地区垄断的法律规制

何 锋

厦门市思明区人民法院，福建 厦门 361000

“地区垄断，也被称为地区封锁，是指拥有行政权的组织滥用行政权力设立地区经济壁垒，妨碍商品在地区之间的自由流通或者排斥、限制外地经营者经营活动的行为。”①地区垄断作为行政性垄断的一种重要表现形式，极大地破坏了正常的市场竞争秩序，阻碍了资本在不同地区之间的自由流动，统一的市场被人为地分割为众多的区域性市场，“地区之间的经济联系被强行割断，社会资源的流动和优化配置受到阻碍”②。地区垄断的极大危害性要求我们必须研究地区垄断的特征及其主要表现形式，以此为基准寻找排除地区垄断的法律规制方法。

一、地区垄断的特征

（一）行政性

地区垄断的主体是特定地区拥有行政权的组织。“特定地区”是指设置经济壁垒的地区，“拥有行政权的组织”是指包括政府以及政府授权的组织在内的能够利用公权力设置地区经济壁垒的组织，包括本级拥有行政权的组织以及本地区所在更大范围地区拥有行政权的组织。③地区垄断行为多“属于抽象行政行为，常以地方政府发布的决定、命令的形式出现”④。地区垄断并不仅仅是针对某一特定外地地区、某一特定行业设置经济壁垒，往往是通过发布行政决定以及行政命令，以保护本地区经济发展为由，排除性地阻碍其他地区资金、企业、商品的进入。

（二）地区封锁性

“实施地区垄断行为的地方往往划地为牢、设立关卡”⑤，例如以歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招投标活动；采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构等。⑥

（三）对本地市场竞争产生损害后果

实施地区垄断，排斥或者限制外地资金或者企业进入本地市场，是为了保护本地区内部企业的发展，显然会产生限制竞争的损害后果。笔者认为，这里“损害后果”包括两种：已经产生损害后果和必然会产生损害后果。有学者认为，这里只包括已经产生损害后果一种情形⑦。笔者并不赞同这种观点。市场要在市场经济运行中起到基础作用，就要尽量减少政府对市场的干预，更不能仅指望等到已经产生损害后果的时候来进行弥补。实施地区垄断，在短时间内可能有利于本地区企业的发展，但是不利于整体经济宏观调控，对国家整体经济的发展造成危害。并且对竞争的限制不利于调动本地区企业自身发展的积极性，无法提高自身竞争优势，最终不利于本地经济的发展。

二、地区垄断的产生原因及主要表现形式

产生地区垄断的原因有很多，比较重大的原因主即地区保护主义盛行，由于我国行政体制问题，官员的考评主要是看本地区经济的发展状况，导致其不得不为自己的升迁考虑，因而对地方利益的追求成为地方政府的主要目标，在思想观念问题上，一些领导人片面追求地区利益和短期利益，不能着眼于大局，对地区垄断危害的认识不深。计划经济残余影响，政府职能过界，经济体制和行政管理体制改革不到位，也导致产生滥用行政权力排除、限制竞争的现象，加上行政权力监督、约束机制不完善，上级政府对下级政府的监督机制及同级政府内部监督、社会公众监督不力，甚至导致同级政府监督机构、本地区社会公众对地区垄断乐见其成。

就地区垄断的表现形式而言，我国《反垄断法》对地区限制的规定主要是针对“产品市场”和“对本地企业的保护”，除此之外，地区垄断还有其他表现形式，具体分析如下：

（一）排斥或者限制商品在地区之间的自由流通

这主要针对“产品市场”的保护。我国《反垄断法》第33条规定了妨碍商品在地区之间自由流通的五种情形：

1.对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格

2.对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施

3.采取专门针对外地商品的行政许可

4.设置关卡或者采取其他手段，阻碍商品运输

5.妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为

（二）排斥或者限制外地企业进驻本地市场

这主要针对本地企业的保护。我国《反垄断法》第34条和35条规定了妨碍外地企业进入的两种表现形式：

1.以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动

2.采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构

（三）对要素市场的保护

这主要针对本地就业问题。许多地方政府为了促进本地区居民就业，限制非本地区居民进入本地区就业，如对外地大学生求职、外地劳动力就业以及农村劳动力进城务工的限制等等⑧。

三、对地区垄断的法律规制建议

针对地区垄断的特征、成因、具体表现形式，特提出如下法律规制建议：

（一）深化行政体制改革，转变政府职能

1.优化政府官员政绩考评机制

针对政府官员为提高本地GDP，不分方式地促进本地企业发展的状况，应降低地区经济发展情况在政绩考评中所占比重，着眼于地区经济发展的长远利益和国家经济发展的整体利益。一句简单的“以大局为重”显然不能使官员放弃对经济方面政绩的追求，也不能苛求所有官员都具有这样的觉悟，这就要求优化政府官员政绩考评机制，将更大范围地区经济发展情况纳入本地区经济发展官员政绩考评考虑因素，提高其他政绩考评因素比重，例如经济发展健康状况、产业结构是否优化、地区环境状况等等。

2.继续转变政府职能

我国的政府应是服务型政府，必须清除计划经济时期管理型政府的残余，减少政府对市场的不正当干预，真正使市场在资源配置中处于基础地位，使企业真正成为独立的市场主体，实现彻底的政企分开，消除滥用行政权力排除、限制地区竞争产生的土壤。

