基于“三制”的档案工作军民融合发展体系框架研究

孔维冲/国防大学政治学院军事信息与网络舆论系

军地档案信息资源是国家档案信息资源的重要组成部分。随着军民融合发展战略深入推进，档案工作走军民融合发展之路是军地档案工作转型创新发展的必然趋势，也是国防军队建设和国家经济建设的必然要求；既是贯彻落实军民融合发展战略的重要举措，也是充分发挥军地档案工作优势，实现档案信息资源开放共享、互利共赢和效益最大化的有效途径。当前，档案工作军民融合发展研究基本还处于起步阶段，军地档案工作协同与合作范围小且局限于具体项目，没有在全局上形成融合发展格局；且军地档案工作长期以来自成体系、各自建设、独立发展，融合又涉及地方党政机关、军队、企事业单位等多个方面，体制、机制、法制成为制约档案工作军民融合发展的主要问题。本文借鉴现代应急管理的“三制”理论，从体制、机制、法制三个维度对档案工作军民融合发展（下文简称“融合发展”）进行研究，通过探析三个维度间相互作用，构建档案工作军民融合发展体系框架，推进军地档案工作融合发展，服务国防军队建设和国家经济建设。

1 当前档案工作军民融合发展面临的主要问题

第一，存在体制性壁垒。一是没有全局性的、集中统一的军民融合发展领导管理体制。当前在融合发展上缺乏宏观规划和顶层设计，军地两系统体制上的二元结构导致领导分散、协同不够、被动作为，档案信息资源、技术、标准、成果等交流互通不足，档案工作成效难以发挥作用。二是军地连接不紧密，需求不对接。军队档案部门对地方档案工作发展情况特别是工作需求掌握不足，军地需求对接不上，档案工作在军事与经济领域的服务保障作用难以发挥。三是思维理念没有及时更新，工作体制没有理顺。融合发展涉及军地相关单位与部门，参与主体多样，由于思维理念没有及时更新，工作体制壁垒难以消除，既不能借助活跃的市场力量和地方档案工作前沿资源服务国防军队建设，也不能有效发挥军队档案工作优势，推动国家经济社会发展。

第二，存在机制性障碍。一是从我国档案工作实践看，军地之间缺乏有效沟通交流机制和定期信息发布制度等，信息双向流通困难，各档案工作主体间时常出现信息不对称现象，档案信息需求不能有效对接，影响了军地档案工作职能作用发挥。二是从军地两个维度看，地方党政机关、军队、企事业单位等参与主体及相关机构间协同合作不够，档案工作相关的产、学、研、用不能有效统筹，导致军地档案资源整体上流动不畅，档案工作在市场上的竞争活力不足，档案信息资源优化配置和整合利用不够充分。三是从现行管理模式和运行机制看，没有形成对体制、机制和法制的评价反馈制度，整体上融合发展在科研、保障、激励、约束等方面的机制不完善，如军地档案工作相关标准、技术、成果等双向转移和扩散不足，造成某些研究领域重叠、资源浪费，阻碍融合发展事业深入推进。

第三，存在法制性问题。一是军地档案工作有机融合的相关政策法规缺失，融合发展工作实践缺乏法治环境的保障，军地档案工作协同合作普遍依靠自上而下的行政指令被动开展，缺少法律、政策层面的宏观指导，融合发展横向上的扩展和纵向上的深入受到制约。二是随着信息技术和军民融合发展深入推进，军地档案工作涉及的法律问题纷繁复杂，尤其是在技术性较强、存在知识产权纠纷风险的科技档案管理方面，不论是融合发展的标准，还是各参与主体的权益保障，都没有明确的法律或制度作为依据，整体上法治建设跟不上军地建设和时代发展变化，满足不了融合发展需求。三是现行法律法规缺少对档案工作走军民融合发展道路的规定，或是规定的针对性、可操作性不强，或军地各有规定、各不统一，融合发展缺少强有力的法制保障。

2 基于“三制”的档案工作军民融合发展的理论基础

2.1 档案工作军民融合发展

“档案工作是否有成效，主要是用档案工作的社会效益和经济效益来衡量。”[1]档案工作的最终目的是为了发挥档案信息资源价值，对服务军队建设和经济建设具有重要意义。本文认为，档案工作军民融合发展指根据国防建设和经济发展需要，统筹协调军地档案工作，使其相互融合渗透，实现档案工作人才、技术、信息、标准等资源的有效整合与优化配置，建立起统一领导、军地协同、需求对接、资源共享、互动发展的军地一体化档案工作模式，进而为军事与经济建设发展服务的过程[2]。

