我国国家层面非物质文化遗产建档正式制度研究

王巧玲 辛文琪/北京联合大学应用文理学院

21世纪初，随着政府主导的非物质文化遗产（简称“非遗”）保护工作实践在我国兴起，“非遗”逐渐成为了档案学领域新的研究热点。但现有研究成果多集中在非遗档案式保护，以及非遗档案管理与资源开发、档案部门参与非遗工作等主题上[1-4]，而对非遗建档缺乏足够的关注，制度层面问题的探讨则更为鲜见。

非遗建档正式制度体现的是官方机构在非遗建档正式规则制定方面做出的努力，通常包含在各级各类政府出台的相关主题规范性文件中。所谓的规范性文件，从法理上来说，需具备以下三个方面特征：一是发布主体为政府组织；二是涉及的管理对象包括除发文机关之外的个人或组织；三是在一定时间内对非特定对象具有普遍适用性。本文将关注点主要集中在国家层面上，是因为地方层面正式制度的实践创新或灵活变动，大体都是在国家层面框架下或允许范围内进行的。

1 非遗建档相关规范性文件梳理

非遗建档相关规范性文件数据来源主要有三：一是由中国非遗保护中心主办的中国非遗网；二是文化与旅游部官方网站；三是文化部非遗司主编的《非物质文化遗产保护法律法规资料汇编》。从2004年至今，我国国家层面发布的现行有效的规范性文件共9部，因其中的《中国非物质文化遗产标识管理办法》完全没有提及建档内容，因此本文的分析以其他8部为基础。这8部规范性文件分别是：①《中华人民共和国非物质文化遗产法》（2011）；②《国务院办公厅关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》（2005）；③《国家级非物质文化遗产保护与管理暂行办法》（2006）；④《国家非物质文化遗产保护专项资金管理办法》（2012）；⑤《国家级非物质文化遗产代表性传承人认定与管理办法》（2019）；⑥《国家级文化生态保护区管理办法》（2018）；⑦《文化部关于加强国家级文化生态保护区建设的指导意见》（2010）；⑧《文化部关于加强非物质文化遗产生产性保护的指导意见》（2012）（为使论述语言简练，后文再提到上述文件时，将部分使用文件名前的数字编号进行指代）。

1.1 发文主体

根据发文主体的不同，上述规范性文件可分为三类：一是立法机关发布的；二是国务院发布的；三是国家文化部门或文化部门与其他部委联合发布的。在8部规范性文件中，除了①由十一届全国人民代表大会常务委员会发布（2011年）、②由国务院发布，其他6部均为国家文化部门发布，或为文化部门与其他部委联合发布。

1.2 文件性质

根据文件性质来看，可分为规范性法律文件和一般的规范性文件两类。在上述8部规范性文件中，虽然法律只有1部，但除了3部“意见”（②、⑦和⑧）以外，其他4部也都属于规范性法律文件。“意见”属于党政机关公文，是一般的规范性文件，主要用于就重要问题提供解决思路或办法。“意见”的标题一般为“完全式表达”，这也是为什么②、⑦和⑧的文件名称与其他5部不同，都直接带有发文主体信息的原因。在效力上，规范性法律文件比一般的规范性文件高；在内容上，前者通常包含相关主体权利和义务方面的规定，后者则通常包含更加细致的工作程序方面的内容。

1.3 主题内容分析

从主题内容角度来看，上述8部规范性文件可大致分为四个类别：一是关于整体非遗工作的，有2部（①和②）；二是关于国家级非遗项目和代表性传承人认定与管理的，有3部（③、④和⑤）；三是关于国家级文化生态保护区建设与管理的，有2部（即⑥和⑦）；四是关于某些具体类别非遗项目的，有1部（⑧），主要针对适宜通过生产方式实现传承的非遗项目。

另外，8部规范性文中，有2部规范性法律文件（①和⑥），分别是由同主题的一般规范性文件（②和⑦）及其指导下的相关实践检验校订基础上发展而来的，因此它们在很多方面继承了一般规范性文件的相关内容。

2 规范性文件中非遗建档正式制度具体内容分析

以主题分类为基础，上述四类文件中第一类规范性文件，有关非遗建档具体规定的内容最多；第二类次之，第三类和第四类则最少。现以它们为依据，对非遗建档正式制度的具体内容展开分析。

