据分析调查结果评估联邦政府数字信息管理成熟度，并以年度报告这一形式将相关结果提交部长。

Check-up Plus问卷包含信息与说明、机构背景、信息管理实践评估、文件权限与作为国家档案的文件管理（Retain as National Archives，下简称RNA文件管理）调查5部分，其中政府机构需要填写以上第2—4项。问卷设置以单项和多项选择客观题为主，主观题为辅[8]。下文主要对评估的主体内容——信息管理实践评估、文件权限与RNA文件管理这两方面内容进行重点介绍。

2.1 信息管理实践评估

国家档案馆主张机构采取整体治理的方法，在部门内部建立重视信息价值的文化，从而在数字时代实现可持续发展。在这一理念的指导下，信息管理实践评估依据《信息管理标准》和《数字连续性2020政策》，从信息治理、信息生成、互操作性、信息存储、信息处置、数字化业务开等6个维度收集数据，具体评估内容为：一是信息治理方面，包括业务实践和管理机制建设两方面，前者涉及业务信息统一管理、信息管理权责确立和政府人员信息技能培训3个方面；二是信息生成方面，包括业务系统与服务、数字化（无纸化）办公、利用技术实现流程自动化3个方面；三是互操作性方面，包括元数据是否依照部门类别、信息管理标准进行采集；四是信息存储方面，政府部门确保信息可用性所实施的保存策略；五是信息处置方面，政府机构识别、销毁和传输信息的管理机制；六是数字化业务开展，包括日常工作数字化、工作人员数字信息管理素养提升等，此指标为2019年新增指标。此部分内容的评估方式为，让机构自评其在多大程度上接近调查表提供信息管理的最佳实践，五级量表选项为“总是”（超过80%时间）、“通常”（占61%-80%时间）、“经常”（占41%—60%时间）、“有时”（占21%—40%时间）和“几乎不”（少于21%时间）。

2.2 文件权限与RNA文件管理

文件权限与RNA文件管理方面的评估内容包括机构文件管理权限范围、RNA文件数量、RNA文件移交国家档案馆情况3个方面，具体内容包括：一是机构文件管理权限方面，政府机构内部特定管理部门涵盖核心业务数据的范围和近12个月信息销毁情况；二是RNA文件数量方面，包括数字文件、实体文件、视听数字文件和视听实体文件的总量、保留为国家档案的文件数量和占比预估等；三是RNA文件移交国家档案馆情况，包括机构移交RNA文件计划、机构对移交文件的鉴定与解密。对此部分内容的评估方式为，机构依据调查表提供的主观题，结合自身实际情况进行填写，并由机构再次就填写数据的准确性进行自评（选择“完全不确定”、“不确定”、“部分确定”、“确定”或“非常确定”）。

3 澳大利亚政府数字信息与文件管理评估的结果

3.1 澳大利亚联邦政府整体信息管理现状

一是信息治理方面，超过50%的机构明确规定了信息管理的作用和责任，并向机构人员提供培训以发展当代信息管理技能。虽然联邦政府整体上并未全方位实现信息治理，但是将近过半的机构建立了正式信息治理机制，以确保在决策过程中考虑信息管理要求。二是信息生成方面，尽管政府机构在如何以更好的方式创建信息上观点各异，但自2018年以来，大多数机构持续扫描和识别纸质文件，并在业务活动中推动数字化进程。然而不到50%的机构确保新的或更新的业务系统能够管理信息的整个生命周期，并使用适当的技术实现流程自动化。三是互操作性方面，40%左右部门根据自身机构类别，以符合信息管理标准的方式捕获与采集元数据。四是信息存储方面，超过50%机构通过实施数字信息和文件的存储策略，确保信息在有需要时可被访问、理解和使用。五是信息处置方面，43%的机构建立了跨业务系统的信息管理机制，实现对总体信息和文件的识别、销毁和转移。六是数字化业务开展方面，各机构在默认情况下以数字化方式处理业务。在将近80%机构中，高级管理层将信息管理数字化作为优先事项，与此形成对比的是，在日常工作中履行数字信息管理职责的工作人员所占比重较低。七是文件管理权限和RNA文件管理方面，约2/3的机构信息和文件由特定管理部门负责。约20%机构计划在未来12个月内将RNA文件转移到国家档案馆，而对移交文件的鉴定和解密工作则没有同步进行。在RNA文件容量上，实体文件占比远高于数字文件，且多数电子文件处置状况未知，鉴定率呈下降趋势。

