杨明洪
(1.云南大学民族与社会学学院,云南 昆明 650000;2.四川大学中国藏学研究所,四川 成都 610065)
“援藏”的实践和概念早在20世纪50年代就已经存在,但作为国家的一项正式制度安排来讲,是比较晚的举措。1994年召开的中央第三次西藏工作座谈会正式提出“对口援藏”,并赋予其“分片负责、对口支援、定期轮换”的内涵。1995—2020年,17个省市、17个中央企业作为对口援藏单位以及承担对口援藏任务的中央机关,先后实施了上万个援藏项目,投入的资金达到400亿元,派出超过1000人参与对口援藏。从全国范围来讲,西藏是新中国成立后最先安排开展对口援助的区域,对口援藏为其他对口支援起到了示范效应。从结果上看,对口援藏在西藏经济社会发展中的作用十分明显[1-2],对口援藏成为所有促进西藏经济社会发展举措的一个缩影。
“对口援藏”概念显然属于边疆中国的“发展”范畴,是边疆叙事的经典议题。从20世纪80年代开始,“发展”成为边疆治理中正式的政治话语,不过,“发展”这一议题常常超出边疆问题,而指涉国家建设与社会建设之间的关系。社会建设不只是国家政治的议题,边民社会与民众身份的重建是其重要的方面[3]。实际上,这一方面如果没有域外势力染指倒还没事,而在西藏地区,十四世达赖集团及其西方支持势力出于政治目的,变着手法进行各种干扰破坏和分裂渗透活动,使得一切与西藏发展和稳定有关的政策和措施都变得富有争议。作为一种促进西藏加快发展和强化西藏与内地交流合作的手段,对口援藏自然也是这样的话题。国家实施的对口援藏政策在政治话语尤其是国际政治话语上成为一些反华势力抹黑中国的对象,由此也在一定层面引发话语危机。面对这种挑战,国家建构政治话语成为一项重要的国家工程。围绕“对口援藏”概念,国家政治话语构建的努力一直在进行着。
对边疆民族地区的支援是中国共产党执政时开启的,对西藏的支援最初流行的是“先进民族”与“落后民族”话语[4]141-143,“西藏民族同国内其他先进民族一样,是一定要走上而且能够走上社会主义发展道路的”,“由于西藏民族政治、经济、文化特别落后”,需要“在党和工人阶级政权的领导下,经过国家对西藏民族在政治、经济、文化各方面更多的长期的援助”[4]141-143。不过,随着时代的变迁,这一话语悄然发生转变,一般难以在官方的文件中见到,尽管至今仍有学术探讨[5]。
“对口援藏”为“对口支援西藏”的简称,其并非一般性的支援,而是特定内地省市与西藏受援地区结成长期的对口帮扶关系,多方面帮助其加快发展。“全国支援西藏”是其上位概念,包括在计划经济时代直接安排各种建设项目并抽调内地干部和技术人员实施,在社会主义市场经济体制下给予西藏以高强度的转移支付,还包括对西藏实施的各种扶持优惠政策和对口支援西藏以及其他帮助西藏的方式等。虽然“两个共同”(共同团结奋斗,共同繁荣发展)和“三个离不开”(汉族离不开少数民族,少数民族离不开汉族,各少数民族之间也互相离不开)概念的形成没有“对口支援”概念早,但前者确是后者的价值追求。
新中国成立之初,刚刚执政的中国共产党将从根本上解决与消除历史上遗留下来的“事实上的不平等”作为其民族政策的立足点。而解决和消除“事实上的不平等”首先就是要真诚地帮助少数民族进步发展。1957年8月周恩来在青岛民族工作座谈会上的讲话十分深刻地阐明了这一点[6]。周恩来强调“我们国家的民族政策,是繁荣各民族的政策”“我们不能设想,只有汉族地区工业高度发展,让西藏长期落后下去,让维吾尔自治区长期落后下去,让内蒙牧区长期落后下去,这样就不是社会主义国家了。我们社会主义国家,是要所有的兄弟民族地区、区域自治的地区都现代化”[6]。实行民族区域自治是我国解决民族问题的一项基本政策,但其前提是发展少数民族地区经济,正如邓小平所指出的那样“实现民族区域自治,不把经济搞好,那个自治就是空的……政治要以经济做基础,基础不坚固还行吗?”[7]
