绿色生态城区专项规划和控制性详细规划的衔接路径研究

刘 辉

（江苏省住房和城乡建设厅科技发展中心，江苏 南京 210000）

1 基本概念

绿色生态城区是指在可持续发展理念的指导下，在城区的规划、设计、施工、运营的全寿命周期内，通过技术创新、产业升级、新能源利用、物业管理制度创新等多种手段，尽可能地降低能源消耗，减少温室气体排放，实现规划建设与生态环境保护双赢的城区。在系统层面，绿色生态城区专项规划的核心内容是整个城市系统的土地集约化利用、绿色交通、绿色产业布局的总体绿色生态建设目标，实现控制性详细规划的良好衔接；在区域层面，绿色生态城区专项规划是规划区域范围内的交通、能源、水、固体废弃物等生态规划技术运用的指标定量及定性控制，是反馈至控制性详细规划的实现和落实；在地块层面，绿色生态城区专项规划主要指对地块开发及单体建筑建设的绿色生态技术的引导控制，对建筑设计、建筑环境、建筑节能、绿色技术应用等进行定性、定量的要求控制。

绿色城市设计是以城镇发展和建设中的空间组织的优化为目的，统筹各绿色生态专项规划，对包括人、自然、社会因素在内的城市形象、环境形象所进行的研究和设计。绿色城市设计尊重城市发展规律，坚持以人为本，保护自然环境，传承历史文化，塑造城市特色，优化城市形态，节约集约用地，创造宜居公共空间。

2 存在的问题

我国的绿色生态城区建设已经到了从研究制定绿色生态指标体系转入全面实施的关键期，住房和城乡建设部明确规定城市规划中需有绿色生态指标部分，但我国还没有正式的面向绿色生态城区专项规划编制的标准、规范出台。同时专项规划的内涵、定位、编制方法、内容、深度及体系等尚未明确，编制内容和深度均没有统一的要求，无法对规划编制后的建设起到很好的保障和引导作用。目前绿色生态城区专项规划滞后，忽视公共利益规划和低端、基本的公共服务规划。除了少数示范区将绿色生态指标纳入控制性详细规划或纳入土地出让合同，大多城市处在就规划而规划的阶段，相关内容被搁置无法实现。因此，如何保障城市高品质建设的需求，使管控内容、指标和控制性详细规划有效衔接，并将其纳入土地出让条件或作为重要依据，是绿色生态城区专项规划编制阶段需要考虑的一个主要内容。由此看出以上这些都需要通过构建特色鲜明的规划体系，制定标准规范，创新规划编制方法，探索管理机制以及平台营运来落实战略和目标，指导建设行为。

3 衔接路径

绿色生态城区的建设既可以推动绿色城区内绿色建筑的发展，又可以凸显绿色建筑的规模化、深绿化和集聚效应。绿色生态城区和控制性详细规划相衔接主要可以通过以下6条路径实现。

3.1 构建绿色生态专项规划体系

以“规划引领、专项支撑”的顶层设计思路为指引，形成“以总规控规为基础，以城市设计载体、专项规划为依托，以绿色生态专项规划为抓手”的科学、全面、先进、适用的规划体系，引导绿色生态城区纵向发展，研究编制绿色城市设计专项、绿色建筑专项、水资源专项、能源专项和绿色交通专项等规划，根据法定规划修编计划，积极推进专项规划与法定规划的融合。在编制绿色生态城区专项规划的过程中，采取“全面协同、深到方案、纳入控规、落到项目”的规划措施，创新思维模式，打破传统区域规划的局限。

3.2 制定地方性技术标准

绿色生态城区是基于绿色生态理念开展建设的城市区域，需要从绿色生态角度出发，按照绿色、低碳、生态、智慧、宜居的节约型城乡建设理念，综合多系统协同的研究模式，制定规划标准规范。随着城乡规划管理目标的不断升级，涉及内容日渐扩充，面对的主体更加多元，城乡规划法规标准体系建设已经开始进入以补充、整合、调整为主的阶段，转型升级压力渐增，急需结合各地实际情况和需求制定地方性技术标准。制定地方性技术标准，一方面作为衡量城区绿色性能的标尺，为城区的绿色建设提供参考基准；另一方面作为确立城区建设目标的依据，在建设实施过程中，引导参与方按照相应导则、指标体系和技术指南有序开展优化提升工作。技术标准的制定是绿色城区高质量建设的重要保障。

