基于生态区域下地方政府生态职能探析

虞新胜，曹巧玉

(东华理工大学，江西 南昌 330013)

建设生态文明是新时代党和政府的重大任务，也是中华民族永续发展的千年大计。习近平指出：党和政府要“以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任，真正下决心把环境污染治理好、把生态环境建设好，努力走向社会主义生态文明新时代”[1]。如何把生态文明建设落实落细是摆在地方政府面前的问题之一。生态区域是指一定区域内生物群落、水、气候、土壤等构成的自然体系，以及它与人类经济、社会、文化等形成的相对稳定的系统。维护生态区域内经济、社会、生态效益协调和谐，成为地方政府生态文明建设的主要任务，也是地方政府生态职能建构的依据。为此，本文拟结合生态区域特点，探析如何建构地方政府在生态文明建设的职能与作用。

1 生态区域，地方政府生态治理的基础

一定区域内的人群、生物群落、环境以及相互交流的方式等构成一个综合系统，在这一系统中，经济、社会、生态应协调、持续发展，物质信息交流相对稳定。在生态区域中，由于地域差异和自然资源禀赋不同，政府生态治理方法也要有所区别。习近平总书记指出：“我国九百六十多万平方公里的国土，自然条件各不相同，定位错了，之后的一切就不可能正确”[2]。

生态区域有一定的独立性。首先，一定区域内的生态系统具有自我调节能力，因此具有相对自足性。由于存在着足够多的物种和足够大的范围，自然物之间会相互作用而产生动态平衡，“自然是有经验目的性的存在，它们是‘自己的目的’，而不是用来实现人类主体目的的手段”[3]。组成生物体的碳、氧等元素，不断从无机环境到生物群落，又从生物群落回到无机环境，自然系统自身具有趋向稳定的态势。人类可以利用物质循环进行经济活动，但必须保护自然功能和自然世界系统，才能进行可持续性生产和交换。其次，生态区域也离不开人类活动。一个植物群落如果任由其发展，可能会导致物种单一，不利于群落的长期发展。人类是自然界长期发展的产物，在生态系统中处于顶层位置。人类有意识的调节对于自然生态平衡起着重要作用。然而，由于人类的生态保护意识薄弱，自然被当作“冷冰冰”的“无生命物”而大肆损毁。人类过度砍伐和破坏自然资源，导致自然受到严重影响。人类要保护自然，就要熟悉自然，而这也要在一定区域内才有可能。最后，人类要利用自然，获得生存资料，也离不开生态区域这一共同体。“一定生物区域中，任何较大的变化趋势都是通过生物的分解过程，通过自愿性的重新安排创造新的共同体来抵消。它就是生物系统的秩序本身。而改造生产方式意味着改变许多需求，因而改变供应它们的资源。如果超过了一定区域内的资源供应范围，就会出现一系列生态难题”[4]。由此，人类改造自然，应控制在一定程度和范围之内，且是适应一定区域内自然的承载力而不会对它造成破坏。人类对自然的利用与调节也不是意味着索取，适度的经济开发可以通过生态区域的生物群、水、气候、土壤和地形等以及这些特征所产生的生产潜能或承载力来鉴别。

综上所述，一定区域内人与自然之间的相互依赖需要地方政府因地制宜，因时而为，积极引导，科学施策。在生态治理过程中，应该充分考虑生物区域内种群生态特征区别对待。地方政府应该加强治理，转变职能，综合平衡，保护生态，不断地满足人们对美好生活的需要。

2 生态区域内地方政府承担的应然职责

政府生态职能是政府在应对和解决生态问题、向社会提供生态服务、促进人与自然和谐发展的过程中所具有的职责和功能。政府应引导人们遵循“人与自然和谐共生”理念，在自然承载力范围内有意识地开发利用自然资源。基于此，地方政府生态职能除法定性、有限性、权威性、服务性、公开性等特征外，应在尊重自然规律基础上做到系统性、整体性和有机性统一，做到主导与引导，监督与服务的统一。