党的十一届三中全会以后,党和国家的中心工作转移到经济建设上来,促进少数民族地区经济发展尤为急迫。邓小平指出,“中华人民共和国没有民族歧视,我们对西藏的政策是真正立足于民族平等,……我们帮助少数民族地区发展的政策是坚定不移的”“拿西藏来说,中央决定,其他省市要分工负责帮助西藏搞一些建设项目,而且要作为一个长期的任务。……西藏是人口很稀少的地区,地方大得很,单靠二百万藏族同胞去建设是不够的”,以此希望西藏“在中国四个现代化建设中走进前列”[8]。1985年8月李鹏指出,“从全国看,西藏仍然是经济不发达地区之一,与全国先进地区相比,还有很大差距”“全国支援了西藏,同样,西藏也支援了全国”[9]。2014年,习近平总书记在中央民族工作会议上指出,“发展是解决民族地区各种问题的总钥匙”,并进一步阐述“如果民族地区发展差距持续拉大趋势长期得不到根本扭转,就会造成心理失衡乃至于民族关系、地区关系失衡”,而“落实民族区域自治制度,关键是帮助民族自治地方发展经济、改善民生”。对口支援是帮助少数民族进步发展的一种方式。
当然,对口援藏不可能在“两个共同”的豪言壮语和“三个离不开”的敲锣打鼓声中实现。对口援藏成为国家的一项正式制度安排,还有一个条件,即来自中央对西藏特殊性的政治认知。而这种政治认知,既来源于对历代中央政府治藏方略的历史继承,又缘于对西藏特殊性的认识。元代以来的中央政府,对西藏采取了诸如“因俗而治”“以夷治夷”“恩威并施”以及利用宗教等统治手段,化解了民族矛盾,进一步密切了中央政权与藏族地区的关系,促进了西藏与内地的经济文化交流,维护了国家的统一[10]35。
中国共产党对西藏特殊性的认知,源于20世纪50年代以毛泽东为核心的党中央第一代领导集体。1955年底,对西藏发展问题毛泽东就明确指出“西藏不能和新疆、内蒙相比,那是一个很特殊的地方,要用特殊的办法解决”[11]。改革开放以后,特别是中央第一、二次西藏工作座谈会,对西藏特殊性相当重视。中央转发第一次西藏工作座谈会纪要时指出,“西藏是祖国神圣领土不可分割的一部分,是政治、经济、文化和自然条件都有特殊重要性的民族自治区”,特别提请中央各部门重视“西藏的特殊情况”[12]。中央第二次西藏工作座谈会再次重申西藏的特殊性,强调“西藏在我国是一个具有很大特殊性的地方,它不仅同内地各省的情况有很大的差异,而且同内蒙古、新疆等民族自治区相比也有许多的不同”[13]。1985年8月,胡启立在庆祝西藏自治区成立20周年干部大会上的讲话也阐述了西藏的特殊性,他指出中央对西藏建设极为重视,“这不仅因为西藏地处世界屋脊,自然环境特殊,战略位置重要;不仅因为这里基本上是单一民族——藏族聚居的地区,有独特的民族传统、风俗习惯和宗教信仰;而且因为它长期处于闭塞状态,经济发展比较缓慢,生产力水平较低,交通运输、商品经济和教育、科技还很不发达”[14]。
