国家治理体系与治理能力现代化背景下消防执法法治化建设对策

李 卿

济南市消防救援支队法制与消防社会工作处，山东 济南 250100

一、国家治理体系与治理能力现代化对消防执法的要求

（一）国家治理体系与治理能力现代化需要提高消防执法工作效率

国家治理体系与治理能力现代化是党与国家针对当前社会面临的形势，对中国社会发展与建设提出的目标与要求，体现对社会主义发展建设规律的新认识。消防执法工作关系着社会发展与稳定，消防执法的效率直接影响日常的消防管理。从我国的城市与农村建设与发展上看，消防执法面临着复杂化、任务艰巨化的特点，国家治理体系与治理能力现代化要求构建一支执法规范化、执法效率化、高素质、高水平的消防执法队伍，不断的提升消防执法的质量与水平。

（二）国家治理体系与治理能力现代化要求增强消防执法工作的规范性

国家治理体系与治理能力现代化是借助国家行政执法、国家制度的安排与推进，实现国家的发展，其要求国家政府及其工作人员的各项工作需要以法律为准绳，法治化是国家治理体系的关键与核心内容，国家的各项制度与执法活动都需要按照法律的要求执行；国家治理体系与治理能力现代化要求消费执法的工作要按照《消防法》的相关要求进行执法，消防执法机关能够严格执法，有效的维护社会的稳定。消防执法工作增强其规范性，切实提升消防执法的水平。

二、国家治理体系与治理能力现代化背景下消防执法法治化建设存在的主要难题

（一）消防执法存在多部门管理，执法的协调性差

国家治理体系与治理能力现代化要求提高消防执法的效率，但是多部门条块分割的管理现状难以提升效率。《消防法》中明确规定公安部设置的消防局负责全国各地的消防监督工作，各地的消防执法工作主要是由各地的公安机关予以领导。从法律的规定上看，消防执法工作出现多部门领导管理的方式，这种分级管理的模式一定程度上保障公安机关的消防执法权。但是，我国的《消防法》中同时对特殊部门的消防执法权进行了特殊的规定，如特殊军事机关、核电、海上天然气等单位也拥有消防执法管理的权力。从消防执法工作上看存在条块分割的现象。并且，消防同时也隶属于政府部门管辖，而政府部门采用购买社会公共服务的方式充实消防队伍，如2015年的天津集装箱码头爆炸事件，天津新港中牺牲的104名消防员，24名属于公安消防人员，其余80名属于合同工，由天津港集团派遣。消防执法多部门管理的方式，容易出现消防执法工作的协调性不足的问题，作为保障社会消防安全的消防执法工作，其队伍构成中多数为“合同工”，且为第三方负责招聘，其任职资格、经验上存在不足，容易出现消防执法的不规范性。

（二）消防执法监督机制不健全

国家治理体系与治理能力现代化的核心是法治化，而监督是消防执法法治化的保障。消防行政执法具有一定的自由裁量空间，存在选择性执法、以情代法、执法不公的问题，如在办理消防行政许可上，存在部分申请主体的消防设施并不符合规范，但是消防执法监督员由于某种利益而盲目简化申请审批的程序，导致执法不严的现象出现。公安部对消防执法工作的质量考评下发了要求文件，而各地根据自身情况制定消防执法的规定，但是从执法监督上看，公安机关作为消防执法部门同时也充当消防执法的监督部门，这种兼具运动员与裁判员的做法，难以达到消防执法监督的效果。

同时，消防执法中容易出现重罚款轻限期整改的现象，导致消防执法机构在执法过程中出现走马观花的现象，这种以罚款替代整改的执法方式，容易导致行政相对人不重视消防，宁愿罚款也不愿意停工整改。

