从档案治理体系视角看新修订档案法

郑金月/浙江省档案馆

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”国家治理的核心在于制度，而法律是最重要的制度形式，也是制度的最高形态[1]。此次国家对《中华人民共和国档案法》（以下简称“档案法”）作出全面修订，首次明确把推进国家治理体系和治理能力现代化作为立法目的之一。这是我国档案法治建设进程中一个新的里程碑，是档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化的重要标志[2]，有利于进一步发挥法律制度在国家档案治理体系建设中的引领作用，也必将对推进档案治理体系和治理能力现代化产生重大而深远的影响。

1 档案法发展历程与档案治理体系的构建

从1987年档案法颁布到此次档案法的全面修订，档案法走过了33年的历程，这33年是我国档案法制建设不断完善的33年，也是国家档案治理体系和治理能力现代化不断推进的33年。

1.1 档案法的颁布

1987年9月5日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过档案法，这是中国档案史上具有划时代意义的一件大事，首次从法律层面为国家档案治理体系建设提供了基本遵循。一是明确了档案与档案工作的法律地位以及相关权利义务，规定了国家机关、社会组织和个人是形成档案的主体以及国家档案的范围，规定了组织和公民的权利与义务，从而为协调治理国家机关、集体单位和公民在档案方面的关系，协调治理档案部门与其他部门、利用者的关系提供了法律准绳。二是规定了档案工作的基本原则和基本组织体系，规定“档案工作实行统一领导、分级管理原则，维护档案的完整与安全，便于社会各方面的利用”。同时还规定了档案行政管理部门、机关档案机构和各级各类档案馆等档案工作机构的设置，并对档案工作机构的性质、任务、职责及体制等作了明确规定，为加快形成我国档案事业发展的完整组织体系提供了法律保障。三是对档案收、管、存、用等全流程业务作出了明确规定，为依法开展归档、档案接收、档案征集、档案保管、档案开放、档案编研等业务工作提供了法律规范。四是规定了法律责任，为依法查处违反档案法的行为、保障档案法的有效实施提供法律依据。档案法颁布施行后，社会档案意识大大增强，各级政府加强了对档案工作的领导，档案法规体系进一步健全，档案行政管理部门得到加强，档案执法监督检查有效开展，查处了一批违法案件，全国档案事业呈现良好发展态势。可以说，档案法的颁布施行，为国家档案治理体系构建了“四梁八柱”。

1.2 档案法第一次修正

档案法颁布施行后历经两次修正。第一次修正是1996年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》，修改涉及5个法条，主要针对以下三个方面问题。一是为了适应社会主义市场经济条件下档案管理出现的新状况，增加了国有企业在转制过程中档案转让和集体或者个人出卖档案的规定，规定“国有企业事业单位资产转让时，转让有关档案的具体办法由国家档案行政管理部门制定”。集体或者个人出卖对国家和社会有保存价值的档案“应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利，严禁卖给或者赠送给外国人”。二是强调了档案的利用，突出了档案馆在档案开放中的职责，规定“档案馆应当定期公布开放档案的目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便”。三是强化了档案部门的行政管理手段，赋予了档案行政管理部门行政处罚权。第二十四条规定新增有相关违法行为的应“由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分”等相关规定。从修改内容看，这次修改主要在档案处置、档案开放、档案行政处罚权三个方面作了补充完善，进一步规范了市场主体、档案馆和档案行政管理部门的档案权利与义务，这实质上是在社会主义市场经济条件下从法律层面对档案治理体系的一次完善。

1.3 档案法第二次修正

第二次修正是2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国对外贸易法〉等十二部法律的决定》，修改主要针对以下两个方面。一是取消了出卖、转让集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案的审批事项，删除“向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准”的规定。二是增加了严禁将档案卖给、赠送给外国组织的规定。这次修正主要涉及的是档案出卖和转让行政审批事项的取消，虽然做的是减法，但这是档案治理体系为适应进一步深化行政审批制度改革和政府职能转变需要所作的改变，实质上也是对档案治理体系的一次优化。

综上所述，档案法的颁布施行，在国家档案治理体系的构建中起到了发端性作用，成为我们考察国家档案治理体系建设的历史起点和实践原点。两次修正，进一步优化完善了档案法律制度体系，在构建国家档案治理体系上起到了添砖加瓦的作用。

2 从档案治理体系视角看档案法修订的主要内容

2020年6月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了新修订档案法。新版档案法从原来的6章27条增加到8章53条，法条几乎增加了一倍。尽管对于修订的内容，不同的视角可以有不同的解读，但从档案治理体系的视角看，新版档案法是从法律制度层面对国家档案治理体系的一次改革创新和“固本强基”。