需要注意的是,从中央第三次西藏工作座谈会开始,党对西藏特殊性的认识转到西藏工作“地位论”。中央第三次西藏工作座谈会上,江泽民提出了“三个涉及”和“两个全局”。“三个涉及”是:西藏的稳定,涉及国家的稳定;西藏的发展,涉及国家的发展;西藏的安全,涉及国家的安全。“两个全局”是:重视西藏工作,实际上就是重视全局的工作,支持西藏工作,就是支持全局工作[15]388-390。同时,江泽民也作出“两个绝不能”论断,即“绝不能让西藏从祖国分裂出去,也绝不能让西藏长期处于落后状态”[15]394。中央第四次西藏工作座谈会提出了“四个事关”:西藏的发展、稳定和安全,事关西部大开发战略的实施,事关民族团结和社会稳定,事关祖国统一和安全,也事关我们的国家形象和国际斗争[16]。中央第五次西藏工作座谈会提出了“三个事关”:事关全面建设小康社会全局,事关国家安全,事关中华民族根本利益和长远发展[17]。中央第六次西藏工作座谈会提出“两个涉及”:西藏稳定涉及国家稳定,西藏安全涉及国家安全,并进一步明确“西藏工作在党和国家工作大局中的特殊重要性,主要体现为西藏民族团结、社会稳定对国家统一和安全具有重大意义”[18]。中央第七次西藏工作座谈会再次指出,“西藏实现持续稳定和快速发展是对党和国家工作大局的重要贡献。”事实上,西藏“地位论”是西藏“特殊论”的转换形式,是对西藏特殊性的认知的深化。没有这些认知,中央对口援藏政策不会出现,即使出现了,也不会坚持下来。
关于“对口援藏”的话语在学术界出现了争鸣,最初出现的是“主权焦虑论”。有学者认为,从援助西藏的动机来看,中央政府对西藏有“主权焦虑”是推动其对西藏进行援助的重要动机:“由于政治和复杂的国际因素影响,中央政府受到‘主权焦虑’的干扰;而因为‘消费攀比’和‘赶超发展模式’的压力,西藏地方政府出现了明显的‘发展焦虑’”[10]54;并认为“可以将依附理论中的分析单位‘中心—外围’的民族国家,置换为同一国家内的‘发达地区’和‘欠发达地区’来分析内地与西藏的经济关系。”意在说明,西藏与内地在经济上形成了某种程度的依附关系,并引用另外一位学者温军所揭示出的西藏为了摆脱中央政府和内地援助的“反依附精神”而在经济发展道路上试图通过工业化、依靠丰富的资源走自力更生的经济发展道路来说明[10]65。该学者还认为“援助是一种投资,也是道义上的命令,它是对共享的繁荣、集体的安全和共同的未来投资”[19]。实施有效的国内援助意味着保障社会稳定和经济协调发展,关系到民族关系的和谐和国家安全;而对西藏的援助,只是促进其经济社会全面发展的手段,不是目的,而是要走出援助[10]233。虽然这里的“道义上的命令”的内涵并不清楚,但抽象意义的“道义上的命令”,使人们容易联想到“人道主义”,而“人道主义”的抽象却与国家建构政治话语的理论依据背道而驰。
“国家一体化说”则是另外一种认识论。孙勇认为:“‘对口援藏’就是国家一体化之中对西藏实施的重大战略,它不只是西藏由此多了一个发展的资源输入渠道,也不只是为了使西藏各族人民体会到祖国大家庭的温暖。……在中国,要使国家政治体系的各个层面、各个地方超脱狭隘利益的局限,都主动树立起稳固多民族统一国家的责任意识,自觉加强与边疆少数民族地区之间经济文化的沟通交流,在双向、多层次的良性互动中增强对中华民族的凝聚力、向心力,加快推进全国政治、经济、文化一体化的进程,加快中国在建设现代化国家的进程中减弱边疆地区异质结构的负面能动”[20]336。“对口援藏”的意义是要通过促进中华民族共同体进一步实现的认知来理解。“对于各省份来讲,援藏就是在做中央西藏工作座谈会所强调的三个‘交’的工作,这一点是所有援藏任务必须包含的历史责任”[20]354;“现在的一个统一的多民族中国,是中华民族大家庭各族儿女泽被后世、传之万代的基业,援藏就是在夯实这个万代基业”[20]335。由此认为,援藏是在同质性文化不同层面之间通过文化交流与文化融合方式来实现彼此间的“相互理解”与“相互适应”,最终表现为交流与合作,表现为族际文化之间的相互依赖和相互社会共识,消除文化隔膜和文化误解[20]354。