2.1 地方政府应在本区域生态保护和生态建设中起到主导作用

生态资源具有区域性，一定地域的气候、地形、环境孕育一定的生物种群和生物部落。一定生态区域内生物种群具有整体性和系统性特点。作为生态区域内的职能部门，地方政府作为生态保护的具体践行者，应清楚了解本辖区内的生态环境和资源开发现状，熟悉生物群落的结构和分布，依据不同的自然禀赋情况进行合理规划和综合治理。根据自然系统相对自足特征，地方政府应承担本区域生态环境开发与保护主导作用。一方面，根据自然整体性、有机性、系统性特点，编制生态保护规划和环境建设策略，划分好生态功能区，为全面促进地方生态环境建设和可持续发展提供科学依据。按照可持续发展与经济、社会、自然相协调原则，出台相应配套政策或规章，使生态保护与生态建设在本区域内得到贯彻执行。作为生态区域的职能部门，地方政府应进行生态保护意识的宣传教育，增进人们对自然生态的认知，激发人们生态保护的自觉性。另一方面，引导人们科学地利用自然资源。地方政府应在生态建设中引导技术向不破坏生态系统自身调节能力方面发展。技术具有广泛应用的价值，但技术应用还应受到应用对象的限制或约束，技术工具的利用必须是适宜的和可持续的，不能破坏本地生态系统的自身循环。适度的技术应该基于某一地区自然条件的状况而进行。“那些通过理性、科学、工业和社会公正达到人类进步的总体目标必须注入一种生态的意蕴”[4]。只有在适当的、生态的技术理念下，才不会违背技术应用的初衷。

2.2 地方政府应承担本区域内生态利益的协调责任

发展的目的是为了让人民过上幸福生活。生态领域中，“以人民为中心”也就是满足人们对清新空气、干净水源、放心食品等的要求，维护好人们实实在在的生态利益。然而，环境治理是一个巨大的系统工程，涉及的利益也是错综复杂的。在生态区域内，人类的生态利益既有斗争性又有一致性。整体上，人们的生态利益是共享的，但由于权属不同，也导致一些生态利益的矛盾产生，形成了“公地悲剧”和“搭便车”行为。地方政府是地方公共事务的管理者、公共服务的提供者，也是生态产品的提供者与管理者，应在克服“公地悲剧”和“搭便车”行为中发挥作用。罗纳德·哈里·科斯认为，政府应该尊重市场规律，不需要对外部性问题进行直接的干预。通过明确环境资源的产权，在交易费用为零的情况下，不同物品占有者会能通过市场交易达到“帕累托最优”，外部性就可以消除[5]。实际上，生态治理不完全等同于经济治理，生态环境并非都能进行产权界定，无法完全实行市场化操作。埃莉诺·奥斯特罗姆在大量实证案例研究的基础上，运用博弈论等理论对自治制度进行了分析，形成了自主组织和自主治理公共事物的集体行动制度理论。诚然，该理论为避免公共资源的无序利用、退化，保护公共事物和可持续地利用公共事物提供了自主治理的制度基础[6]。然而，他们只是看到统一性而忽视了组织内部也存在矛盾，为此，地方政府首先要协调好政府内部各个职能部门之间的关系并且处理好部门之间的矛盾。生态治理需要政府各个职能部门间的相互协调和紧密配合，履行好自己的职责，尽量减少各部门间的冲突，降低组织内耗，减轻生态治理的阻力。其次，要协调好政府与企业的关系，组织引导企业与公众通力合作，相向而行，加大环境信息披露力度，减少企业与民众之间的不信任。针对近年来因环境问题引发的群体纠纷，地方政府还应公平公正的协调好生态区域范围内各方面的生态利益，必须慎重处理环境治理中的民事纠纷和行政纠纷。最后，地方政府在本区域内还要处理好经济利益与生态利益之间的矛盾，引导企业和公众树立绿色发展、健康消费等理念，坚持长远利益，整体利益优先，在生态利益与经济利益产生矛盾时，宁愿牺牲经济利益，也不要破坏环境，扎实推进生态文明建设。

2.3 地方政府应在本区域范围内履行生态保护和建设的监督责任

生态环境是人们生存生活的共同家园，保护好环境是生活于其中的每个公民应尽的义务。生态保护需要多方的通力合作，形成合力。发挥政府主导作用，应鼓励与引导全社会共同参与生态建设，实现治理主体多元化。多主体协同治理环境在理论上和实践上为解决生态问题提供了新思路，对于有效克服“搭便车”、“公地悲剧”等行为起到一定的作用。发挥地方政府主导作用，应通过网络、报刊和电视等多种媒介，加强公众生态意识培育；不断拓宽渠道，引导公众参与环境保护和生态建设。发挥政府主导作用，应激励企业提高技术，减少污染排放，明确政府、企业在生态保护和生态建设领域的权责关系，引导企业发挥担当责任。当然，政府应发挥好“主导责任”，而不是“包办责任”，是一种“有限责任”而不是“无限责任”，是“监督责任”而不是“代替责任”。