2.1“非遗建档”作为保存类措施被纳入非遗工作整体框架

国务院办公厅在其发布的《加强非遗保护工作的意见》中，明确提出了要“对非遗进行真实、系统和全面的记录，建立档案”。在继承该意见主要内容的基础上，非遗法将非遗相关工作措施区分为了“保存”和“保护”两大类。其中“建档”被包括在“保存”类措施中，“保护”类措施主要指传承和传播。根据非遗法的相关表述，“保存”类措施适用于所有非遗项目，而“保护”类措施则仅适用于体现优秀民族文化、对促进社会和谐与发展有积极意义的非遗项目。除了这2部有关整体非遗工作的文件以外，其他6部文件也都包含有“建立非遗档案”或“开展记录保存工作”等相关内容。

2.2 建构了国家、省、市、县四级非遗工作体制与代表性项目名录体系

《加强非遗保护工作的意见》以我国行政体制框架为基础，构建了国家、省、市、县四级非遗工作体制与代表作名录体系，并规定国家级非遗由国务院批准公布，省、市、县级由同级政府批准公布，报上一级政府备案。该文件中所使用的“非物质文化遗产代表作”一词，后来在非遗法中被修改成了“非物质文化遗产代表性项目”。非遗法要求国家、省、市、县级人民政府将非遗保护与保存工作纳入本级国民经济和社会发展规划，相关经费列入政府财政预算；除政府组织以外，公民、法人或其他组织亦有权提出推荐列入非遗项目名录的建议。四级非遗工作体制与项目名录体系的建构，为国家文化部门专门针对国家级非遗项目出台相关规范性文件，以及非遗项目自下而上的逐级申报实践原则奠定了逻辑基础。根据逐级申报这一实践原则，县、市、省、国家级项目名录之间通常存在着包含与被包含的关系。

2.3 确定了在文化部门主管基础上的多主体协调合作机制

按照政府职能部门专业化分工的基本原则，非遗法将非遗工作主管之权明确授予了文化部门，即由国家、省、市、县各级文化部门负责其行政辖区内的非遗保护与保存工作。这一制度安排也为国家层面多部规范性文件由文化部作为发文主体提供了法理基础。

在上下级政府机关协调问题上，《国家级非遗保护与管理暂行办法》针对国家级非遗项目提出的方案是：由项目所在地文化部门负责具体工作的组织、监督，省和国家级文化部门负责各自行政区域范围内的组织、协调和监督工作。另外，在经费支持方面，《国家非遗保护专项资金管理办法》规定，中央设立国家非遗管理与保护财政专项。专项资金分为中央本级和中央对地方转移支付两大类，开支范围包括组织管理费和保护补助费，其中保护补助费的用途涵盖非遗建档相关工作内容。中央对地方转移支付的都是保护补助费，只能拨付给国家级非遗项目、代表性传承人和文化生态保护区这三类对象。另外，该管理办法还就专项补助费的管理、使用和监督做了较为细致的规定。总的来说，就是经费使用者提出申请，国家文化与财政主管部门审核后下拨，省级文化和财政主管部门负责项目实施完毕后的验收，并向国家上报验收结果，国家文化与财政主管部门可根据情况，组织或委托第三方监督检查和绩效评价。

在政府机关的横向合作问题上，按照非遗法的相关规定，县级以上人民政府除文化部门以外的其他专业部门，应在其职能范围内负责非遗保护与保存相关工作。《加强非遗保护工作的意见》则建立了由文化部牵头、多部门参与的领导决策工作机制，即非遗保护工作部际联席会议制度。除文化部外，参与联席会的成员单位还有发展改革委员会、民族事务委员会、教育部、财政部、建设部、文物局、宗教局等，但国家档案局没有被列入其中。

2.4 赋予“非遗建档”之工作成果公益物品属性

对于非遗建档的最终工作成果非遗档案及相关数据库，非遗法明确提出了以“公开为常态，以保密为例外，方便公众查阅”的利用原则，并且作为例外的保密，必须有相应的法律依据。《国家级文化生态保护区管理办法》亦要求文化生态保护区建设管理机构在“建立非遗档案，妥善相关珍贵实物资料”的基础上，促进其“广泛利用和社会共享”。从公共管理的视角来看，结合非遗档案作为信息资源在消费上的非竞争性，上述规定无疑赋予了“非遗建档”工作成果很大程度上的公益物品属性。

2.5 确定项目保护单位与代表性传承人为非遗建档两大重要主体

文化部在2006年发布的《国家级非遗保护与管理暂行办法》中，首次提出了“项目保护单位”的概念，确定了纳入代表性名录的非遗项目都有与之对应的项目保护单位，且项目保护单位须经政府认定的制度安排。同时，该文件还明确要求由项目保护单位承担所负责非遗项目的建档责任。