笔者赞同“国家一体化说”,而不认同“主权焦虑论”。首先,中国政府对西藏实施对口援助,并非出于“主权焦虑”,而是从中国区域发展面临的问题出发。西藏作为中国一个典型的边疆民族地区,在特殊的时空条件下需要采取有差异性的举措去解决其面临的特殊问题。这是从解决中国民族之间面临的“事实上的不平等”问题而实施的较为特殊的政策,是基于“两个共同”和“三个离不开”的价值追求和“西藏特殊性”的政治认知的必然战略选择。其次,对口援助,后来在中国其他地区也实施,而这些地区与西藏的情况差异较大。可以这样讲,对口支援是中国社会制度的优势和特点,面临特殊困难和问题的区域,都会见到对口支援的身影。因此,“主权焦虑论”与中国实施对口援藏的动机不相吻合。
其实,国家政治话语的争鸣,在学术层面实际上不过是一场学术争鸣而已,而从理论上讲,其争鸣的实质仍是怎样看待西藏与祖国内地的关系。实施对口援藏是出于关心西藏发展的需要而采取的特殊方式。当然也不必回避这样的话题,即一些学者主要是西方的学者认为,如果不是主权,如何合理解释西藏长期以来比其他民族地区得到更多的“国家财政补贴+对口援助”;或者,一些西方学者认为,这是“以发展换主权”。我们需要正视这些观点,实际上这些观点反映了西方社会对中国历史的误读,或者说是几十年来西方敌对势力和十四世达赖集团为了分裂中国而在西方世界进行片面宣传的结果。要改变西方学者的既有偏见,需要更多中国学者使用自己的研究成果与他们进行交流;要扭转西方社会的歪曲认识,需要中国政府长期的努力。国务院新闻办公室早在1992年就发布《西藏的主权归属与人权状况》,以不可辩驳的事实阐述了中国政府拥有对西藏的主权。因此,对西藏实施“对口援藏”仅是党和国家从西藏的历史和现实出发作出的战略选择,不可能也不会是受所谓“主权焦虑”的干扰而作出的行动抉择。
对国家政治话语的再认识,无非是说明其政策和行动的合法性和正当性。质疑其合法性和正当性,并非无由臆测。最为明显的是同样是边疆民族地区,对口支援政策初次仅施及西藏[21-22]。首先回答这一问题的是李鹏。李鹏在中央第三次西藏工作座谈会上专门讲道“这次会上,有的民族区域自治地方的同志已经明确表示决不攀比,这种态度是非常好的,值得表扬,应该提倡”[23]。“表示决不攀比”是一回事,而质疑对西藏“开小灶”是另一回事。事实上,民间的质疑是没有中断过的。江泽民也在这次会议上谈到西藏以外的其他涉藏工作重点省份,“这些州县的总人口三百八十多万,其中有藏族人口二百五十五万。加强这些地方工作也非常重要。中央对这些州县,一向是很关心、很重视的”[15]401。李瑞环在中央第四次西藏工作座谈会上强调,“要使广大干部群众知道,中央为一个地区先后召开四次专门会议并动员全国予以支援,西藏是唯一的”;并指出,我们之所以要在各方面任务十分繁重、财力十分紧张的情况下坚持全国支援西藏:第一,因为西藏自然条件差。西藏地处世界屋脊,平均海拔在4000米以上,高寒缺氧,地广人稀,交通不便,这种自然环境严重限制了西藏经济和社会的发展,使西藏办许多事情比其他地区面临更大的困难、需要付出更大的努力。没有全国的支援,西藏要改变落后面貌是不可能的。第二,因为西藏发展起步晚。西藏长期处于封建农奴制社会,民主改革几十年来,尽管同自己的过去比有了巨大变化,但是同内地相比,甚至同西部其他民族地区相比,也还存在不小差距。