抗战时期山东省政府地方治理的困境——基于沈鸿烈任省主席时政策的考察

文·孙佳荀

1937年底，韩复榘因不听号令、丧师失地，被国民政府处决。1938年1月，国民政府任命沈鸿烈为山东省主席，2月又任命其兼任保安司令。1942年1月沈鸿烈辞去山东省主席职务，由牟中珩接任，但是在1943年中旬省政府就因日军进攻不得不撤退到安徽阜阳，直至抗战结束。这期间山东省政府也不存在实际的地方治理工作。因此考察抗战时期山东省地方治理，以沈鸿烈任主席时的政策作为主要考察对象较为合适。

一、内外交困：沈鸿烈面临的形势

“党政双轨制”，又称“党国体制”，是国民党在大陆时期具有代表性的政治制度。但是由于长期战乱以及国民党本身组织运作的不完善，出现了“党国体制”成了“军国体制”的情况。战前各省主席出身背景，文人占12.5%，军人占87.5%，各省主席执政年数，文人9.6%，军人90.4%[1]。沈鸿烈作为青岛市市长，也是凭借其海军舰队为后盾。

抗战爆发以后，作为山东省主席兼保安司令的沈鸿烈，却无法用军事力量维持地方统治。沈鸿烈接任山东省主席时，由于第三舰队主力已撤至武汉改编，沈鸿烈自有的部队只有散驻在各地的海军陆战队和原青岛市警察等3000余人；原山东省政府和青岛市的官员都已作鸟兽散，沈鸿烈实际处于无兵无人的境地。沈鸿烈不得不亲自化妆潜往济南等地联络原行政官员，并联系石友三69军支援[2]。通过各种收编，总计获得了3个师、4个游击纵队的保安部队。

与此同时，由于日伪军的不断进攻，山东省政府不得不四处转移，狼奔豕突。根据山东省档案馆内馆藏的《山东省政府抗战期间随军转进情形概要记录》，从1937年12月开始，省政府迁移过的地区包括：济南、宁阳、单县、漯河、曹县、郓城、东阿、聊城、平阴、长清、齐河、济阳、章丘、淄川、博山、莱芜、蒙阴、平原、惠民、滨县、蒲台、博兴、利津、益都、沂水，而后一直在沂水、蒙阴、临朐等地区的村镇活动，如果省政府能够驻守，一般不超过三个月，不驻守的话即停即走，在蒙阴吕匣店子驻守时间最长，约一年半[3]。沈鸿烈也被诨称为“游击主席”。

1938年11月，国民政府决定成立鲁苏战区，任命于学忠为鲁苏战区总司令，山东省主席沈鸿烈、江苏省主席韩德勤任副司令，统一指挥山东、江苏两省的武装力量。即便如此，形势依然十分严峻。1938年6月，日军集中兵力攻击鲁苏战区，“拟使党军不剩一兵而继续猛攻，包围党军歼灭战”[4]。日军攻势猛烈，虽经过半个多月的苦战，省政府依然陷于重围。沈鸿烈在突围时与日军遭遇，四面楚歌，“即拔枪自戕”[5]。幸得副官卫士拼死相救，最终得以突出重围。

日军围攻已然足够凶险，然而对于沈鸿烈和山东省政府来说，于学忠的到来却未必是个好消息。抗战爆发前，国民党省党部和省政府处于二元并立格局，省党部委员不能列席省政府会议。战时体制下，各省党部主任委员均由省主席兼任，省主席又主要是战区军事首长担任[6]。这样就实现了党权、政权和军权一体化格局。不过山东省情况却比较复杂。

沈鸿烈虽然既担任山东省主席，又担任国民党山东省党部（执行委员会）主任委员，但是其军事力量却不能和鲁苏战区司令于学忠相比；但统辖两省大军的于学忠，却不担任山东省主席或省党部主任委员，只担任了一段时间的山东省政府委员[7]。山东省实际上没有实现党政军一体化格局，于沈二人势必要在权力分配问题上产生龃龉，这对于沈鸿烈重建山东党政双轨治理体系必然造成不利影响。

二、艰难尝试：重建“党政双轨制”

党政双轨治理体系，必须要以军事力量为后盾，抗战时还要实现党政军一体化，而山东省恰恰缺乏这个环境。但作为省主席的沈鸿烈不可能轻言放弃，否则既不符合抗战大局，也不符合个人利益。因此沈鸿烈在困难重重的情况下，还是重启了恢复党政双轨治理体系的尝试。

