工程建设项目地质资料汇交制度体系研究

方浩亮 赵文艳/浙江省地质资料档案馆

工程建设项目地质资料在基础设施建设、重大工程选址、地质灾害防治等方面具有十分重要的利用价值，做好工程建设项目地质资料的汇交、保管和利用服务，是政府提升社会公共资源服务水平的必然要求，对助推城市高质量发展具有重大而深远的意义。此外，开展工程建设项目地质资料汇交管理，是法律赋予自然资源主管部门的神圣职责。《地质资料管理条例》（以下简称《条例》）明确规定“国家对地质资料实行统一汇交制度”，并将工程建设项目地质资料纳入地质资料汇交范围。

近年来，上海、江苏等地高度重视地质资料的管理与服务。如，上海市破除体制机制障碍，实现地质资料统一汇交；江苏省创新管理体系，将管理职能向市县延伸，两地在地质资料社会化服务方面卓有成效[1]。浙江省工程建设项目地质资料管理工作也在不断推进，舟山、嘉兴两个全国试点城市积累了成功经验，但总体上浙江的管理工作仍存在一些问题，包括制度不完善、汇交措施难以到位、汇交率低下。因此，浙江亟需建立完善的工程建设项目地质资料汇交制度体系，提高汇交质量和效率，促进工程建设项目地质资料的共享和利用。

《浙江省实施<地质资料管理条例>办法》（以下简称《省条例》）指出，工程建设项目地质资料指为满足工程建设项目需要，开展地质工作所形成的各类成果地质资料，包括在地质灾害危险性评估、压覆矿产资源调查与评价、工程地质勘查（察）、水文地质勘查、工程物探等工作中形成的地质资料。目前，浙江省除工程地质勘察资料外，其他类别工程建设项目地质资料的汇交管理工作开展得比较顺利，因此本文所述工程建设项目地质资料主要指工程地质勘察资料。

1 工程建设项目地质资料汇交管理的现状和问题：以浙江为例

为全面掌握浙江省工程建设项目地质资料汇交管理现状，省自然资源厅矿保处和省地质资料档案馆组成调研组，通过实地调研、书面调研、座谈研讨等方式，掌握了全省各市工程建设项目地质资料汇交管理现状。

调研发现，浙江省工程建设项目地质资料分布较为分散，主要保存在地质工作承担单位和工程建设单位，数量庞大。建设单位隶属的行业（部门）较多、涉及面广、性质多样，管理水平参差不齐。调研的省内具备工程勘察资质的9家主要地勘（工勘）单位保管的工程建设项目地质资料平均超过8000档，保管资料以纸质为主，数字化程度平均约6%，资料利用率总体不高，而部分规模较大的地勘单位已开始探索资料的开发利用。各市城建档案馆保存有城市建设工程档案材料（包括工程地质勘察报告等），但没有进行专业的分类管理和数字化建设。

调研还发现，浙江省工程建设项目地质资料汇交状况不佳，绝大多数应汇交的资料没有汇交。省地质资料档案馆仅存有1051档工程建设项目地质资料，且以历史地质资料居多；另有157档因不符合进馆要求，被编入参考资料。水利、交通、人防、电力、铁路等系统形成的工程建设项目地质资料，大部分只是向系统内汇交，存在行业壁垒。但舟山、嘉兴两个试点市情况较好，均出台了管理办法，舟山还建立了市地质资料馆。截至2020年11月，舟山累计收集历史地质资料3922档，新增地质资料712档，收集的资料已全部数字化并提供社会利用；嘉兴累计收集历史地质资料20643档，新增地质资料728档。除舟山、嘉兴外，全省层面工程建设项目地质资料汇交管理主要存在以下问题。

第一，汇交体制不顺，管理难以到位。一是纵向管理方面，地质资料管理实行国家和省级两级管理体制，管理难以到位。相关法律法规明确了国家、省级地质矿产主管部门的管理职责，对于市、县一级却没有相关规定，因此在实际管理工作中，容易出现资料流失情况，对于汇交人汇交义务的履行也无法实施有效监管。二是横向管理方面，管理分散，相关行业、部门间没有建立有效的协作机制，无法实现全面监管。各行业系统各自管理本系统产生的工程建设项目地质资料，彼此不共享，资料数据难以充分聚集并发挥作用。