2.2 “三制”理论

现代应急管理的“三制”理论，主要包括体制、机制、法制三个维度：体制以职能架构为主，建立完善的组织制度，解决宏观层面问题；机制以组织管理体制运行为主，寻找体制运行内部合理完善的相互作用方式和规律，解决微观动力问题；法制以主体权利义务规范和约束为主，制定并完善法规制度，解决依法落实的举措问题[3][4]。鉴于档案工作与军民融合发展均涉及组织结构、管理体制、运行机制、法规制度等多个方面，结合上述理论分析，可以看出从“三制”理论视角研究档案工作军民融合发展问题是切实可行的，能有效结合当前军队改革和地方经济社会建设发展实际，解决融合发展中的体制壁垒、机制障碍和法制问题。

2.3 基于“三制”的档案工作军民融合发展

融合发展需要体制融合作前提、机制融合作动力、法制融合作保障。融合发展需要梳理清楚“三制”相互关系，其中体制融合是硬件，是确保融合发展有序推进的基础，要打破军地壁垒实现全局性宏观规划和顶层设计，必须率先在体制上实现融合；机制融合是基于体制融合的软件，是体制发挥作用、实现融合发展的根本动力，决定了融合发展层次，没有健全完善的运行机制，融合就难以走向更高层次；法制融合是保障，渗透在机制与体制中，贯穿于融合发展全部过程，决定了融合发展的深度，是融合发展不断深化的有力保障。综上，体制决定了机制，机制在运行过程中又反作用于体制，指导体制走向健全，法制在制约体制与机制的同时，又提供融合发展所必须的保障，“三制”彼此相互作用，形成了有机体系。

3 档案工作军民融合发展体制框架

体制体现隶属关系和职责分工，融合发展涉及政治、经济、军事、文化、科技、教育、科研等多个方面，构建融合发展体制框架，需要充分协调党政机关、军队、企事业单位等各参与主体间的关系，在统筹军地力量资源同时，还要有利于组织领导、宏观规划、顶层设计、高效管理、底层实现、末端见效等。由于档案工作涉及领域广，各行各业均存在差异，要在全局范围内系统实现融合发展，需要由军地档案工作主管部门协同主抓、共同负责。为此，笔者结合当前军地体制和现行档案工作管理体制，按照档案工作“统一领导、分级管理”原则，提出融合发展体制框架。

第一，在国家层面建立中央档案工作军民融合发展委员会，作为统筹融合发展的最高领导决策机构，对党政机关、军队、企事业单位等参与主体进行统筹协调，对融合发展进程中军地档案工作进行统一领导、宏观规划和顶层设计。第二，在省（直辖市、自治区）和地市分别成立档案工作军民融合发展办公室，将融合发展区域化，统筹领导、协同管理所辖区域内党政机关、军队、企事业单位等参与主体，具体贯彻执行中央档案工作军民融合发展委员会有关融合发展各项决策部署，指导监督辖区内融合发展工作。第三，建立重点领域档案工作军民融合发展军地协调办公室，专门针对军地重点领域和若干特殊情况融合发展问题，统筹协调军地跨部门、跨系统、跨领域融合发展资源力量和主体需求，同时有效应对时代发展要求，增强体制框架对融合发展差异性的容错能力。如在军地院校、科研院所间，可专门成立科研领域的融合发展办公室，负责统筹协调相关资源、信息、经费等，避免资源利用不充分或资源浪费。

4 档案工作军民融合发展机制模型

档案工作军民融合发展机制是军地多方参与主体间相互关系和相互作用的运行方式，能有效实现对融合发展涉及要素的自动调节和优势互补，体现体制运行的微观动力，也反映融合发展内部体系结构的有序化水平[5]。本文着眼体制与机制的相互作用关系，在融合发展体制框架基础上分析融合发展主要涉及的问题因素，设计融合发展机制模型，主要包含融合机制、发展机制、监督指导机制和评价反馈机制四个部分。

