政府购买文化社会组织公共文化服务的问题与对策

沈海燕

(闽江学院 马克思主义学院，福州 350108)

习近平总书记在十九大报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着我国社会主要矛盾的转变，如何满足人民日益增长的文化服务需要成为党和政府的一项重要工作。正因如此，党的十八届三中全会提出要推动公共文化服务社会化发展，积极培育文化社会组织。2017年12月，全国人大通过《中华人民共和国公共文化服务保障法》，进一步提出“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织依法成立公共文化服务领域的社会组织”。文化社会组织是指独立于政府和企业之外，以满足人民群众文化需求为主旨，依法向社会提供公共文化设施、产品和服务的非营利性社会组织。文化社会组织是提供公共文化服务的重要社会力量，而通过政府购买服务的方式是社会组织向社会提供公共文化服务的重要形式。分析政府购买文化社会组织公共文化服务的问题及对策，有助于发挥文化社会组织在公共文化服务中的重要作用，推动公共文化服务社会化、专业化发展。

一、文化社会组织在公共文化服务中的重要作用

文化社会组织是文化治理体系的“第三部门”，是满足人民日益增长的精神文化服务需求的重要组织载体。近年来，我国文化社会组织蓬勃兴起，积极参与公共文化服务，与政府、市场所承担的公共文化服务职能相辅相成，成为提供公共文化服务的重要社会力量。

1.文化社会组织种类多样，能够满足多样化的公众文化需求

随着我国人民生活总体水平的提高，公众消费的重点开始逐步从物质消费转向文化消费。如何满足人民日益增长的文化服务需要成为党和政府亟待解决的重要任务。显然，单靠政府无法满足人们日益迫切的多样化文化服务需求。政府在提供具有普遍性与共性化的公共文化服务方面是高效率的，但在满足具有差异化与多元化的文化需求方面，通常是低效率与无能为力的。[1]46而文化社会组织类型丰富，分工专业，能够满足多样化的公众文化需求。比如上海市的文化社会组织，“协会型文化团体涉及各个领域，如动漫、娱乐、出版、雕刻、收藏、舞蹈、电影、书画、古玩、网络等等”[2]。如此多的领域仅靠政府无法样样精通，而各种专业化的协会有资深的专家、会员，还具有专业化的运作经验，因此能够更好地服务大众，成为政府的好帮手。

2.文化社会组织的专业化运作，能够节约成本，增强效果

我国政府曾是公共文化服务的唯一提供者，各种类型、各种层次的公共文化服务都由政府负责。在这样的情况下，尤其当地方政府组织大型文化活动时，不仅文化职能部门，而且其他相关部门、下级部门都要全部投入，耗费资金人力比较大，效果有时却达不到预期。随着人民群众文化需求日益增长和多样化，单靠政府无法承担公共文化服务所需的巨大资金支出，造成资金投入严重不足。我国公共文化服务资金主要来自于政府财政，在全国财政比较紧张的情况下，公共文化服务所需要的巨额资金势必给政府财政带来极大的压力。在这种情况之下，就会很大程度上限制文化建设的持续深入发展。[3]而政府向社会组织购买文化服务后，社会组织发挥其在资源发动、服务提供、活动运营管理等方面的专业化能力，能够提高资金使用效率，降低成本，提高群众满意度。一方面，社会组织既可以吸引投资和捐款，弥补政府资金不足，也可以通过竞标得到项目，资金预算接近最低水平。接受任务后，政府和社会组织签订合同，保障各项工作按要求完成。另一方面，由于文化类社会组织从事的日常工作即是文化服务，具有较为丰富的组织和实践经验，能够发挥最大效力，得到民众满意。