地方政府发挥监督职能，监督企业按照生态整体性、系统性特点，严禁破坏自然功能。企业是环境保护的主体，但由于对利润的无止境追求，有些企业不顾环境现状，肆意排放污染物。对于企业的监督可以从事前监督开始，把好企业入门关，对污染性企业进行环评预测，以防止污染环境事件发生。同时，地方政府要进行事中监督，对不达标排放企业进行生产过程的监督检查，防止污染物或废弃物的任意排放，督促企业改进技术，监督企业排放达标。地方政府要对严重污染企业进行制裁或处罚，对企业造成污染后采取措施整改的落实情况的监督。定期对该企业的环保设施和设备进行监督，使其达到正常运行的标准。无论是事前、事中还是事后监督，都要突出政府的监督职能。地方政府要发挥群众监督的作用，对地方环保优秀团体或个人进行嘉奖，对生态破坏者进行惩罚，形成扬善惩恶的良好氛围，促进生态保护人人参与的良好环境。

3 生态区域治理下地方政府生态职责缺失与错位的表现

“人与自然和谐共生”是政府治理的根本遵循。政府生态职能不同于政府社会职能的地方在于，生态职能必须在遵循自然本身的整体性、有机性、系统性的基础上，坚持人与自然的和谐，即把“人与自然和谐共生”理念作为政府生态职能转变的内在要求，将“人与自然和谐共生”思想融入政府工作的方方面面，使其在政府内部成为一种约束。在制度制定、行为规范方面都应考虑生态环境的整体性、有机性和系统性因素，防止存在规划不统一、治理碎片化、追求短期效益、疲于被动应付等问题的出现。

3.1 地方政府在生态治理过程中，忽视了生态本身的整体性、有机性和系统性特征

有些地方政府在治理生态过程中，各部门分工明确，界限分明，但在政绩考核指挥棒下，由于部门分工不同而导致不同部门行政人员只管自己范围内的事务，而置其他部门的相关事务于不顾，从而形成部门壁垒严重。由于生态问题错综复杂、系统性强等原因，部门壁垒难以解决好生态问题。同时，地方政府部门习惯于将自己视为生态环境问题的监督管理者，而不是责任承担者。当出现生态环境问题时，认为这是生态问题制造者的事情，依法追究当事人的责任即履行了自己的职责，而其本身对问题概不负责任，这种认知错位使得地方政府习惯于管理责任，而不是服务责任。

传统的政府生态职能是一种被动式的“干预型”职能，往往疲于被动的监督和管理，缺乏整体规划、科学决策，缺少遵循自然规律的自觉性。一旦发生环境问题，各部门就推卸责任，缺乏担当精神。地方政府主要领导也着眼于任期内出政绩，对生态环境的利用缺乏科学规划和长远设计。他们寄希望于自己任内不要出环境问题即可，而不会主动规划生态环境的长远发展。

3.2 地方政府环境保护动力不足，忽视了人们对生态产品需求的满足

政府生态职能源自人民群众对清新空气、清澈水质、清洁环境等生态产品的迫切需求，源自政府对社会需要和人民期盼做出的积极回应。地方政府作为社会公共服务的提供者，有义务提供优质的生态环境公共产品，以满足人民的需要。

在改革开放初期，地方政府为了发展经济，对束缚生产力发展的经济体制进行了大刀阔斧的改革，国民经济较快增长，社会财富迅速增加。然而，由于无视自然承载能力，一味追求物质财富的生产，忽视了环境自身的特点和规律及人们对美好环境的需要。虽然人们生活水平上去了，环境质量却下来了；物质财富上去了，幸福指数却下来了。由于生态治理不同于一般的治理，生态保护属于公共产品，没有物质利益的驱动，相反在任期内难以取得明显效果，因此地方政府在经济发展过程中，习惯于提供人民看得见、摸得着、体验感深刻的社会公共产品，而忽视人们对长远性的、一时难见成效的美好环境的需求，进而影响他们对生态环境保护的重视。