2.1 进一步完善了档案工作领导体制和管理体制

新修订档案法第三条规定“坚持中国共产党对档案工作的领导。各级人民政府应当加强档案工作，把档案事业纳入国民经济和社会发展规划，将档案事业发展经费列入政府预算，确保档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应”，完善了党对档案工作的领导体制，明确了各级人民政府加强档案工作的责任。第八条规定“国家档案主管部门主管全国的档案工作，负责全国档案事业的统筹规划和组织协调，建立统一制度，实行监督和指导。县级以上地方档案主管部门主管本行政区域内的档案工作，对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”，将“档案行政管理部门”改为“档案主管部门”，进一步理顺档案管理体制，明确档案主管部门的管理职责。第九条新增“中央国家机关根据档案管理需要，在职责范围内指导本系统的档案业务工作”的规定，明确了中央国家机关加强条线档案管理的职责要求，进一步健全了档案工作条块结合的管理体制。

2.2 进一步健全了档案管理制度体系

修订后的档案法第六条规定了建立国家鼓励和支持档案科学研究和技术创新、档案宣传教育制度和档案领域国际交流合作制度；第七条规定确立了国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的制度；第十一条规定健全了档案人才培养和档案专业人员评定专业技术职称的制度；第十二条规定了建立档案工作责任制；第十三条规定健全了归档制度；第十九条规定建立了档案安全管理和应急处置制度；第二十条规定明确了涉密档案的管理利用制度；第二十一条规定明确了档案鉴定和销毁制度；第二十二条规定明确了捐献档案国家奖励制度；第二十四条规定建立了档案事务委托服务制度和档案服务管理制度；第二十六条规定建立了突发事件应对活动档案工作制度；第二十八条、第三十条规定进一步健全了档案开放制度；第三十三条规定建立了档案研究整理制度；第三十四条规定建立了档案宣传文化制度。上述规定补齐了原有档案管理制度体系的短板，是构建现代档案治理体系的重要组件。

2.3 对档案主管部门的职责任务作出新规定

新修订档案法第二十六条增加了“国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制”的规定，明确了国家档案主管部门在建立健全突发事件应对活动档案管理中的责任；第六章“监督检查”对档案主管部门开展监督检查的内容范围、程序方法、报告事项、责令限期整改、违法行为举报处理和工作纪律要求等作出具体规定，明确了档案主管部门依照法律、行政法规有关档案管理的规定，对档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织开展监督检查的职责；第七章进一步完善了法律责任，对损毁、擅自销毁档案，擅自复制属于国家所有的档案，不按规定向社会开放、提供利用档案，发生档案安全事故后不采取抢救措施或者隐瞒不报、拒绝调查等行为，规定了相应的法律责任，明确罚款处罚的数额幅度，并新增了档案服务企业在服务过程中违法行为的处罚款规定。这些规定为档案主管部门强化执法监督，加大对档案违法行为的查处力度提供了法律依据。

2.4 对档案馆的职责任务作出新规定

修订后的档案法第二十六条规定“档案馆应当加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用，为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持”，增加了档案馆在突发事件档案整理利用方面的责任；第三十三条规定“档案馆应当根据自身条件，为国家机关制定法律、法规、政策和开展有关问题研究，提供支持和便利。档案馆应当配备研究人员，加强对档案的研究整理，有计划地组织编辑出版档案材料，在不同范围内发行”，明确了档案馆加强对档案的研究整理，并为国家机关开展相关研究提供档案服务的责任；第三十四条规定“国家鼓励档案馆开发利用馆藏档案，通过开展专题展览、公益讲座、媒体宣传等活动，进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义教育，传承发展中华优秀传统文化，继承革命文化，发展社会主义先进文化，增强文化自信，弘扬社会主义核心价值观”，明确了档案馆开发利用馆藏档案开展宣传教育活动的责任。

2.5 对档案信息化建设作出新规定

修订后的档案法第五章“档案信息化建设”主要规定了三方面内容。一是明确了档案信息化的责任，规定“各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划，保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用。档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当加强档案信息化建设，并采取措施保障档案信息安全”。二是明确电子档案法律效力，规定“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定”。三是对档案信息化内容作了具体规定，分别对电子档案管理信息系统建设、推进传统载体档案数字化、电子档案的移交和检测、数字档案馆建设、档案信息资源共享服务平台建设等工作提出明确要求。

3 新修订档案法对于推进档案治理体系和治理能力现代化的重大意义

习近平总书记指出，“我们要更好地发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化”。推进档案治理体系和治理能力现代化，既要构建新的体制机制、法律法规，使档案管理制度更加科学、更加完善，又要努力把制度优势转化为档案治理效能。新修订档案法，顺应了时代进步潮流以及国家现代化总进程，符合新时代档案治理实践要求，对于推进档案治理体系和治理能力现代化意义重大。