3.文化社会组织扎根基层，能够调动更多民间力量参与文化服务

人民群众的文化需求十分广泛，文化类别和品位也逐年上升。除政府、企业、社会组织外，一些民间文化服务从业者和志愿者也自发参与到提供文化服务的行列。为了更好更快地满足群众的文化需求，应当吸引更多民间文化专业人士加入到规章制度更完善、服务更专业的社会组织中来。特别是在地域特色明显的农村和少数民族地区，文化需求较为独特，吸引当地文化能人，自发成立特色社会组织可以弥补政府职能的不足，使公共文化服务日益完善。比如广西壮族自治区防城港市防城区的文化社会组织挖掘民间文化资源，做强做大茅岭采茶、瑶族山歌、群众歌咏比赛等地方特色传统文化。这些专业人才和社会组织还整理了各种历史典故、传说、风俗民情，形成独具防城“边、山、海”特色的文化品牌。每年举办各类文艺活动100多场，极大地丰富了群众的文化生活。[4]这些表明社会组织贴近基层，熟悉群众生活，知道群众的艺术特长，而且动员性强，善于沟通和交流，可以将政府的政策、主张向有文化专长的人士介绍，鼓励文化高手加入社会组织，因此能够调动、整合各种社会力量，壮大文化服务队伍，进而更好地提供文化服务。

4.文化社会组织具有公益性和志愿性，能够保证正确的文化导向

文化不同于一般的商品，它传递着某种价值观，能够潜移默化地影响人们的行为，各个国家都十分重视对文化宣传的主导。公共文化服务一方面反映着公众对精神文化生活的诉求，另一方面也体现着国家政府对文化价值观念的培育。因此，实施公共文化服务购买有利于引导社会生产出符合国家政府主流思想导向的文化产品。而社会组织具有公益性、志愿性等特点，能够更好地从传承文化内涵方面入手。社会组织还是民众和政府间交流的通道，能够在提供服务的同时，考虑政府强调的价值引导作用，使文化产品体现文化导向和政治主张，符合社会主流价值理念。

二、政府购买文化社会组织公共文化服务存在的主要问题

近年来，我国政府在提供公共文化服务中采用了向文化社会组织购买的方式，一些省市积累了丰富的经验。但当前我国政府购买文化社会组织公共服务仍存在法律法规相对滞后、体制机制障碍、文化社会组织发育不够、监管不到位等问题，制约文化类社会组织作用的发挥。

1.法律法规相对滞后

文化社会组织参与公共文化服务要依法进行。当前关于政府购买社会组织服务的法律文件主要有：2003年颁布的《中华人民共和国政府采购法》、2015年3月对购买行为进行补充的《中华人民共和国政府采购法实施条例》，2017年3月起施行的《中华人民共和国公共文化服务保障法》。这些规定使政府购买社会组织公共服务工作有章可循。但是，在《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国政府采购法实施条例》中，制定的规则主要是针对货物、工程采购的，服务采购尤其是购买公共文化服务的规定较少。而《中华人民共和国公共文化服务保障法》重点是保障全体公民都能享受到公共文化服务，对社会力量参与公共文化服务进行了总体指导，但并不详细具体。

除上述法律外，2015年的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》是国家层面对政府购买公共文化服务的最高指导，目的是构建起政府向社会力量购买公共文化服务机制。在中央宏观政策的指导下，各地方政府先后出台相关政策，如《关于上海市文化广播影视管理局向社会力量购买服务管理办法》等，但已经制定地方性指导意见和实施细则的政府并不多。“以四川省为例，关于文化类法律文件共计212部，其中91%是地方规范性文件，其中绝大部分未提及社会组织参与公共文化的具体措施与方法。”[5]从整体来看，相当一部分地方政府购买文化类社会组织服务发展经验不足，加上人民群众的文化需求在不断提高和改变，导致指导性意见没有出台或已出台但没有紧跟时代步伐，缺乏可操作性，随意性较大。这导致总体上我国政府购买公共文化服务稳定性差，公开竞争尚未成为一般性原则，规范性低，文化社会组织参与公共文化服务制度保障不全面。

2.体制机制障碍

文化管理体制改革未完全到位，政府购买行为存在信息不够公开、程序不够完善等不足。

首先，目前政府购买公共文化服务的承接者仍以体制内的公共事业单位为主。这些机构隶属于政府行政部门，与行政单位关系密切，也是过去公共文化服务的主要提供者，因此成为文化管理机构的首选，但这些机构创新能力不足，提供的公共文化服务效率不高。

其次，一些地方政府在购买公共文化服务时，没有做到信息公开、程序透明，而是在小范围内发布信息，甚至直接指定单位。这使那些资质达标、具有专业能力的文化组织无法进入竞争范围，有失公平。