第二，汇交要求不明，汇交难以落实。一是汇交期限过长。《条例》《省条例》规定工程建设项目地质资料自该项目竣工验收之日起180日内汇交；地质工作已先行通过验收或者分阶段验收的，自验收之日起180日内汇交地质资料。汇交期限过长，地质工作先行通过验收的时间也很难界定，因此管理上很难把握汇交时机，确保汇交质量、数量。二是法律责任不够全面清晰。根据《条例》规定，逾期不汇交地质资料的，处以罚款并通报，自通报之日起至逾期未汇交的资料全部汇交之日止，该汇交人不得承担国家出资的地质工作项目，这主要针对地质工作承担单位，对于建设单位除了小额罚款外没有其他约束。三是汇交范围和要求不明晰。《省条例》部分汇交细目设定的汇交范围不够具体、可操作性不强，如“铁路”类汇交范围为“铁路干线”；没有明确各工程建设项目具体汇交内容，即每个工程建设项目应汇交哪些资料；对资料制作要求的规定不够详细具体，尤其是电子文件制作要求等。

第三，汇交管理措施缺乏，制度执行不力。一是汇交告知的范围小。浙江在重大工程建设项目压覆矿产资源审核时，会向汇交人发放告知书，但涉及的项目范围小，没有被告知的建设单位大部分不了解汇交义务。二是缺乏汇交制约措施。汇交制约是在项目竣工验收180日后，工程建设的整个周期各个环节没有任何约束。三是汇交监管不到位。目前，浙江省汇交监管工作主要针对探矿权人、采矿权人、地勘单位等，对于工程建设项目地质资料汇交的监管较少。四是处罚没有落实到位。目前，对于汇交人不汇交工程建设项目地质资料的，没有进行相应处罚。

第四，行业标准不统一，资料质量参差不齐。工程建设项目涉及多个行业，各行业均有自己的行业标准和工作规范，形成的地质资料难以进行标准化和数字化管理。一是地层划分标准不统一。浙江没有建立统一的地层划分标准，分层大多是根据分层者的个人经验或地方惯例进行的。二是不同行业执行的技术标准不一致。如，市政项目执行的是市政工程勘察规范，工民建项目执行的是岩土工程勘察规范，公路、水利等也都有相应的勘察规范，不同项目类型存在不同的行业规范标准，造成岩土层分类、定名、划分标准都不一致，难以统一。三是勘察软件及数据库系统不统一。目前全省从事工勘项目的单位使用的勘察软件及数据库系统种类较多，有华岩、理正等软件，造成数据系统、图件格式不统一，且不同系统软件之间不兼容[2]。

2 建立工程建设项目地质资料汇交制度体系的探索

2.1 总体思路

工程建设项目地质资料汇交制度体系，是工程建设项目地质资料汇交管理过程中需遵循的规定和准则的总称，也是工程建设项目地质资料汇交管理工作有序开展的体制保障。浙江省工程建设项目地质资料管理工作应实行统一领导、分级管理的原则，建立以城市为单元的工程建设项目地质资料管理体制，理顺关系、明确汇交范围和要求、落实管理措施，最大程度实现工程建设项目地质资料应交尽交，提供社会利用。以城市为单元的汇交管理体制，即由各市自然资源主管部门负责本地区形成的工程建设项目地质资料（主要是工程地质勘察资料，也包括不在省地质资料档案馆接收范围内的其他地质资料）汇交、保管、利用的监督管理，接受上级自然资源主管部门的监督管理，市级地质资料馆藏机构接受上级馆藏机构的业务指导。