（一）政治建设

1938年到1939年这一年多时间里，沈鸿烈开始对山东省政府进行系统建设，试图恢复党政双轨治理体系。1939年2月，沈鸿烈提出了省政府施政的“八大政策”[8]，还宣布筹备成立山东省临时参议会，设立鲁西、鲁东、鲁北三个主席行署和十四个专区；重建县级政权，实行“新县制”，恢复保甲等[9]。

山东省政府最初设立四厅八处，即民政、财政、建设、教育四厅，秘书处、总务处、军法处、公安处、动员委员会、计划委员会、省政府办公室、电务室八处；另外省政府还直辖有海军陆战队和教导一、二两团。后来有部门名称改变，负责人有更替，但组织机构总体变化不大。

为了推行新县制，沈鸿烈等在1938年秋经过考察后，决定将省政府驻地确定在东里店，并于10月开始建设。随着省政府的进驻，这一地区经济逐步发展起来，“各地工商业者、商贾摊贩纷至沓来，……盛况空前”[10]。以此为样板，省政府开始推行新县制。1939年6月，日军出动飞机对东里店进行轰炸，东里店几乎被毁。沈鸿烈又将省政府牵驻临朐吕匣店，其后省政府多次迁徙，但是没有离开鲁中山区，省会区和模范县也都在这一区域内建设。

省政府逐步稳定，但是人才匮乏，沈鸿烈便考虑自己培养。最开始办了一些联中后又开办各类培训班，待稍稍稳定后，沈鸿烈主持成立了山东省党政军学校，俗称山东省干校，由蒋介石担任名誉校长，沈鸿烈任副校长，该校学生素质较高，毕业生在各县区政府内起了较大多用，为抗战出了力。

除了省政府恢复建设外，地方恢复建设也如火如荼。许多处于半沦陷状态的县区先后建立了政权，并由省政府委任县长。在“新县制”下，县为自治单位，划分为三到六等，县下可设区，但以乡镇为基本单位。在重新建立政权的县，立即着手恢复保甲制度。根据省政府于 1939 年颁布的《县各级组织纲要》，各县乡镇下实行保甲编制。乡镇以 10 保为原则，每保亦以 10 甲为原则，甲以户为基本单位，其编制与乡镇、保类似，亦为 10 户为要。乡镇设公所，内置民政、警卫、经济、文化四股，并设有乡镇民众代表大会。保设保公所，亦有保民大会[11]。保甲的主要任务是健全基层机构，严密户籍，举行国民兵役训练，寓兵于农，使进而捍国，退而卫乡。

（二）党务建设

国民党党政关系一直处于失衡状态，国民党只在中央实行“以党统政”， 地方上则党政分离，但由于国民党基层党务工作混乱，甚至出现了 “学而优则仕，学而不忧则党”的情况[12]。直至抗战爆发后，1938年4月国民党“临全大会”蒋介石在党内确立了统治地位，也就确定了以军治党的局面。这样的局面理应对军人出身的沈鸿烈有利，但事实却正好相反。

沈鸿烈作为海军将领，在出任省主席后根本就没有自己的嫡系部队；行政职务上，最高就是青岛市长，从来未踏入过国民党党政核心，这在抗战时期各省省主席中属于十分特别的。与沈鸿烈同属于鲁苏战区并且同为副司令的江苏省主席韩德勤，实际上是以集团军副司令之职实际指挥第24集团军，同时韩德勤在30年代出任过多个省政府的委员职务，1936年底又代顾祝同行使贵州省主席职权。

因此沈鸿烈在党务问题上面临的形势与政务一样，都属于德不配位，力不从心。不过同政务一样，沈鸿烈也不得不尝试强化党务，并试图以党务统辖政务，影响军务。沈鸿烈在公文中多以国民党山东省执委主任委员名义发布，而不是以省主席名义，也有此目的，而国民党1939年3月开始推行国民精神总动员运动，恰好给了沈鸿烈强化党务的良机。