最后，有些文化主管机构对社会组织不信任，认为在市场经济大环境下，社会组织占有公共文化服务资源后会以赚钱为目的，质疑他们的公益精神。还有的文化管理机构怀疑社会组织的专业性，对于他们开展公共文化服务的效果报观望态度。“在社会调研走访中听到不少社会组织反映他们的最大苦恼仍然是政府的不信任甚至怀疑态度。”[1]50文化领域相比其他领域确实具有更多的特殊性，因而造成政府管理部门长期以来对社会团体普遍存在偏见，甚至错误地认为他们不守规矩，是站在政府对立面的机构，缺乏严格管控，就会对社会有害。这些偏颇的观念妨碍文化类社会组织发挥其应有作用，也不利于我国公共文化服务水平的提高。

3.文化社会组织发育不够

近些年来，虽然我国文化社会组织已取得了初步发展，但是仍然处于不成熟状态，文化社会组织依然存在规模偏小、发展不平衡、管理滞后、专业性不足等问题。因此，文化社会组织较难开展文化活动，现有的社会组织很多还不能成为政府购买公共文化服务活动的承接者。

首先，我国文化社会组织数量较少。“从总体占比情况分析不难发现，全国文化社会组织在全国社会组织中所占的比重是非常小的，虽然是呈现出逐渐增加的态势，但是发展到2014年为止，仍旧没有超过8%。”[6]目前我国公共文化领域有近万支文艺团队，有几十万个群众业余文艺团队，还有不计其数的自发文艺组织，但真正具有比较正规的管理制度和内部治理结构、具有独立承担民事责任能力、符合依法登记条件的社会组织，为数还很少。

其次，管理不到位。由于我国政府向社会组织购买公共文化服务时间不长，社会组织参与文化活动较少，因而总体上提供服务和自我管理能力不足。例如，通过对2007年至2012年的上海静安区社会组织的评估，在48家获得规范性建设评估等级的社会组织中，属于文化社会组织的仅2家，占总量的4.2%。[7]还有一部分文化社会组织是由政府建立，许多具体工作由政府领导，自主性差。比如文联，本身是政府文化职能的延展机构，还有图书馆、博物馆等人员是属于事业编制，直接受政府领导。

最后，人才缺乏。文化服务专业性强，需要很多专业人员，但我国文化社会组织普遍存在人才缺乏的问题，尤其是专业化的管理人员、文化活动策划人员、文艺辅导人员更少，这使社会组织的管理及工作水平专业性不足。现在文化社会组织的员工很多是聘用一般社工和社会人员，待遇偏低，人才留不住。政府部门对专业化人才的培训较少，没有系统化和常规化。

4.监管不到位

我国社会组织参与公共文化服务已经积累起一些成功经验，但仍存在费用超出预算、公众满意度低等问题，总体上监管不到位。监管问题主要表现在：

首先，我国文化社会组织的主管部门既有行政部门，又有文化部门，属于多头管理，单位间权限不清。由于体制机制问题，文化社会组织的服务过程及服务结果的监管缺失严重。

其次，目前政府对文化社会组织的公共文化服务并无详细的评估反馈机制，因此出现评价指标过于简单、对于核心指标涉及太少等问题，这易于滋长腐败行为。另外，评价对象有条件限制等使直接接受服务的公民参与评价很少，这影响了公共文化服务水平的正常判断。

最后，当前我国政府对于购买文化社会组织的资金预算、项目招标、运作过程等信息资源及时公布的较少。公众及第三方对这些数据不了解，无法展开监督。

三、完善政府购买社会组织公共文化服务的对策建议

针对政府购买文化社会组织公共服务实践中存在的各种问题，为了提高政府购买文化服务的水平与质量，应该努力完善法律法规，建立健全体制机制，积极培育社会组织，充分利用网络技术和平台，进一步提高公共文化服务的水平与质量。

1.进一步完善法律法规

中央立法部门要将政府购买文化社会组织公共文化服务的一些基本原则、程序及保障措施在相关法律中做出明晰规定。各地方政府要以现有法律法规主要是《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》《中华人民共和国公共文化服务保障法》等为依据，不断完善相关配套制度。