3.3 编制绿色城市设计导则

2017年住建部正式发布的《城市设计管理办法》规定了城市重点地区应编制城市设计，且城市设计的内容和要求应当纳入控制性详细规划，并落实到控制性详细规划的相关指标中。《上海市控制性详细规划技术准则》中也明确了成果构成的技术文件图则里需要包括普适图则和附加图则。控制性详细规划成果在原有普适图则的基础上，加上城市设计或专项研究编制的附加图则，就可以形成完整的开发控制体系。同样，以“低碳、绿色、生态”为规划驱动力的绿色生态城区专项规划也可以通过一套有效的技术应用和指标制定体系，再加上有效的地方规划治理来获得与控制性详细规划的有效衔接和融合，从而得到广泛的实施。

之前以南京河西新城、苏州太湖新城、昆山花桥服务外包区、太仓市等为代表的一批示范区与示范城市，尝试将专项规划指标体系纳入控制性详细规划中，将专项规划指标及技术方案上升为法定层面管理工具，确保示范区绿色生态工作的落地实施，已收到了一定成效。而通过编制绿色城市设计导则，将城市设计和专项规划成果内容互相交互反馈，则可以全方位实现“控制性详细规划+绿色生态”同步的管控指引。绿色城市设计导则除了对传统项目开发、公共空间、建筑风貌提出细致导控，还需要纳入相关低碳、生态指标，比如建筑节能、绿色交通、新能源、水资源、固废资源和智慧城市等指标，落到具体地块，深入三维空间，最终形成包括总体平面管控、总体三维管控和街区三维管控三个层面的导则。导则里各专项内容成果交互，实现“一张图”辅以技术手册来完成规划的编制和管理。在指标制定时，要理清各个指标的管控主体、实施主体，尽量将主观意向转化为可解释、可衡量的语言，便于在出让土地时明确各级开发商的建设责任。

3.4 确定合理指标体系和技术指南

绿色生态城区规划需确定指标合理性并优化指标，形成指标实施路径和技术指南。在规划研究成果的基础上建立涵盖土地利用与空间布局、生态系统与生物多样性、绿色建筑、绿色交通、能源、水资源、固废资源、产业、智慧及人文在内的绿色生态指标体系。同时结合上位规划、国家及大量相关文件、国内外生态案例的分析，以绿色生态城区本底为基础，构建完整的绿色生态指标体系和技术指南，指导城区的绿色生态规划建设。指标和指南需要以核心目标为导向，遵循“特定性、量化性、可达性、一致性和时效性”五原则，结合绿色城市设计发展目标和设计方案，构建绿色生态城区。

3.5 建立创新规划管理机制

城区的绿色发展不仅要依靠技术进步和硬件设备，也需要专职高效的组织保障。需要设立专门的组织机构，出台行之有效的政策文件，构建落地性强的长效管理机制，有利于城区各项工作的推进，对于城区绿色发展的可持续实施也将起到积极的作用。相关人员可以通过引入专业技术机构开展全过程技术支撑服务，以创新城市规划管理、闭合绿色建筑管理、完善技术支撑为导向，构建绿色生态城区长效管理机制，引导形成绿色发展的良性态势。可以说，政策体系是解决绿色发展的依据，管理体系是解决绿色发展的程序，技术文件体系是解决绿色发展的路径。绿色生态专项规划整合具有一定的创新性和合作性，政府只有通过建立协作治理机制，把不同专业、不同管理部门的决策流程整合，明确职责和权限，建立“规划先导、专项引导、指标控制、指标落实、指标验证”的分阶段管控机制，同时落实指标体系每一个要素的责任监管主体，才能合理确定其各实施阶段的管控内容和要求。

3.6 设置技术平台和智慧运营

设置动态协作第三方平台，不同的专业部门在共同政策目标下协作与协调，形成技术管理平台，从区域开发建设的管理事务，到建设实施的技术审查、技术托底、技术协调，实现全过程管理监控，协助政府职能部门对建设地块提出控制要求，协调相关建设单位与设计单位及职能部门协助主管部门进行施工监督和运维管理。以基础地理信息、规划审批信息和用地现状信息为基础，以控制性详细规划为核心，在规划阶段应根据绿色城区发展现状、特点以及建设目标与定位，进行智慧管理平台系统的策划与设计，形成集约化、多功能监测体系，筑牢绿色智慧的城市基础。同时绿色生态城区只有与智慧城市的应用系统建设相结合，才能实现有效的运营管理，使我国的绿色生态城区走上持续发展的道路。南京河西新城鸟瞰图如图1所示。

图1 南京河西新城鸟瞰图

4 结束语

综上所述，控制性详细规划是实现绿色生态专项规划的管控与引导，而绿色生态城区专项规划则是控制性详细规划的生态维度化。未来的绿色生态城区专项规划对区域开发建设空间品质要求越来越高，相信通过以上一系列尝试能够编制出更加优秀的绿色生态专项规划，实现和控制性详细规划的良好衔接和融合，进而推动绿色生态城区向更高质量的方向发展。