要真正解决生产力低下、群众生活贫困、基础设施薄弱、各类人才匮乏等问题,需要相当长的时间,需要全国的帮助。第三,因为西藏战略地位重要。西藏南临南亚次大陆,与印度、尼泊尔等多国接壤,是祖国西南的重要屏障。历史上英帝国主义为把西藏纳入其势力范围,曾两次发动侵略战争。1962年,中印双方还发生过边境冲突。我们只有加快把西藏建设好,才能有效巩固西南边防,把祖先留下的这块土地守住。第四,因为西藏是我们与国际反华势力斗争的一个焦点。世界上总是有一些人不愿看到中国的统一和强大,一直企图利用所谓“西藏问题”遏制和分裂中国。自新中国成立以来,我们同国际反华势力围绕西藏展开的斗争从来没有停止过。近些年来,十四世达赖集团在国际反华势力的支持下,一方面在西藏频繁制造事端,破坏社会稳定;一方面骗取国际舆论的同情,力求将所谓“西藏问题国际化”。我们要在这场关系到国家主权、国家安全和国家形象的斗争中夺取胜利,需要在各方面制定和实行正确的政策、策略,而最根本的还是要靠西藏本身的建设和发展。
朱镕基在中央第四次西藏工作座谈会上解释道:“这里需要指出,中央对西藏采取特殊扶持方式和政策,不仅是考虑西藏的特殊困难,而且是着眼于维护民族团结、祖国统一和国家安全,是形势的要求,是大局的需要。加快西藏发展,维护西藏稳定,既直接关系西藏人民的切实利益,也是全国各族人民的共同利益所在”。这段话的意思不但表达得非常清楚,而且给出了观察问题的视角。“中央对其他民族地区的困难和发展问题,也是十分关心的,并且采取了多方面的措施”,这对其他民族地区也作出了交代,不过最后仍旧回到对西藏特殊政策的说明上,“当然,中央在制定政策时,需要从全局出发,统筹兼顾,有些方面要区别不同情况”[24]。
事实上,能够列为特殊区域,不仅是西藏,还有新疆和其他地区。实践上,对口支援政策的拓展是必要的。特别是在世纪之交,在区域发展差距扩大,西部大开发战略实施这样一个大背景下,对口支援政策首先拓展至新疆。2002年中组部选择哈密市和霍城县由“援疆干部”担任市、县委书记,拉开了对口援疆的帷幕,内地省市和中央企业以及中央机关参与对口援疆,力度从一开始就超过对口援藏。其次引入至青海,2010年开始,中央安排内地省市和中央企业以及中央机关对口支援青海。最后将其拓展至四川、云南、甘肃,广东、浙江、上海和天津分别承担对口支援任务。事实上,在省际对口援藏的政策带动下,从2012年开始,四川、云南、甘肃实施了省内对口支援,仿效省际对口支援的模式,在全省范围内安排经济较发达的市对口支援本省藏族自治地方,并形成一种制度化安排[25]。
因为前期实施对口支援的地区,都是少数民族地区,主要是藏族和维吾尔族聚居区。因此,“对口支援”政策所承载的“民族”含义比较明显。边疆治理是国家治理的下位概念,长期以来存在“族际主义”和“区域主义”之争[26-27]。政策的批评者常指涉“民族因素”考虑过多,例如有学者认为陆地边疆治理的“族际主义”色彩太浓,需要向“区域主义”靠近[28];也有批评民族问题存在过度“政治化”倾向,提出民族问题“去政治化”[29]。这些政策原理的反思,不能不引出新的政治话语重构问题。2014年,习近平在中央民族工作会议上指出,“中央给新疆、西藏的政策是由这两个地方的独特情况决定的,属于差别化的区域性政策,不是有些人说的‘会哭的孩子有奶吃’,其他地区不要攀比”(1)转引自国家民委研究室:《中央民族工作会议创新观点面对面》,北京:民族出版社2015年版,第78页。。
