美国政府文件管理评估内容分析及启示

马双双 韩彤彤/郑州大学信息管理学院

人类社会的数字化转型正在不断扩张和深化，以各领域原生信息管理为职责的文件管理处于重要转型期。2016年，国际档案大会发布《首尔公报》，向全球文件与档案工作者发出行动倡议，号召参与和推动数字化转型，制定数字文件管理方针，为数字时代的社会作出更大贡献[1]。文件管理评估作为数字化转型期衡量不同国家文件管理流程是否存在隐性风险的重要手段，已被运用于美国、英国、澳大利亚等政府文件管理活动中，发挥着规范协调、监督控制等作用。在欧美发达国家中，美国是政府文件管理评估实践发展的典型代表，对其进行研究对于促进国内数字化转型、提升电子文件管理质量具有重要意义。

当前国内对电子文件管理评估的研究内容主要包含以下两个方面。第一，对电子文件某一方面内容进行的评估，如电子文件安全保障评估[2]、电子文件信息安全管理评估[3]、电子文件风险评估[4]、机构电子文件管理能力评估[5]等。第二，国外档案管理评估体系的比较研究，如陈珲夏和傅荣校通过对英、美、加、澳档案管理评估体系的介绍，分析比较各国评估工作的异同[6]；代林序、张玉洁等从评估目的、评估方法、评估内容等方面，对美国、澳大利亚在数字化转型过程中的评估工具进行解读[7]。上述研究成果对我国电子文件管理的科学化和有序化均起到一定促进作用，但仍存在局限之处：一方面，现有研究成果数量有限、研究内容深度不够，难以有效指导国内电子文件管理快速发展的实践；另一方面，虽然国内已有以美国政府文件管理评估为对象的研究成果，但是多为对其文件管理自评估的概述，缺乏结合时代背景和美国文件档案管理实践进行深度分析的研究成果。因此，本文从美国文件管理自评估、联邦电子邮件管理评估、高级机构文件管理官员评估三个方面深入探讨美国政府文件管理评估工作，以期对国内有所启示。鉴于中英文语言表述的差异，“records”在不同语境中的含义有所不同，根据2014年《总统与联邦文件法修正案》对“records”的定义的扩展，将其调整为包括所有“以数字或电子形式创建、操作、交流或存储的记录信息”（44 U.S.C.3301）[8]，这里将其译为文件。本文中的文件管理评估，意为对包括文件在内的记录信息所进行的一系列管理活动的评估。

1 美国文件管理评估内容产生的依据

美国文件管理作为政府数字化转型中的关键一环，对数字政府的建设起到重要作用。美国前总统奥巴马签署的《政府文件管理总统备忘录》[9]和美国国家档案与文件管理署（以下简称NARA）发布的《2018—2022财年规划》[10]均提到将评估作为衡量政府文件管理质量、规范机构人员管理行为、评价无纸化办公能力的重要工具，应用于文件管理流程。美国《联邦文件管理法案》第十二章第36条第B分章—文件管理部分，强制性要求各联邦机构提交文件管理评估报告，并由NARA评估各机构的文件管理行为是否符合《联邦信息法》的规定[11]。美国还在《政府文件管理指令（M-12-18）》中根据政府文件管理实践建立了相应的文件管理框架，向联邦机构提出三大要求。第一，推动联邦机构进行文件管理改革，早日实现以电子格式管理永久电子文件。第二，各联邦机构必须委任一名高级机构官员（SAO），负责组织、协调、领导、监督文件管理实践。第三，强化电子文件管理，确保其透明度、高效率和可问责性，尽早实现以电子文件格式保管永久和临时的电子邮件[12]。NARA针对该指令提出的要求开展了文件管理评估工作，随着实践的发展，该评估工作逐渐分立为高级机构文件管理官员评估、联邦电子邮件管理评估和机构文件管理自评估三种类型。

2 美国文件管理评估内容及其方法分析

目前，美国的联邦文件管理评估工作由NARA牵头负责，已经形成了文件管理自评估（Records Management Self-Assessment, RMSA）、高级机构文件管理官员评估（Senior Agency Official for Records Management Report，SAORM）和联邦电子邮件管理评估（Federal Email Management Report，FERM）三大评估类型[13]。