首先，各地方政府要编订出反映群众需求的购买目录。地方政府要做好前期调研工作，认真倾听群众的想法，将群众的文化需要全面梳理，编订出指导性目录。群众的需求随时代发展不断变化，要及时更新、调整购买公共文化服务的内容，新增群众期盼的文化项目。要通过实践摸索，逐步建立起能够及时反映广大民众文化需求的表达机制。

其次，地方政府要出台操作性较强的购买程序细则。文化管理部门了解了群众文化需求后，需要就文化服务内容、形式、品种和数量等方面进行明确的部署，根据服务对象的文化资源、人口密度来提供文化服务的场次、规模。通过信息公开、公平竞争来选取相应组织机构，之后政府与供应方签订合同。

最后，各级地方政府应该成立评估机构，在一年的年中和年末对文化社会组织的服务展开调查、评审，及时肯定成绩并指出问题，提出建议并督促改正。年度检查不合格的文化社会组织来年不准再次提供服务。

2.积极培育文化社会组织

我国文化社会组织总体数量偏少，管理滞后，需要政府积极培育。

首先，在文化社会组织的登记注册上，要简化手续，降低门槛。我国已经登记的文化社会组织远低于实际数字，主要原因是登记注册有资金、场所等条件限制，这使许多规模相对较小的文化社会组织将身份隐藏起来。因此要培育文化社会组织首先就要简化手续，降低准入门槛。各地方政府要成立促进文化发展的机构，热心为文化社会组织提供服务，将符合文化社会组织基本职能的团体都纳入到政府的统一管理中。

其次，要加强人才引入和培训。政府部门要加强宣传和引导，让更多的文艺特长者、文化志愿者加入文化社会组织。要以社区文化中心等机构为平台建立文化社会组织人才培训基地，邀请文化艺术领域名人、文艺骨干等来做报告，参与指导。要把对文化社会组织成员的培训定期化、长期化、规范化，提高成员服务意识和业务水平。

最后，政策上对文化社会组织倾斜。加快文化管理体制改革，推进政社分开。政府参与指导的目的是让社会组织尽快独立，不应过多干预社会组织内部管理。为了让文化社会组织多一些锻炼机会，政府购买公共文化服务时应适当向文化社会组织倾斜。

3.建立健全监督体制机制

首先，加强对政府购买文化社会组织公共文化服务行为的监督。这是公共文化服务的事前监督。要通过完善相关的法律、审计、纪检等监督制度来保障购买活动的公平公正，对于违规违法行为要严厉惩处。

其次，加强政府对提供文化服务的文化社会组织的监督。这是公共服务的事中、事后监督。我国政府部门对社会组织的监督存在着多头管理的现象，要使监督切实到位，就要进一步厘清登记管理机关、业务主管部门等职责，如登记管理机关主要负责年度检查，业务主管部门主要进行日常监督检查和年度检查初审。要使不同监督部门分工明确，程序清晰，监管到位。

最后，完善社会监督。通过网络平台、群众反馈、舆论媒体等多种形式对文化服务展开全程跟踪，发现问题，及时纠正。服务结束后，请第三方专业机构和服务对象共同对服务效果进行满意度评价，以确定文化社会组织的服务水平和效果，为下次服务提供重要依据。如果服务严重不达标，则将该社会组织剔除出可以提供文化服务的队伍。

4.利用网络助力公共文化服务

当前互联网技术发展迅速，政府和文化社会组织都应该充分利用网络平台，提升公共文化服务水平，借助互联网及时公布信息，加强监督。

一方面，运用互联网技术，可以提升公共文化服务水平。互联网技术的不断更新，使公共文化服务实现数字化。现在一些地方政府通过文化社会组织或其他机构已经建设了数字图书馆、数字美术馆、数字博物馆，这样，公众不用出家门就可享受到便利高效的文化服务，创新了文化供给模式。文化社会组织还可以利用微信、微博等媒介推送各种文化活动，切实使公共文化服务普及到各个年龄段人群。

另一方面，依托网络及时公布各种信息，让全社会来监督政府和文化社会组织的各项活动。政府购买信息及时公开，使各文化社会组织有机会参与公平竞争，政府能够选取到最合适的文化服务承接主体。在提供服务时，文化社会组织将具体运作和财务走向适时公开。了解了具体信息，公众才能展开有效的监督。这样，公众对文化社会组织也会更加信任，从而更加支持，使文化服务顺利进行。