2.1.1 建立以城市为单元的汇交管理体制的重要意义

一是契合国家对于地质资料管理的方针政策。《国土资源部关于加强城市地质工作的指导意见》要求“改革地质资料管理制度，推动地质资料管理向市县延伸”；《自然资源部关于进一步加强地质资料社会化服务的指导意见》要求“鼓励有条件的市县建立地质资料馆藏机构，积极推进地质资料管理和服务向市县延伸”。二是符合浙江地质资料管理实际。舟山、嘉兴两个试点城市取得了较好成绩，经调研，其他大部分市也已具备一定的条件，各市地质调查形成了大量的钻孔数据资料，数字化情况好，杭州、宁波等市还建立了专业的管理系统，且各市均提出了建立本地馆藏机构的可行性工作思路。三是符合工程建设项目地质资料的形成和利用规律。工程建设项目地质资料的形成具有地域性特征，某地区形成的工程建设项目地质资料只在该地区发挥作用，以城市为单元开展管理工作，方便资料汇交和利用服务，且以城市为单元来建立统一的工程建设项目勘查规范和地质资料形成标准，较容易实现。四是有利于提高工程建设项目地质资料管理和服务水平。在这种管理体制下，自上而下对地质资料业务工作进行监督和指导，各级地质资料管理机构紧密联系，能够最大限度地收集资料，并合理利用资源、保护资源、实现资源共享，有效解决部省两级管理体制下存在的管理盲区等问题，对浙江工程建设项目地质资料汇交管理和利用服务工作的顺利开展具有重要意义。

2.1.2 以城市为单元的汇交管理体制下馆藏机构建立的具体方式

根据浙江省各市资料管理现状及各市自然资源主管部门提出的相关工作思路，提出5种市级地质资料馆藏机构建立方式：建立独立的地质资料馆藏机构；依托自然资源和规划档案管理机构，增加地质资料管理职能；以增加职能的方式，由某部门负责该工作；依托技术支撑单位，建立地质资料馆藏机构；以合署办公或内设科室方式成立地质资料馆藏机构。5种建立方式各有优劣，各市可综合考量本地区实际，选择合适的管理体制，因地制宜地开展当地地质资料管理和服务工作。

2.2 主要内容

工程建设项目地质资料汇交制度体系包括一切规范工程建设项目地质资料汇交管理的规范性文件，具体分为法律法规、政策制度、标准规范、内部工作管理规定四个层面。

2.2.1 法律法规层面

主要讨论《省条例》的修订，包括如下方面。一是进一步明确管理职责。明确地质资料管理向市县延伸，将工程建设项目地质资料管理纳入市级自然资源主管部门工作职责范畴，为各市开展相关工作提供法律依据。同时，明确发展改革、住建、交通、水利等部门工作职责。二是进一步明确汇交范围。一方面要进一步细化《省条例》汇交细目，即哪些项目需要汇交；另一方面要明确汇交资料清单，即每个项目需要汇交哪些资料。对于汇交范围不够明确的类目，应参考相关文件规定给出建议范围；对于汇交资料清单，应从资料的重要性、实用性、稀缺性等原则出发，按资料类型、资料名称加以明确。三是提出汇交管理措施。规定各市根据地区实际，探索与建设用地管理、城市规划管理等相结合的汇交措施，建立汇交告知、承诺、制约制度，发展改革、住建、交通、水利等部门协同实施，共同推进工程建设项目地质资料统一汇交。四是缩短汇交期限。建议工程建设项目地质资料在项目竣工验收前汇交，将地质资料汇交凭证作为工程竣工验收必要资料之一，未提交工程建设项目地质资料汇交凭证的不予通过竣工验收。

2.2.2 政策制度层面

包括省级层面以行政发文方式发布的具有一定程度强制性的政策和具有指导作用的规范性文件，以及市级层面出台的管理办法。前者主要用于布置工作任务、研究管理措施、提出资料要求等，后者主要对本地区工程建设项目地质资料管理职责、汇交、保管和利用、法律责任等作出规定。

2.2.3 标准规范层面

包括对原有标准规范的修订和新标准规范的出台，要注意与当下勘察技术相契合，同时保持各行业间相关内容的一致性。一是修订原有的标准规范，主要针对浙江省地方标准，摒弃陈旧不符合目前工作要求的内容，增加新规定，如增加对数据库系统制作方面的规定。二是出台新的标准规范，各市可根据本地区地质情况，出台针对本地区的相关标准规范，对地层划分等问题予以界定和进行规范。三是加强宣传和推广，将标准规范充分应用到实际工作当中。

2.2.4 内部工作管理规定层面

这项内容针对的是省地质资料档案馆和市级地质资料馆藏机构。省地质资料档案馆需要在全省层面上规范工程建设项目地质资料汇交管理工作的各项内容，提出总体要求；市级地质资料馆藏机构根据省馆要求，结合自身实际，制定本地区内各类管理制度，规范本机构工作流程，为汇交人汇交地质资料提供具体依据。