（三）消防执法程序设置不科学

国家治理体系与治理能力现代化要求消防执法需要按照法律法规进行，《消防法》第54条、第60条、第70条中规定公安机关消防机构对于强制执行问题进行了规定，同时《消防法》中关于消防执法的程序要求上，消防执法程序主要是“消防执法人员针对违法行为进行调查取证——消防执法听证程序——作出处罚的决定——行政复议——行政诉讼”，在实践中消防执法机构针对行政相对人的行为做出行政处罚后，需要依靠当事人的自觉履行，导致消防机构做出的行政处罚具有“法律白条”的现象，消防机构强制执行力难以执行，消防执法人员只能不断的下发《责令限期改正通知书》，不断的启动行政处罚程序，安全隐患难以在短期内整改解决。同时，人民法院与消防执法机关之间的交流沟通缺乏，法院对消防执法的工作了解不多，如在执行费用的收费上，“停业整改”的收费标准缺乏，容易导致法院不愿意受理消防机构申请强制执行的案件。

三、国家治理体系与治理能力现代化背景下消防执法法治化的对策

（一）统一与协调消防行政管理机构

目前消防局属于军事管理部门，公安消防大队属于公安机关设立的专门消防机构，同时新一轮的党政机构改革中，公安消防部门管理的“消防工程”的职能为住建部，而其他的为应急管理部门，属于将原来的职能“一分为二”。如果消防工程不合格以及消防管理不规范分别由不同的部门执法。从国家治理体系与治理能力现代化建设的要求上看，消防执法要走向专业化、细致化，将职能进行分工有助于集中消防力量应对社会中违反消防管理的责任问题。在消费执法法治化工作中需要深化机构改革，构建县区为主、局队合一的执法机构，消防局负责统筹，执法大队具体负责消防执法，切实提高执法的效率。

（二）推进“双随机一公开”的监管机制

《关于深化消防执法改革的意见》中明确提出要从源头执法治理上改革消防执法出现的“垄断”局面，要创新消防执法的监督机制，强化源头治理，强化消防执法的事中、事后监督，规范消防执法人员的执法行为，不断深化与推进消防执法的社会化公开制度。国家治理体系与治理能力现代化的实现关键在于执行，正如习近平总书记所言“有了法律不实施，……制定再多的法律也无济于事”，法律的生命与权威在于执行，当前在消防执法法治化建设的领域内，我国针对消防执法的问题已经制定了相关的消防法律法规，消防执法要想走向法治化，就需要行政权责明确、执法严明、公平公开的执法监督机制。消防执法工作中推进“双随机一公开”的监管，检查执法的计划、执法检查的结果要向社会公开，在消防执法过程中对有消防隐患的单位，要重点监管。同时，对于消防执法工作要严格限制处罚自由裁量权的行使，针对消防处罚的裁量基准需要细化，明确执法的处罚条件、种类、幅度等，有效防止出现滥用执法权限的现象。

此外，要全面推进消防执法的全程录像记录，推广执法记录仪的使用，执法过程中涉及的人员、程序、结果、法律依据等予以公开，并实施双人执法制度，要求执法人员必须要取得相关的资格证书，同时执法的文书裁判结果要向社会公开。

（三）推进消防执法程序法治化

国家治理体系与治理能力现代化要求依法行政，要求政府行政部门及其工作人员按照法定的程序行使职权，消防执法工作需要坚持程序的正当合法性。消费执法工作是消除火灾隐患、保障人民生命财产安全的重要手段，但是执法过程中容易出现落实《消防法》不足的问题，需要推进消防执法程序法治化进程，需要在对执法自由裁量进行限制的基础上，明确消防执法的具体程序。在《消防法》中在消防处罚前设置“限期改正”的前置条件，通过取消该条件的方式，防止出现以罚款或者无限性的下发限期整改的通知单替代行政处罚、强制执行，规范消防行政执法的程序。同时，在强制执行的程序上，需要强化消防机构与法院的沟通与联系，要建立统一协调的机制，增进法院对消防执法工作的了解，同时对消防执法的强制执行工作予以配合、支持，切实推进消防执法法治化建设。