4.1 融合机制

着眼统筹军地档案工作相关资金、技术、标准、科研成果等在内的各种档案信息资源，确保融合发展参与主体间有效畅通的沟通协调，实现军地高效协同联动。主要包括五种机制。一是技术、标准、成果互通机制。改变档案工作相关技术、标准、成果等在军地各行业领域、各系统部门不一致、不统一的现象，打通档案工作在军地系统间的互通渠道，推进技术、标准体系建设，促进不同参与主体间成果转化与推广。二是信息多向交流互通机制。多向的信息交流互通机制为参与主体提供良好的互动方式，能有效解决信息交流在时间空间上的障碍，避免信息交流不畅通、不及时导致技术、标准、设施、人才、资金等资源协同利用不充分，进而解决主体间信息不对称问题，为整合融合发展多方资源力量提供支撑。三是档案信息资源协同机制。融合发展涉及要素众多，需要围绕档案信息资源现代化、多样化利用需求，对与档案工作相关的军地技术、标准、人才、资金、设施设备等要素进行协同整合。同时结合当前军民融合发展所创造的条件和平台建立资源共享数据库，并根据军地发展建设需求及时优化资源结构、丰富资源内容，有针对性地进行资源协同互补，建成完备的档案信息资源体系。四是档案信息安全保密机制。制定相应的信息公开和发布制度，对可公开的档案信息资源，应使军地融合发展参与主体及用户能及时获取所需档案信息；对涉密或可能涉密的档案信息资源，要充分考虑当前网络环境和信息技术下的威胁和风险，采取一定身份认证、授权等技术，确保档案信息绝对安全。五是参与主体协调机制。实行多方联席会议和办公制度，充分掌握军地建设发展现代化需求，在严格贯彻执行中央档案工作军民融合发展委员会决策部署基础上，统筹协调、灵活解决融合发展中遇到问题，辅助协调其他机制正常运行，提高融合发展效率。如，通过充分协同军地院校、企事业单位、科研院所等参与主体，实现档案人才军地融合式联合培养，打造多能复合型档案人才，实现人才共享共用。

4.2 发展机制

发展机制是档案工作军民融合发展核心动力环节，为持续推进融合发展提供不竭动力。需要统筹协同广泛资源力量，打造档案工作跨军地系统、跨行业领域、跨时间空间的军民融合发展格局，共同营造良好的融合发展环境。主要包括以下三种机制。一是市场竞争机制。地方档案部门应综合考虑成本、效益、风险等因素，借助市场调节参与主体间权利与义务，利用市场竞争机制激发融合发展活力，调动参与主体积极性和主动性，推动档案工作在产、学、研、用等方面与军地发展建设需求相匹配。二是创新驱动机制。充分发挥科研院所、高校、企业等主体科研创新能力，以课题、项目、产业等为牵引，联合推进档案工作相关技术、标准、科研、利用服务等创新，特别突出军地通用领域科研项目，形成融合发展创新驱动力。如，可把一些军地非涉密项目适当地向彼此开放，调动参与主体积极性。三是奖惩激励机制。将融合发展落实情况作为各级党政机关、军队、企事业单位等的重要考核内容，对融合发展中取得较好成绩的参与主体予以奖励，激发其主动作为动力；对落实政策制度不力或阻碍融合发展的，按照有关规定进行惩处，从而增强主体责任意识。

4.3 监督指导机制

监督指导机制是推动融合发展的关键步骤，要把监督指导贯穿融合发展全部过程，这是其他机制得以发挥效用和各参与主体与要素有机协同运作的重要保证，确保融合发展目标科学推进和实现。一是加强对融合发展各参与主体的管理与指导，对军地档案工作主管部门融合发展工作开展情况进行检查和监督，实现全程跟踪、检查监督和科学管理。二是突出对执行决策规划、履行职责义务、推行融合发展措施等方面的监督指导，尤其在重点领域和具有竞争性领域等要全程督导、严格把关。三是充分发挥包括审计在内的多种监督手段，保证融合发展能够按照中央档案工作军民融合发展委员会确定的战略规划有条不紊地科学推进。

4.4 评价反馈机制

评价反馈机制包括评价与反馈两个方面。一是对融合发展工作进展进行综合性评价，全面掌握融合发展状况。二是根据评价结果，发现存在的问题和面临的挑战，做出调整以适应融合发展需要。为此，要建立完善的评价体系，明确评价的内容、标准、方法等，对整个融合发展体制框架和运行机制进行跟踪评价，重点解决有关融合发展成效、成本核算、风险把控等问题，以及导致体制框架不科学、机构设置不合理、运行机制不畅不协调等方面因素，将评价结果及时反馈给指导监督部门，对体制框架和运行机制进行指导完善。