（二）加强对行政权力的约束

1.建立健全政府文件审查机制

必须将地区垄断消除在萌芽之中，不能在拥有行政权的组织作出行政行为之后，造成了限制竞争的损害结果的时候才采取措施，那只是亡羊补牢而已。在政府出台干预市场、经济的文件之时，应该有相应的政府内部机构进行文件的合法性审查，鉴于中国当前的实际情况，不要求此审查机制发现可能造成地区垄断的文件之时对政府采取相应的行政行为进行限制，但是必须要对政府进行适当的提醒，并将文件交由同级政府的上级机构，由此上级机构进行审查。不仅仅是针对地区垄断，为防止其他行政性垄断行为，也应该建立相应的文件审查机制。

2.健全地区垄断司法审查制度

政府在实行行政行为时，法院应当对可能造成地区垄断的行政行为进行司法审查。由于造成地区垄断的多是抽象行政行为，法院应当主要对政府发布的文件、法规等进行事前审查。并且，要“对具体行政行为的适度、合理和公正进行审查。行政相对人和反垄断执法机构有权向法院提起行政诉讼。”⑨

3.建立健全外地企业救济机制

我国《反垄断法》仅第51条规定了进行行政性垄断的法律责任⑩，且法律责任较轻，没有对进行地区垄断的机构的明确的惩罚，也没有规定对外地企业的救济方式。仅仅实行“名不副实”的司法审查是远远不够的，必须建立更加有效的外地企业救济机制，如明确申请审查政府可能进行地区垄断的文件的机制、增加私人诉讼、引入行政公益诉讼⑪等等。

4.健全上级政府机构监察机制

就中国目前的情况来讲，由上级政府机构对下级的行政行为进行监督、约束是最有效率、最易实行的一种方式。一方面是跨地区的反垄断执法机构对政府行政行为的监察，另一方面是直接上级政府对下级政府的行政行为的监察。

（三）正确处理中央与地方关系

“要明确中央政府和地方政府之间的利益关系，适当限制地方政府过度膨胀的经济权力。”⑫为了防止地区垄断的发生，必须减弱地方对经济进行宏观调控的权力，强化中央对经济的总体控制，确保整体利益，在必要的时候牺牲地方利益，以其他方式对牺牲利益的地方进行弥补。继续深化税制改革，完善分税体制，健全转移支付制度，不能太过剥削地方利益。

（四）加强舆论宣传

民众对于地区垄断的危害性认识仍然不足，部分既得利益者甚至鼓吹这种地区垄断的行为。必须加强舆论宣传，“不断提高地方政府对地区封锁危害的认识”⑬，使群众明白地区垄断会损害地区发展的长远利益，最终损害地区整体利益，最直接的是，地区垄断会损害其作为消费者获得最优性价比的商品或者服务的权利。

四、结语

地区垄断的巨大危害性，要求政府必须加强舆论宣传，使民众特别是政府官员了解地区垄断的危害，同时健全监督机制，完善相关地区反垄断立法，遏制设置地区经济壁垒的势头，破除地区保护主义，正确处理好地区利益与整体利益、短期利益与长远利益之间的矛盾。只有这样，才能维护良好的地区竞争秩序，促进国家、地区的经济健康发展。

注释：

①朱崇实，卢炯星，主编.经济法（第六版）［M］.厦门：厦门大学出版社，2014：293-293.

②朱崇实，卢炯星，主编.经济法（第六版）［M］.厦门：厦门大学出版社，2014：293-293.

③举例而言，B省A市拥有行政权的组织可以限制C省D市企业进入A市，B省拥有行政权的组织同样可以限制C省D市的企业进入A市.

④屈茂辉.论地区垄断行为及其法律调控［J］.湖南师范大学社会科学学报，1993（5）：6-8.

⑤屈茂辉.论地区垄断行为及其法律调控［J］.湖南师范大学社会科学学报，1993（5）：6-8.

⑥朱崇实，卢炯星，主编.经济法（第六版）［M］.厦门：厦门大学出版社，2014：294-294.

⑦“实际上实行了排除或者限制竞争的行为，抽象的行政行为也要通过具体的行政垄断行为来体现，即是说有排除、限制竞争的后果，否则没有实际意义.”吴炯，主编.中华人民共和国反垄断法解读［M］.北京：中国工商出版社出版社，2007.203-203.

⑧梅爱冰.破除地区垄断坚冰迫在眉睫［J］.湖北水利水电职业技术学院学报，2008，4（2）：51-54.

⑨汪洋.行政垄断及其法律规制［D］.北京：中国政法大学，2005.

⑩《中华人民共和国反垄断法》第51条：行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分.反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议.法律、行政法规对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的处理另有规定的，依照其规定.

⑪李争.中澳行政性限制竞争行为规制比较研究［D］.长沙：湖南大学，2014.

⑫蒋大平.论行政垄断及其法律规制［J］.安徽工业大学学报（社会科学版），2001，18（2）：42-44.

⑬梅爱冰.破除地区垄断坚冰迫在眉睫［J］.湖北水利水电职业技术学院学报，2008，4（2）：51-54.