2019年，由原文化部和旅游局合并而成的文化旅游部发布了《国家级非遗代表性传承人认定与管理办法》。2008年，文化部曾发布过同主题的《暂行办法》，因《暂行办法》在《办法》出台后就废止了，前文所列的8部规范性文件中没有包括该《暂行办法》。根据《暂行办法》的要求，国家级代表性传承人的建档应由项目保护单位承担，建档的内容为前者所掌握的“非遗表现形式、技艺和知识，及其代表作品”。2019年的《办法》对上述两个方面的内容做了较大调整：一是建档责任主体由“项目保护单位”改为“文化和旅游部门”；二是代表性传承人档案的内容变成了“传承人基本信息、参加学习培训、开展传承活动、参与社会公益性活动情况等”。该内容与《办法》要求代表性传承人申请时所需提交的材料名目基本一致。

3 国家层面非遗建档正式制度之局限性评价

综上所述，目前我国在国家层面建立了与现行行政体制相适应的、以项目保护单位和代表性传承人为重要主体的非遗建档正式制度基础框架，但已建立的制度主要有以下几个方面的不足。

3.1 对“非遗档案”所应包含的内容缺乏具体规定

虽然非遗法等规范性文件都明确提出了要建立“非遗档案”，但对“非遗档案”应该包括哪些内容却缺乏具体的规定或说明。这一不足显然是导致实践主体对其含义的理解或“模糊不清”或“众说纷纭”的重要原因。在实际调研中，很多实践者表示不太清楚“非遗档案”究竟是指什么；也有实践者将“非遗档案”完全等同于非遗代表性项目的申报材料。“非遗档案”具体内容的不确定性，也使“非遗建档”工作实效考核失去了最根本的依据[5]。

3.2 “非遗建档”工作内容被窄化且与相关工作缺乏有效衔接

理论上，建档是指将具有原始记录作用的资料或实物作为档案收集、整理并保存下来。由于非遗在实践过程中自然形成的原始记录极少，因此除收集、整理和保存以外，通过主动记录以形成具有原始记录作用的资料也是非遗建档不可或缺的工作内容。在已建立的正式制度中，虽然“非遗建档”被明确写入了非遗法等规范性文件，但其具体工作内容通常被窄化为仅包括“收集、整理”，且含义窄化后的“非遗建档”与文本中提及的“主动记录”和“保存”等工作之间没有建立起应然的关联关系，从而使理论上原属于非遗建档的各业务工作环节处于零碎、不系统的状态，相互缺乏有效的衔接。

3.3 非遗法对两类措施的区分易使“非遗建档”的重要意义被低估

从语义角度来说，如不把“保护”解读为自动带有“弘扬”的意思，“建档”等保存类措施原本也可以被纳入“保护”措施范畴的。事实上，联合国教科文组织通过的《保护非物质文化遗产公约》就是这么做的。立法者们在给非遗法命名时，之所以没有使用“保护”一词，是因为认为“保护”带有价值取向色彩[6]。也正是基于这一思路，非遗法将非遗工作区分为了“保存”与“保护”两大类措施，并提出只有针对有积极意义的非遗项目才予以“保存”。但这样的区分，容易给人造成“保护”优于“保存”甚至两者截然对立的印象，从而使“非遗建档”自身及其对非遗传承的意义被大大低估。而且除非遗法外，我国国家层面发布的其他规范性文件，为开展非遗工作而特别设置的专业机构非遗保护中心，名称中都包含了“保护”。因此这样的区分，甚至还容易导致“非遗建档”被排除在非遗保护工作者的关注视野之外。

3.4 项目保护单位履行“非遗建档”之责缺乏必要的保障

由政府认定的非遗项目保护单位，在性质上基本都属于企事业单位或社会团体。虽然要求保护单位为非遗项目建档的制度设计，解决了“非遗建档”具体责任主体的确定问题，但实际调研结果显示，项目保护单位在“非遗建档”工作上面临很强的“不作为”激励。导致这一现象的原因主要有三：一是“非遗建档”通常不是项目保护单位非遗保护工作绩效考核的主要内容；二是项目保护单位往往不清楚要如何开展“非遗建档”工作；三是很多项目保护单位面临着较大的生存发展压力，缺乏足够资源来支持相关工作开展。这三个原因显然与前文分析的三方面局限性之间存在着千丝万缕的联系。