2.3 管理措施

第一，建立汇交管理协调机制。建立政府主导、多部门协调的共管共享机制，对于促进工程建设项目地质资料汇交具有重要推动作用。一是与项目审批（计划）部门建立信息通报制度，联系人定期将主要工程建设项目计划和信息通报给自然资源主管部门，对这些管理信息的综合分析，自然资源主管部门可制定各种管理计划、措施、预案，从而有计划地开展汇交管理工作。二是与行业主管部门（住建、交通、水利、人防、电力、铁路等）建立协同合作制度，定期通报工程建设项目基本信息和进展情况，协同实施汇交告知、承诺、制约制度，共享资料及资料开发成果。

第二，建立和完善汇交告知、承诺、制约制度。建立汇交告知、承诺、制约制度，有利于提高汇交人的汇交意识，强化汇交全流程管理，确保资料应交尽交。目前，浙江正大力推行工程建设项目审批制度改革，这对汇交管理工作开展既是机遇又是挑战。各地要把握改革契机，努力将汇交管理制度纳入工程建设项目审批流程；同时根据本地实际选择合适的告知、承诺、制约环节，不增加审批时间，不降低审批效率。其一为国家出资的工程建设项目地质资料汇交管理。国家出资的工程建设项目，汇交人是地质工作承担单位，也就是勘察单位。可由建设单位在土地出让环节（包括土地出让合同签订环节、土地划拨决定书下发环节）明确勘察单位的汇交义务，并将相关内容写入地质勘察合同，可要求勘察单位在施工图联合审查后汇交地质资料或进行汇交承诺，在竣工验收时，将汇交凭证作为资料要件。其二为非国家出资的工程建设项目地质资料汇交管理。非国家出资的工程建设项目，汇交人是出资人，也就是建设单位。工程建设项目审批环节主要针对的是建设单位，可多环节告知，多途径制约，可在土地出让环节、《建设用地规划许可证》核发环节进行汇交告知，要求在施工图联合审查后汇交地质资料或进行汇交承诺，将汇交凭证作为竣工验收的资料要件，同时在不动产登记环节进一步核查汇交凭证。此外，建设单位可委托勘察单位代汇交地质资料，写入勘察合同或签署委托书。国家出资的、非国家出资的工程建设项目地质资料汇交的告知、承诺、制约，均需要发展改革、建设等部门与自然资源主管部门协作实施，因此应加强部门间沟通协调，开展协同合作。

第三，强化汇交监督管理。一是强化汇交过程管理。各市可以利用“浙江省地矿行政综合监管平台”，将本地区内的工程建设项目列入监管，通过信息化手段实现对地质资料汇交全过程的有效监控。二是加强汇交信息公开。各市应依据相关法规政策规定，公开本机构设置、职能、办事程序，汇交良好记录、汇交异常名录、汇交违法名单，行政处罚等行政执法结果信息等，接受社会监督。三是依法落实行政处罚。自然资源主管部门严格落实罚款和通报，与建设主管部门沟通协调，在其行业管理系统，如“浙江省勘察设计行业四库一平台信息系统”，公开不得承担国家出资的地质工作项目的勘察单位信息，并要求建设单位在勘察设计招投标或选择勘察单位时将“无逾期未汇交地质资料”列入对勘察单位的要求范围。四是将失信行为纳入信用等级评价和资质等级评定。目前，浙江省正加速推进企业、自然人、社会组织、事业单位和政府机构五类主体公共信用评价体系建设，省自然资源厅为试点单位之一。将工程建设项目地质资料汇交失信行为纳入该体系，能有效促进汇交工作的开展。此外，可将地质资料失信行为纳入工程勘察资质等级评定，建设主管部门可在各工程勘察单位年检或资质晋升时，核实其地质资料汇交情况，从而督促其履行汇交义务。

第四，推进利用服务。经调查，75%的汇交单位表示需要其他单位形成的工程建设项目地质资料，其中33%的单位表示利用其他单位资料需要支付相关费用。同时，汇交人也十分关注本单位工程建设项目地质资料汇交后的开发和利用问题。因此，自然资源主管部门及其馆藏机构应充分发挥技术优势，开展工程建设项目地质资料信息化建设，开发服务产品，开展公益性地质资料服务的同时培育地质数据产业经济，以服务促汇交，推动地质资料汇交工作的开展。