5 档案工作军民融合发展法制体系

档案工作军民融合发展法制体系，是对融合发展中各参与主体的权利义务、管理体制、运行机制等进行约束和规范的一系列法律和规章制度的集合，是融合发展的基本依据和重要保障。要健全相关法律法规，及时制定出台有关规章制度，确保融合发展有法可依、有章可循。

第一，修订完善现行档案法律法规，完善相关规章制度。档案法律法规是做好档案工作的重要依据，修订完善现行档案法律法规是推进法治档案建设的重要途径。要强化立法工作组织领导，协同军地专家展开调查研究，根据档案工作与军民融合发展相关理论和实践，调整或修订现行档案法律法规相关内容，逐步搭建起融合发展法律体系，使军地档案法规相互协同、衔接配套。如，重点修订《军队档案条例》，增设与融合发展相关条款，明确军地参与主体在融合发展进程中的有关内容。制定或完善工作规章制度均需要紧贴融合发展实际，具体内容要有包容性、可操作性以及一定前瞻性，并学习借鉴西方发达国家经验做法，不断进行完善。如，可借鉴美国《信息自由法》对信息公开与不公开的标准和《联邦档案法》对文件转移的规定等，解决融合发展中开放利用与安全保密问题，不断完善军地档案信息资源对彼此开放利用的法规制度。

第二，维护知识产权，保护隐私权，注重知情权。融合发展涉及跨行业、跨部门档案工作，可能产生侵犯知识产权、侵犯用户隐私等问题，需要统筹把握隐私权和知情权的关系，既要保护好用户隐私安全，解决参与主体和用户自身信息与行为的隐私泄露风险，又要保障用户知情权。需要建立起可靠的知识产权保护制度，既要保护主体基本权益，激发主体创新动力，又要做好融合发展中知识产权保护工作。需要针对知情权与安全保密问题，完善公共领域档案信息资源开放利用规章制度，找到开放共享与安全保密的平衡点，最大限度地开放利用军地档案信息资源。

6 档案工作军民融合发展体系框架运行原则

其一，三重作用原则。融合发展优势在于实现军地档案信息资源的统筹整合、优化配置和优势互补。在宏观层面，对军地档案工作进行全局性、系统性的规划设计，需要全面统筹协调地方党政机关、军队、企事业单位等各参与主体，将军地资源力量整合起来，进行全面布局和整体协调。在微观层面，需要借助市场竞争这一推动力，发挥军队和地方档案部门主观能动性，以及档案工作资源协同整合与优化配置的基础作用，最终形成融合军队和地方的档案工作军民融合发展模式。

其二，需求对接原则。融合发展根本目的和出发点是服务国防建设和经济发展，这就要求融合发展应以军地发展建设为导向，加强军地联系，在充分了解掌握彼此需求、实现军地需求对接的基础上推进融合发展，这样才能确保融合发展方向始终正确。此外，档案工作的一项重要内容是档案信息资源建设，档案工作重要成效之一是档案信息资源能够满足用户需求，而用户需求受所处环境的影响[6]，因而融合发展需要对接军地用户需求，即“以用户为中心”，根据用户需求有针对性地推进融合发展，不断适应和满足日趋多样化、个性化的用户需求。

其三，“三制”协同原则。融合发展进程中，体制是基础，机制是重要推动力，法制是有力保障。融合体制决定了融合机制，机制的运行又反过来推动体制的健全完善；而法制则贯穿了体制融合与机制融合，在约束规范的同时又提供强制力保障。可见三者之间互相联动，只有彼此协同运转才能相辅相成、相互促进，才能实现融合发展，最终服务国防建设和经济发展的目标。

其四，系统发展原则。融合发展体系框架的运行是一项复杂的系统工程，涉及党政机关、军队、企事业单位等多方参与主体，且涵盖内容丰富、相关要素多元。为此，需要从系统全局角度出发，把握各机构部门、参与主体和涉及要素之间的结构关系，充分考虑整体规划设计和融合发展外部环境的适应性，不能只是要素的堆积或叠加，而应该是参与主体的有机协同和资源的优化配置，发挥体系框架的最大效益，达到“1+1>2”的效果。