3.3 地方政府在治理与监督方面，过于强调政府的绝对作用而忽视了其他力量的有效参与

由于环境本身的复杂性和共享性，要求政府在发挥主导作用的同时，应鼓励和支持企业、社会组织和公众力量共同参与生态保护与建设之中。然而，在生态治理中，地方政府大多采取行政命令开展生态治理活动，而很少携手其他主体进行环境治理，治理主体单一。诚然，行政命令见效快，符合地方政府的政绩考核，但它的副作用也大，行政手段的强硬措施违背市场规律或破坏司法环境，对经济影响大。有些地方政府部门为了追求地方GDP或经济发展速度，提高政绩，甚至会干涉环境司法，放任污染性企业排放废气废物，导致生态环境得不到改善。同时，行政命令也不符合生态规律，生态周期性不是一年两年就能显示出来的，短期的行政命令方式违背了生态周期性规律或有机整体性特点。建立合理的绿色考核制度或评价机制，将有利于克服这种行政命令式的伤害。另外，生态治理往往忽视民众积极参与。地方政府信息缺乏透明性、不公开，不愿接受社会民众的监督，忽视民众的生态参与需求。生态问题的根本解决有赖于社会公众的积极广泛参与。同时，引导社会资本参与生态建设，引入第三方机构参与生态环境治理，也是政府履行生态职能的应有之义。当前，地方政府在履行生态责任时，只重视生态环境的行政命令和包办，而忽视社会公众有序参与生态保护活动；往往习惯于对社会民众的约束管理，而不善于通过政府生态信息公开、收集并回应，忽视鼓励社会民众与政府的互动、合作来共同担负保护生态环境的责任[7]。在生态治理上习惯于一刀切，而不顾地方特色或生物本身的特点，导致一些地方不能保护生态环境，反而破坏了生态整体性、有机性和系统性。

4 生态区域治理下地方政府职能的建构

职能来自责任，政府生态职能来自人民对美好生态环境的需要。习近平总书记提出，人民对美好生活的向往就是党和政府的奋斗目标。生态平衡与协调发展是一项复杂的系统性工程，地方政府需要从加强责任意识、完善环保法律体系、强化问责机制和健全公众参与机制等方面强化自身的生态治理职能。

4.1 从主导和协调作用来看，地方政府应加强科学领导，做好规划设计，提高服务职能

生态治理对象的特殊性要求地方政府职能上坚持人与自然、社会的和谐协调，坚持科学性与价值性的统一，强化生态服务功能。地方政府必须重视生态区域内自然生命体价值，重视人与自然和谐统一。首先，根据自然整体性、有机性和系统性特点，上级政府合理配置下级政府的生态管理权限。在尊重生态区域内“山水林田湖草”有机统一基础上设置机构，使机构设置既具有独立权限，明确界限，又能够发挥综合协调职能，齐抓共管好生态保护，使体制机制更加灵活，整体联动性更强。上级政府应根据生态自身特征与自然规律，设置有利于生态保护和发展的体制机制。根据生态系统性和统一性特点，本级政府推进部门之间的有效分工，防止公共行政碎片化。本级政府根据本地区的具体情况，明确当地的生态环境目标，推动地区生态环境的进步和绿色增值[8]。其次，尊重生态区域内生物种群自身规律，因地制宜进行治理。在治理方式上，既反对用简单划一的手段进行治理，也反对急功近利的行政功绩管理；既反对为了政绩，采取行政命令的方式，搞表面化的生态治理，也反对不采取任何保护措施的“无为而治”。政府要运用政治、经济、教育、法律等综合手段，积极地引导企业与个人在自然承载力基础上转变生产方式，合理利用资源，实现可持续发展。最后，提高服务意识，增加生态产品的供给。生态文明建设离不开政府职能的转换，地方政府要重新进行职能变革和角色定位，由以前重视经济GDP向既重视GDP又重视生态保护转变，由重视社会管理向重视人与自然、社会协调发展转变。通过各种要素相互协调、有效合作，从而实现公共产品的有效解决，促使治理效能的最大化。