3.1 首次从国家法律层面明确了党领导档案工作的要求，为推进档案治理体系和治理能力现代化提供了坚强的政治保障

推进国家治理体系和治理能力现代化，必须首先坚持和完善党的领导制度体系，党的领导是实现制度优势转化为治理效能的保障[3]。“为党管档、为国守史、为民服务”是档案工作的神圣职责，也是“档案工作姓党”的政治属性的集中体现。新修订档案法明确规定“坚持中国共产党对档案工作的领导”，从法律上明确党对档案工作的领导制度，体现了党的领导制度体系在档案领域的真正落地，有利于进一步健全党对档案工作的领导制度，把党的领导落实到档案工作全过程和各方面，进一步理顺机构改革后的档案工作管理体制，做到上下贯通、执行有力[4]，这也是推进档案治理体系和治理能力现代化必须牢牢把握的政治方向。

3.2 进一步健全了国家档案治理体系，为推进档案治理体系和治理能力现代化提供了强大的法治力量

制度是规则，治理出成效。制度是治理的基础，也是治理的依据、尺度、手段和工具[5]。新修订档案法完善了档案管理制度，建立档案工作责任制，明确机关、团体、国有企业事业单位和其他组织归档范围，规定非国有企业、社会服务机构等单位的档案管理责任；保障档案信息安全，完善档案安全工作机制，改善档案保管条件；推动档案开放与利用，将档案向社会开放的期限缩短为二十五年，要求档案馆创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平；加强档案信息化建设，保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用；增加档案监督检查的规定，明确监督检查事项，完善监督检查措施；完善法律责任，加大执法刚性和处罚力度。总之，此次修订全方位完善了档案工作的基本法律制度，增强了国家档案治理体系的科学性和适用性。

3.3 强化了档案主管部门的职责任务，有利于进一步发挥档案主管部门在推进档案治理体系和治理能力现代化中的主管作用，提高档案治理效能

“火车跑得快，全靠车头带。”档案主管部门是档案治理的“火车头”，在推进档案治理体系和治理能力现代化中发挥着统筹规划、组织协调、统一制度和监督指导的核心作用。新修订档案法将“档案行政管理部门”统一修改为“档案主管部门”，既明确了国家和地方各级档案主管部门的行政管理职责，又有效适应了地方机构改革的实际情况，有助于将党管档案工作的体制优势发挥出来[6]。新修订档案法对档案主管部门开展监督检查的内容范围、程序方法、违法行为线索处置和纪律要求等作出了具体规定，新增了建立健全突发事件应对活动相关档案工作机制的规定，完善了档案行政处罚的规定，并新增了对档案服务企业违法行为的处罚规定。上述新规定赋予了档案主管部门新的责权和义务，同时突出了档案主管部门在档案治理上的主导作用，有利于档案主管部门加强和改进执法监督工作，健全执法监督机制，规范执法程序，有效发现和查处档案违法行为，增强法律执行的刚性，切实把档案治理制度转化为档案治理效能[7]。

3.4 强化了档案馆的职责任务，有利于进一步发挥档案馆在推进档案治理体系和治理能力现代化中的主体作用，扩大档案治理效益

档案馆是档案事业的主体，承担着档案收、管、存、用的主渠道责任，在推进档案治理体系和治理能力现代化中发挥着主力军作用。修订后的档案法赋予了档案馆在突发事件应对活动相关档案管理利用、开展档案研究整理、为国家机关开展相关研究提供支持和便利以及开发利用馆藏档案进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义教育等多方面的新职责；拓展了档案馆的研究功能、公共服务功能和社会宣传教育功能，进一步加强了档案馆在档案事业发展中的主体地位；有利于档案馆依法加强相关业务建设，提升档案治理能力，加大档案信息资源开发利用力度，增强档案馆的社会贡献力，在推进档案治理体系和治理能力现代化中发挥更重要的作用。

3.5 首次从国家法律层面对档案信息化建设作出全面系统的规定，为推进档案治理体系和治理能力现代化提供了现实指引

当今时代，信息化正在成为创新和治理的核心驱动力，在制度优势转化为治理效能中，数字技术将发挥越来越重要的作用。新修订档案法新设“档案信息化建设”专章，内容涵盖档案信息化建设的各个方面，为把档案信息化建设纳入信息化发展整体规划、推进电子档案管理信息系统建设、确立电子档案法律效力和凭证作用、开展电子档案的移交接收工作、推进传统档案数字化、建设数字档案馆和推动档案数字资源跨区域跨部门共享利用提供了法律依据。这是国家第一次从法律高度对档案信息化建设作出全面系统的规定，第一次从法律层面明确了电子档案的法律效力和凭证作用。新修订档案法为进一步推动以信息化为核心的档案管理现代化战略转型提供了法律保障，为加快档案治理体系和治理能力走向现代化步伐提供了现实路径。