2.1 文件管理自评估

文件管理自评估（RMSA）是联邦机构针对从文件到档案整个生命周期开展的评估活动，同时对机构人员、资源、政策、技术环境等要素提出较高要求。

2.1.1 RMSA的内容

近年来，为应对文件管理实践的变化和挑战，NARA每年都会对RMSA的内容进行相应调整，但总体上评估问题的设置及分值则尽可能保持继承性与稳定性，以便进行年度比较。最新的RMSA（2018年）内容调整为项目活动、监管和遵守、文件处置、电子文件、人员统计五个部分。一是项目活动，着重考察机构是否践行文件管理职责，表现为对文件管理项目的考核，包括项目管理、组织结构、政策和培训等。二是监管和遵守，考察机构监管和评估内部文件管理的能力，采取绩效评估、审计等方式进行全程把控。三是文件处置，考察文件在其整个生命周期中的管理，包括创建/捕获、分类、传输、存储、移交、可检索性以及机构处置权。四是电子文件，主要分析联邦机构如何管理电子文件，包括将文件管理控制纳入现有系统、以可用的格式保存电子文件、电子文件管理培训、信息系统的设计和迁移、电子邮件的保管、云服务的应用等。五是人员统计，对机构专职档案人员数量、咨询人员、文件官员等情况进行统计。文件管理自评估将规章、流程、人员以及电子文件等作为评估对象，评估对象较为多样；评估内容包含组织架构、规章制度、文件监管、管理流程、电子文件以及人员管理等方面，评估内容较为全面。RMSA实质上是对联邦机构是否遵守政府文件管理法规的规定以及衡量其文件业务管理能力和水平的评估。

2.1.2 RMSA的方法：自评估评分框架

RMSA通过项目活动、监管和遵守、文件处置、电子文件、人员统计这5个评分框架进行自评估，5个框架集合了计分问题和不计分问题。具体而言，项目活动部分设置了11个问题，其中有7个计分项，最高分值21分；监管和遵守部分设置了18个问题，其中包括10个计分项，共计30分；文件处置部分设置了13个问题，有10个计分项，共计20分；电子文件部分设置了24个问题，有10个计分项，共计29分。NARA使用在线调查工具，收集计分和不计分问题的回答情况，进而得出各机构实际得分。RMSA以低、中、高风险量表的方式衡量机构是否符合法定管理要求，并通过百分制的评分方式，将联邦机构按文件管理水平划分为低风险、中等风险、高风险三个等级，90分及以上的机构处于低风险，60—89分处于中等风险，59分及以下处于高风险。

2.2 高级机构文件管理官员评估

高级机构文件管理官员评估（SAORM）用以测评文件管理者对文件管理能力和行为是否符合法规要求。

2.2.1 SAORM的内容

随着《政府文件管理指令（M-12-18）》目标的完成，2018年SAORM问题模板根据《向电子文件过渡（M-19-21）》[14]指令增设了许多新内容，目前SAORM的具体评估内容包含10个问题：第1题为确定高级机构官员（SAO）负责的机构范围，即确定评估对象；第2—5题考察机构数字化过渡的建设情况，其中第2题考察数字化目标达成情况，第3题考察机构是否制定数字化转型规划，第4题考察机构是否积极采取措施实现“自2022年12月31日起，NARA将不再接受纸质文件”的目标，第5题为询问机构是否采用总务管理局保管期限表（General Service Administration's Schedule 36，简称为GSA Schedules）协助其向数字环境过渡；第6—9题是对SAO履职情况的考核：第6题询问SAO是否主动优化业务流程，确保其他工作人员有效履职，第7题要求SAO确保机构拥有支持自身文件管理的充足资源，第8题要求SAO确保机构内专职人员得到相应职位的业务培训，第9题要求SAO采取措施，指导和支持文件管理人员实施评估行为；第10题询问机构是否需要NARA的帮助以及怎样的帮助，即对NARA的建议和要求。