4.2 从监督作用来看，地方政府应重视法治力量，强化生态治理的监督问责职能

政府治理并非随意，它必须要在法治下进行。虽然从立法视角来看，我国现有环境保护法律、自然资源保护法律及其相关法规性文件近百项，基本上形成了我国环境保护和生态环境治理的法律体系[9]。但大多数地方政府还缺乏在本区域内的总体政策设计和制度安排，从而导致自然资源开发利用保护方面的“政府失灵”。首先，生态环境治理的法律体系是“末端控制”而非“预防控制”，有关生态治理的法律条文往往滞后于经济社会的发展，一旦出现突发的环保事件，地方政府就只能忙于应付，疲于奔命，只能颁布一些“暂行管理条例”或者“试行办法”来安抚民心，规范效果不佳。其次，生态环境治理具体标准、评价、控制等技术性文件有待建立或完善。由于一些法律法规和技术标准的缺失，致使地方政府在生态治理方面无据可依，在面对自然资源开发利用和保护时束手无策，处于被动，任由市场无序运行。在“市场失灵”时也无意动用有形之手，最终使生态治理陷入“集体行动逻辑”，结果不仅治理的难度更大，也增大了生态治理的成本。最后，由于缺乏较为明晰的法律依据，在处罚方面，一些部门对于一些企业违法行为处罚罚金随意性大，自由裁量度宽，甚至一些地方政府为了发展本地经济，纵容一些污染性企业排放污染物。

完备的生态监督体系是生态责任型政府有效运作的制衡力量。地方政府作为自然资源的代理人，不仅有领导责任，还负有监督责任。监督企业、社会组织和公众在利用自然资源时合理规范，有法可依。由于企业是资源利用的主体，也是环境破坏的主角，因此，监督企业节约资源，提高效能，减少污染物的排放，多生产有机循环产品，就成为政府监督职能的主要内容。为此，地方政府可以设置门槛制度，严格执行负面清单制度。严格管控污染企业，从法律上明确行政问责的具体标准，严格按照法律条文来进行生态环境事件的处理[10]。在执法过程中，地方政府既要确保环境主管部门的权威，又要发挥其他有关部门积极协助的职责，从而提高政府的行政执法效率。

4.3 从引导作用来看，地方政府应构建多元主体参与机制，重视合力职能

能否有效进行社会动员，是对执政能力的现实考验，实现政府生态治理能力的现代化，不仅需要强有力的政府治理中心，更需要政府引领全社会共同参与的生态治理[11]。地方政府应建立相应激励机制，鼓励各种形式的力量参与到生态建设中，形成合力和生态建设的统一战线[12]。通过组织化推进、权威引导、民众赋权，初步形成协同治理的机制，创造良好的生态治理效果。首先，重视公民参与生态保护的作用。地方政府在关乎重大生态事项的决策、实施和评估等全过程中要重视民意的程序设置。在重大事项启动前要采取公开的生态听证制度，广泛地征询民意，向民众公开项目的情况，满足人们对该事项的知情权，改变政府和民间的信息不对称状况。在对生态问题有影响的事情处理上，及时公开进展情况，使民众对政府生态责任的履行情况及时跟进。其次，积极培育公民生态意识和责任意识，使公民意识到自己也是生态保护的责任人，是美丽家园的建设者。地方政府通过开展“爱护动物、关爱生命”等行动，增加公众与自然的情感交流；通过学校、广播、杂志、影视等途径，树立“主人翁精神”；还可以发挥生态NGO组织在环境宣传方面的作用，培育公众责任意识。最后，地方政府利用市场机制引导企业在生态建设中担负主体作用。利用市场机制，疏通生态价值实现渠道，发展循环产业等，鼓励企业动能转换，把生态优势转变为经济优势。通过改进技术，减少污染，提高效率，减少有害排放物，增加生态产品的供给，引导企业绿色化生产和生产绿色化，促进人与自然和谐。

概而言之，人们对美好生活的需求就是政府努力的方向，政府既要创造更多物质财富和精神财富，也要提供更多优质生态产品，以满足人民多方面的需要。地方政府应转变职能，在遵循自然规律基础上，提高生态产品的供给，积极创造条件，努力实现人、自然和社会的协调统一，绝不能以牺牲生态环境为代价换取经济的一时发展。只有地方政府勇担责任，自觉承担起生态区域内环境保护和管理的义务，生态文明建设才能落到实处，也必会取得更好成绩。