“国民精神总动员”运动主要目的是通过这一运动将全国人民的道德和信仰都纳入国民党所设计的“救国道德”和“建国信仰”之下，实际为强化思想控制。根据国民党山东省党部下达的通知令可以了解到，为了实施这一项工作，国民党省党部在省内成立了大量“国民月会”，并要求在当地机关工作的人员和“地方有声望人士”作为督导人，督导月会工作”[13]，同时要求国民月会每个月都要召开大会，其过程包括：全体肃立、唱党歌、向国旗和总理遗像三鞠躬、主席诵读总理遗嘱、主席带领诵读《国民公约》誓词，讲解精神总动员纲领等文件、报告时政及地方事务、高呼“国家至上、民族至上；拥护最高领袖”等多个口号[14]。这些月会从组织形式上很像宗教集会。后来还将唱党歌改为唱国歌，将“拥护最高领袖”一句口号改为“拥护蒋总裁”[15]等。

为了切实贯彻落实这项运动，沈鸿烈以山东省主席和国民党山东省执行委员会主任委员身份，多次讲话督促工作。通过沈鸿烈在1941年7月的一次讲话[16]中可以管窥一二。该讲话的主要内容是：

第一，扩大动员范围，“推行的对象不仅限于民众，公务人员、（国民党）党员、学生、军人都是推行国民精神总动员的对象”。第二，建立全省农、工、青、妇、教等各种代表大会，“我们为要建立全省统一的民众最高组织机构，决定在今年以内，展开全省农、工、青、妇各种代表大会，目的还是在于建立与健全民众基层组织”。第三，确定动员人数，“在（民国）三十度的工作计划上，已经明确规定今年（1941年）我们要在鲁南完成百万至百五十万的民众组织，在鲁东、西、北三区各完成五十万的民众组织”。第四，强化干部作用，“必须有坚强的干部在当中发生核心的领导作用，特别是在沦陷区的民众团体，必须坚强的干部能够独立领导工作”。

特别值得注意的是，沈鸿烈在讲话最后花了大量篇幅总结这项工作的意义，一再强调党务人员要“深入下层，面对群众”，并且要建立完善所谓的“视导制度”，要将视察和督导有机结合，提高工作实效，并限期且百分之百完成，也可见沈鸿烈对恢复党政双轨制的迫切要求。

三、政策转向：内讧与反共

沈鸿烈重建党政双轨治理体系，于公乃是为抗战大局，于私乃为自身利益。在当时局面下，如果沈鸿烈措施得当，实现公私利益均衡也并非不可能。但是，因为山东省的特殊形势，沈鸿烈的政策逐步偏离了预定轨道，由坚持抗战转向了内讧和反共，而这也最终使沈鸿烈之前的所有努力付之东流。

（一）挑起内讧

随着山东抗战迁延日久，于学忠和沈鸿烈因为权力分配问题产生的矛盾，由“势必”变成了“事实”。于学忠是东北军名将，声名显赫，其所部51和57军，均属于野战部队，战斗力自是沈鸿烈改编的那些保安部队不能比拟的。同时于学忠是山东人，虽久不在山东，但是在地域观念极强的齐鲁大地，这就是优势，沈鸿烈十分担心山东的官员会出现分化。沈鸿烈的政策也逐步由“抗战”到“防于”到“反于”。

1939年1月于学忠出任鲁苏战区总司令，沈鸿烈便抢先在于学忠入鲁之前电请重庆任命于学忠为山东省政府委员[17]，一个统辖两省兵力的司令官却要听从沈鸿烈调遣，于学忠对此大为不满。此后沈鸿烈又在布防、剿共、整编等一系列问题上与于学忠发生冲突，而且往往是沈鸿烈主动挑起事端，双方关系日趋紧张，而刺杀于学忠未遂事件则成为了冲突的顶点。1940年夏末，有人刺杀于学忠未遂，凶手在八路军防区被抓获，供称此事受沈鸿烈指使[18]。虽未有其他证据直接指向沈鸿烈，但此事引发了山东省官员大范围的分化，于沈二人已不共戴天。

（二）厉行反共

沈鸿烈作为一名海军将领，本不应该对共产党有敌意，但是沈鸿烈留日多年，受日本思潮影响颇深；同时，沈鸿烈督鲁日久，也发现共产党势力在山东的发展远远超出原来预想，因此政策的制订和实施开始转向反共。