2.2.2 SAORM的方法：SAORM问题模板

NARA向SAORM提供了一个包括上述10个问题的模板，该模板是对评估内容的具象化。《政府文件管理指令》要求每个SAO基于对该问题模板的答复向NARA提供一份年度报告，说明在实现该指令方面取得的进展或成就，对于这些问题的答复不能仅是简单的“YES”或“NO”，而是在回答每一个问题时要简要说明自身举措，以便核实联邦机构实际工作是否满足要求。NARA会对这些答复进行统计分析，探讨当前工作中出现的问题，并据此安排下一步的工作，确保联邦机构文件管理的透明性。此外，SAORM当年的报告需要于次年指定日期前提交，并需要严格按照要求填写，及时将报告按照要求格式发送至指定邮箱；各机构评估报告在提交审核后，会在NARA官网上公示，便于公众监督。NARA借助SAORM提交的评估报告识别联邦政府数字转型的整体进展，还将该报告用于信息共享，为联邦机构提供最佳实践案例。

2.3 联邦电子邮件管理评估

随着信息技术的迅猛发展，电子邮件因具有迅速、便捷以及业务证据可留存性等特点，成为个人和组织的重要通信工具。电子邮件信息是美国在政府业务活动中形成的重要信息资源，被纳入“政府文件”的范畴进行管理。

2.3.1 FERM的内容

电子邮件信息最初是通过“打印成纸质版”或由文件管理人员单独归档的方式进行管理[15]。随着电子邮件数量的剧增，原有的管理方式无法适应实践需要，联邦电子邮件管理评估（FERM）根据《基于M-12-18指令的电子邮件管理标准》的要求，从政策、电子邮件系统、利用访问和处置4个方面评估联邦机构电子邮件管理水平。一是政策方面，评估政府文件管理政策和标准内容是否涉及电子邮件的形成、传输、保存、利用、业务留痕及审计等整个生命周期的活动，确保电子邮件在流转过程中有法可依；二是系统方面，主要考察信息系统对业务需求的满足程度，如赋予电子邮件身份识别符、自动执行电子邮件的处置、与其他信息系统的衔接等；三是利用方面，主要考察电子邮件在其整个生命周期的可利用性和可检索性，即能否及时响应信息利用请求，保证电子邮件的通用性和易用性；四是处置方面，主要考察电子邮件的鉴定和销毁、电子邮件处置的规范程度、涉密电子邮件的安全问题等。FERM的实质是联邦机构对电子邮件管理流程的规范性和科学性进行的测评。

2.3.2 FERM的方法：电子邮件成熟度模型

2016年，NARA按照《基于M-12-18指令的电子邮件管理标准》引入基于风险的成熟度模型，并据此开展新阶段的FERM相关工作。成熟度模型是一种分析工具，它提供了基于一组核心原则和标准来评估某一活动的框架。美国的成熟度模型工具由NARA联合美国证券交易委员会、国土安全部的联邦记录委员会、司法部、交通部等多个部门协作创建，所有联邦机构都可以使用该模型来评估他们的RIM（Records and Information Management）项目[16]。电子邮件成熟度模型主要围绕政策、系统、利用和处置4个方面进行评估，并为每个领域提供了5个层层递进的标准等级，每个领域包含一组评估标准。用于衡量特定领域的RIM成熟度模型工具是一个Excel工作簿，内含若干相互关联的工作表，可根据底部的选项卡切换至不同领域的工作表，机构根据自身情况选择最能描述其当前电子邮件管理状态的层次。一个成熟度模型的得分是平均得分除以问题的数量，NARA根据评分的高低来划分低、中、高风险等级，电子邮件成熟度模型有4个维度，每个维度的总得分为4，总分为16分，成熟度模型的结果按0到4的等级进行评级，其中4是最高级别，得分越高其风险越低。