之所以称中央对新疆、西藏的政策为“差别化的区域性政策”,是因为在大国之中,加上发展的非平衡性、区域性问题的特殊性,各种因素叠加起来,国家治理不可能“一刀切”。习近平总书记指出“一个国家选择什么样的国家制度和国家治理体系,是由这个国家的历史文化、社会性质、经济社会发展水平决定的”[30]。国家治理体系的建立和完善,既要重视普遍性,也要重视特殊性。西藏、新疆是国家治理中的特殊区域,不能不予以特别重视。习近平总书记将其重点放在“区域性”,无疑淡化了“民族因素”,回应了边疆治理中对“区域主义”理论与实践的关照。现实中,西藏和新疆出现不稳定和安全事件要多于其他区域,是通俗语言中“会哭的孩子”。习近平总书记完全排除了在新疆和西藏实施特殊政策是回应“会哭的孩子”的诉求。
这种政治话语的构建,显示了其政治意义。理解这一政治意义还要与当代“增强中华民族共同体意识”联系起来分析。2014年的中央民族工作会议提出了一个重要的命题:“加强中华民族大团结,长远和根本的是增强文化认同,建设各民族共有精神家园,积极培养中华民族共同体意识”(2)转引自徐德莉:《中华优秀传统文化与中华民族共同体意识》,载《光明日报》,2017年4月10日。。中央第七次西藏工作座谈会也指出,要“深刻认识到中华民族是命运共同体”。也就是说,包括边疆民族地区治理在内的所有政策取向均是增强中华民族共同体意识,这就要求政策的出发点是增进各民族之间的共同性,减少差异性。无论是对西藏还是对新疆采取特殊的发展政策,最终目标还是消除其特殊性。正如学者靳薇所言,昨天的“援藏”是为了今天走出“援藏”,今天实施“对口援藏”是为了明天实现“内源性发展”[10]233。
“对口援藏”是当代国家建设和边疆治理中的重要概念,而围绕此概念的话语表达显然包含高度的政治性,表达的是西藏受益地区经济社会发展资源的可得性和国家在西藏实施对口援藏的正当性,从而为国家在边疆民族地区行动提供合法性,建构起国家发展和国家整合的必要前提。
围绕“对口援藏”建构起来的初始政治话语,是其时代的产物。其关键点是,包括“对口援藏”在内的“全国援藏”政策的实施,是基于“两个共同”和“三个离不开”的价值追求以及“西藏特殊性”的政治认知的必然战略选择。然而,这一政治话语的建构并非没有“扰动”,但在“扰动”之后又出现匡正的努力。它们均反映社会行动者并不是紧紧跟随国家政治话语的脉络和步伐亦步亦趋,同时,社会之中有一种自组织机制,社会内部的各种不同思想交锋之后又回到国家的预设话语之中。对围绕“对口援藏”政治话语的建构之争,实际上来自一场学术争鸣。这场争鸣背后反映了我们怎样看待一个统一的多民族国家内各地区之间关系的实质。在社会主义国家里,各地区之间、各民族之间的关系是新型的,有别于世界其他国家和地区,要从增强中华民族共同体意识的角度去考察,而不能从别的角度去观察问题。“国家一体化说”对国家关于对口援藏的政治话语构建有着重要意义。
关于边疆民族地区治理要实现淡化“族际主义”而趋向“区域主义”,“对口援藏”不但是“铸牢中华民族共同体意识”之必要,而且讨论国家治理体系和治理能力现代化,如果不将针对特定民族趋向的政策去掉,代之以区域政策,则国家治理体系无法建立,国家治理能力难以提高。在各种复杂因素的作用下,通过国家领导人(当然也包含着领导人的宏韬伟略)之口,将针对西藏、新疆的某种特殊政策,明确为“差别化的区域性政策”,基于各种考虑而形成的“对口援藏”,在特定时空条件下便成为国家的一项特殊事项。从国家理解,对口援藏是国家的一项特殊事项[25];而从国家实施的政策理解,对口援藏是国家实施的“差别化的区域政策”[31-32]。因此,对口援藏具有“一体两面”的特征。