尽管澳大利亚联邦政府数字信息与文件管理取得了长足进展，但仍存在以下问题。一是各类政府机构在数字信息与文件形成阶段、归档阶段和长久保存阶段的管理水平存在差距，即在数字业务开展、信息生成和存储方面成熟度较高，在信息处置、信息治理和互操作性实现方面成熟度较低；二是信息与文件多依赖纸质和模拟形式，具有永久保留价值的RNA文件多为实体文件，各类机构仍需不断减少实体文件的生成；三是文件的鉴定和处置工作滞后，在移交国家档案馆的文件中，仅有58%完成鉴定工作，仅有26%完成解密工作，远低于2018年（89%和50%）。

3.2 澳大利亚联邦政府各类机构信息管理现状

此次调查共有166个联邦机构参与[9]，按照机构人数分为毫微型（0—10人，占3.6%）、微型（11—100人，占32.5%）、小型（101—250人，占22.3%）、中型（251—1000人，占19.3%）、大型（超过1000人，占22.3%）5类；按照职能分为特定专长（占32.5%）、管理（占13.3%）、政策（占10.2%）、小型操作（占9.6%）、联邦公司（占9.1%）、大型操作（占7.8%）、文化传承（占4.8%）、科学研究（占3.6%）、其他（占9.1%）9类。

与2018年的评估结果相比，毫微型部门（0—10人）在数字信息和文件管理上取得显著突破，其成熟度得分从原有的2.60增长至3.40，略高于其他机构，但机构的规模与信息管理的成熟度并无直接相关；就机构对应职能而言，以科学研究为主的机构具有较高的成熟度，以文化遗产为主要职能的机构成熟度较低。从以上调查结果可以发现，在各类机构表现方面，机构数字信息与文件的管理的成熟度水平参差不齐，不同职能的政府机构对数字信息与文件管理的认识程度与实践能力差距较大。

针对上述现状，澳大利亚国家档案馆一方面深入分析环境的复杂性以及信息与数据管理要求的多样性，重点关注信息治理、互操作性和信息处置等领域能力建设问题，致力于研究管理数字档案资源并向用户提供服务的最佳技术；另一方面为数字信息与文件管理成熟度较低的机构提供具有针对性的帮助，探索弥补各机构之间差距的应对措施。

4 澳大利亚政府数字信息与文件管理评估的特点与启示

第一，确立完整的数字化转型战略指导框架，为数字信息与文件管理评估提供重要依据。为实现政府文件档案工作的数字化转型，澳大利亚国家档案馆主导制定了连贯一致的综合性指导政策和战略，如《数字转型政策》（2011）、《数字连续性计划》（2011）、《数字连续性2020政策》（2015），辅之以一系列业务规范文件和相关工作指南，使得信息治理原则和实践融入政府机构的工作和管理中。目前，我国在数字信息与文件管理上的政策与法规多为具体的业务规范，今后可以丰富顶层设计方面的政策文件，为数字信息与文件管理提供更高层次和更坚实的依据和支撑。

第二，充分发挥国家档案馆在政府数字信息管理中的作用，为数字信息与文件管理评估提供组织机构保障。澳大利亚明确以国家档案馆作为政府数字文件与信息管理的主导机构，将信息治理原则与实践融入联邦机构及其治理规划，采取由高级人员推动数字化转型、常态化推进数字文件的生成与移交、开展数字信息与文件管理的年度自我评估等措施，为联邦政府机构的数字化转型提供了组织机构保障[10]。我国应充分发挥国家档案局在数字信息与文件管理主管部门在统筹规划和宏观管理方面的作用，从机制体制设计和专业人员培养两方面推进数字信息与文件的科学化管理和现代化建设。

第三，建立并持续改进评估工具，常态化推进政府数字信息与文件管理评估工作。澳大利亚国家档案馆开发的在线自我评估工具经过不断完善优化，由原先3年一次的线下信息文件管理实践调查升级为政府机构在线自我评估，评估工具经过几个版本完善发展为当前的Check-up Plus，实现了对各类政府机构在数字信息与文件管理上的常态化评估。而我国除信息公开年度报告外，鲜有对其他政府信息相关的评估模板和报告可依循，建议国家档案局等主管部门完善当前数字信息与文件管理的评估机制和工具，定期对政府各机构的信息与文件管理进行评估和报告。

第四，不断丰富与拓展评估内容，实现对数字信息与文件的全生命周期评估。澳大利亚国家档案馆从信息管理实践评估、文件权限与RNA文件管理这两大方面对联邦政府的数字信息与文件管理的成熟度进行衡量，其中信息管理实践评估主要从信息治理、信息生成、互操作性、信息存储、信息处置、数字化业务等覆盖信息与文件的全生命周期。目前我国的信息与文件管理评估多从保管和利用两大方面出发，鲜少涉及信息生成、信息治理、互操作性、数字化业务等内容，建议从深度和广度两方面拓展评估内容，以便更全面地掌握我国政府机构数字信息与文件管理的状况，为优化管理实践提供重要参考。