3 美国政府文件管理评估内容经验总结及启示

3.1 评估内容的设计坚持法规遵从原则

美国政府文件管理评估内容的设计坚持法规遵从原则。首先，国家层面的法律条款《美国法典》第44章2904和2906条赋予NARA核查联邦机构文件管理实践的权力。该法典实际上赋予了NARA评估联邦政府文件的权力和职责，这一点也可以从联邦机构提交的年度报告应答率的数据中得到进一步验证，如2018年NARA收到了116份SAORM报告（94%的应答率）、254份FEMR报告（95%的应答率）、255份RMSA报告（96%的应答率）[17]。高应答率是法律赋予NARA评估权力最直接的体现。其次，《联邦法规法典》规定政府机构文件管理需在文件生命周期理论的指导下有序开展，NARA将评估联邦机构的文件管理行为是否符合该法典的规定。最后，不同类型的评估细则都有具体、明确的法规依据。如自评估评分框架的第一个问题“是否设置专门人员负责文件管理项目的监督和协作”，明确指出该问题是依据《联邦法规法典》36章提出的。体系完备、连续性较强、更新及时的法规律令为美国政府文件管理评估的内容设计提供了法规依据。国内可以此为鉴，通过健全法规制度的方式给予电子文件管理评估一定的法律效力。一是制定明确的电子文件管理评估法规，为开展电子文件管理评估提供指引。电子文件主管部门应加强对电子文件管理评估的关注，提出明确的电子文件管理目标，制定电子文件管理评估方面的规章制度，逐步实现自上而下、逐级负责、层层把关的评估监督体系。二是不断完善具化的电子文件管理评估标准或指标。电子文件主管机构应围绕电子文件的创建、处置、流转、移交等各个环节制定专门的管理标准或规章制度，使每一个评估步骤和细则都有法可依，为评估电子文件生命周期的管理活动提供法律支撑。

3.2 注重对电子文件管理流程的评估

在数字政府目标的驱动下，NARA致力于优化电子文件管理流程，为了实现对电子文件的有效管控，NARA制定了对电子文件管理流程的评估细则，如RMSA在“文件处置”以及“电子文件”部分重点考察联邦机构对电子文件从创建/捕获、分类、传输、存储备份、检索利用等整个生命周期的管理能力，分值占据自评估总分的一半；SAORM问题模板要求SAO督促各机构建立安全高效的电子文件管理流程；电子邮件作为电子文件的组成部分，对电子邮件管理的评估就是对电子文件管理流程的关注，评估内容包含了电子邮件的鉴定与调度、管理和维护、移交与处置。国内在制定电子文件管理评估内容时，也可以注重对电子文件从创建、分类、存储、检索、利用等全流程管理的评估，监管电子文件管理过程中可能出现的问题，保障电子文件的可用性、可读性、可靠性。

3.3 加强对电子文件管理要素的评估

美国政府电子文件管理评估是一项系统工程，涉及战略规划、体制、人员和系统等诸多要素。具体而言，从战略规划看，评估是在《总统备忘录》《政府文件管理指令（M-12-18）》等国家政策指导下开展的，体现了法治管理的内在逻辑；从体制上看，NARA为强化自身职权，联合行政管理与预算局（OMB）参与评估，为评估活动的开展提供了行政支持；从人员上看，NARA在评估中较为重视对文件管理人员的考核，如RMSA设置的评分框架包含对文件管理人员学习能力、业务能力、专业素养等方面的要求，SAORM则直接问责高级机构文件管理官员；从系统上看，电子文件管理评估要求机构必须使用通过美国国防部DoD5015.2标准测试的产品，FERM也对管理电子邮件的信息系统提出了严格要求。NARA在评估工作中高度关注对电子文件管理要素的评估，这为联邦机构实现开放政府、数字政府目标奠定了资源基础。对国内电子文件管理工作而言，战略规划、管理机制、管理人员、电子文件、管理系统等均是其重要组成部分，是支持、辅助电子文件管理工作有序开展的重要要素，因此完善电子文件评估内容要强化对电子文件管理构成要素的评估，通过对不同要素的把控实现资源合理配置，推动电子文件有序管理，从而实现“数字政府”的发展目标。

3.4 不断完善评估规则

美国政府文件管理评估内容并不是一成不变的，而是随着实践的发展不断做出调整，这从历年的评估数据中可以佐证。为确保评估内容的与时俱进，美国文件管理评估还注重遵循文件形成规律，自评估工作开展以来，就邀请专业人员对评估内容进行不断补充和完善，这样既确保了联邦法律授权的基本条款的稳定性，又能适应迅速变化的实践环境。对国内而言，为提升电子文件管理评估内容的科学性，可采取以下措施。第一，立足实践，不断完善评估细则。评估内容要能因时而变，顺应社会信息化的发展趋势，评估细则的调整紧跟实践发展的步伐。第二，邀请专家参与制定评估标准和参与评估实践，及时发现评估问题，进一步完善评估细则。第三，采用风险验证举措，保证评估内容和评估结果的科学性。评估机构应秉承风险意识，采取灵活的验证措施及时核验评估结果，保障评估细则的科学性和合理性，防止参与机构对评估数据造假。