自1939年起，省政府在对外宣传上大量添加反共内容，还扬言“日可以不抗，共不可不反”，绝口不谈共同抗日，却极尽污蔑之能事。沈鸿烈还命人有意识地收集或者捏造材料，并将这些材料上报重庆国民政府军事委员会，称八路军向他们摩擦。除此之外，沈鸿烈还采取直接或者间接的军事手段，大搞国共摩擦。1939年3月，发生了杀害八路军的“太和事件”，1940年上半年还发生了吴化文所部明目张胆直接攻击八路军的事情。沈鸿烈还在鲁中各县组织了一些别动队，冠以“扫马（马克思）大队”“扫列（列宁）大队”等名头进行反共活动；同时还支持各地会门和迷信团体进行反共，例如 “中央道” “万仙会”、王晋蕃的“茹素团”等。

1940年2月，中共方面忍无可忍，中央军委直接向山东根据地发出指示，要求对沈鸿烈和于学忠区别对待，对于沈鸿烈向重庆国民政府的污蔑之词，要严词驳回，收集证据，向重庆国民政府说明情况，不能任由其行污蔑之行[19]，对于军事摩擦，要坚决回击。中国共产党对沈鸿烈的反共活动予以有理、有力、有节的坚决反击，但是毕竟兄弟阋墙，还是让日本人看了笑话，“蒋共两军在山东因争夺地盘，而致相尅，现已全面的深刻化，在各地进行流血的战斗，因此后防损失极重，抗日阵营亦近终局之感”[20]。

沈鸿烈在山东既不能完全行使省主席职权，又在和于学忠的冲突中落得下风，更被共产党多次反摩擦的战斗击溃，加之日军不停围剿，沈鸿烈深感难以维持。遂上书重庆国民政府，要求辞职。开始蒋介石曾予以挽留。鉴于沈鸿烈多次请辞，重庆国民政府最后批准了沈鸿烈的辞呈。1941年9月，沈鸿烈由教导团护送去重庆，沈鸿烈在山东的活动正式结束。

四、进退失据：山东省地方治理的困境

抗日战争时期，中国的主要任务就是抗击日寇，因此一切政策的制定和实施都应该围绕着这一任务。南京国民政府的主要地方治理体系是党政双轨制，沈鸿烈任青岛市长多年，对于国民党这套治理体系也非常熟悉，因此在接任省主席后，力求重建这一治理体系，一则沈鸿烈本人比较熟悉，二则也符合迅速稳定局面的要求，再者也符合抗战需要。但是沈鸿烈从一开始就面临极为不利的局面。韩复榘的不战而逃，全省迅速沦陷，留给沈鸿烈的回旋空间本来就不大，且日伪层层围剿，步步紧逼，能维持局面已然不易。尽管如此，沈鸿烈还是开始在山东恢复党政双轨治理体系，采取了采取一系列顺应抗战大势的治理策略。

党政双轨制在实际运行中其实都是以军事力量为后盾的，这是南京国民政府维持统治的根基之一，也是抗战时期地方统治和最核心要素。沈鸿烈从来就没有这样的根基。一个海军将领出身的省主席，却要面对一个本来就是山东人，又拥有强大军事实力的于学忠，沈鸿烈自然会加以对比，越发觉得自己受到威胁。同时沈鸿烈督鲁日久，共产党发展之迅猛远超预料。共产党无论从信仰的坚定程度、组织的严密程度、斗争的灵活程度还是民众的支持程度上都是国民党山东省政府难望项背，天道人心也令沈鸿烈惶恐不已。

至此，山东省政府的施政策略自此开始发生重大转变，由恢复重建党政双轨治理体系、进行抗日的伟大战争转向与于学忠争夺山东党政军大权和反共活动上来了，省政府制定的治理目标与抗战时期的实际情况和需要产生背离，导致对外不能抵挡日伪进攻，对内则兄弟阋墙，施政遭遇重重阻力，甚至引发了新的矛盾和冲突，沈鸿烈也不得不于1942年离去。

总体来看，抗战时期山东省地方治理的困境，客观上是由于敌我实力差距较大，主观上是因为沈鸿烈未能掌握足够军事实力，致使其面对实力雄厚的于学忠，发展迅猛的共产党的时候总感觉德不配位、力不从心，进无法团结一切力量完成抗击日寇的主要任务，退无法集中精力完成恢复党政双轨治理体系的工作，政策背离了抗战实际和需要，最终葬送了对国民党山东省政府来说本可以更好的山东抗战局面。