土地抵押权制度的完善策略分析

魏嘉均

江苏八面锋律师事务所，江苏 宿迁 223700

农村地区具有广袤的土地资源，种植业发展规模再大也不会将所有的土地资源全部利用起来。而且传统种植业收入并不高，为了更好地促进农村地区发展，就需要进行大规模融资，农村土地是农民重要的可支配财产，通过土地抵押的方式可有效释放土地潜能，增加农民财产性收益，农民在获取资金后可以从事更高收入的活动。笔者结合自己的专业知识与工作经验对土地抵押权制度展开分析，并提出了完善策略，意在推动农村地区的发展。

一、土地抵押权的介绍

（一）土地抵押权的概念

土地抵押权指的就是使用权人在法律规定下，在不改变土地占有权的基础上以土地作为担保，债务人无法偿还债务时，债权人可以依法处置土地使用权并将处置所得的价款优先受偿。中国农村地区土地资源非常多，有研究表明中国目前有价值近30万亿元的村镇住宅和100万亿元以上的农村土地资产没有发挥作用，如果将这部分土地上的资产进行盘活，那么农村将获得更大的发展，大大提高农民的收入。

（二）土地抵押制度的发展

土地作为经济社会发展的基础，如何合理利用土地以及保护土地成为法律研究的重点，而且随着社会的发展，传统的农村土地管理体制已然不适合农村发展的需求，这就要求土地法律制度不断进行革新。现代土地抵押制度仍然处于不断完善的过程中，土地承包经营权和农民住房财产权抵押，在现行国家政策层面已经得到肯定，但是由于农村土地制度本身的极端复杂性，导致国家政策在实施上还存在很大的阻力。

（三）土地抵押的基本要求

土地属于国家和集体所有，任何人不得改变，因此抵押时首要坚持的就是土地的基本性质不能改变，只能当国家为了公共利益的需要才能以征用、征收的手段改变土地的性质。另外土地的用途不得更改，当抵押人未能按时还款时，出借人可以以拍卖、变卖、折价等手段处置土地使用权，但是土地流转之后，土地用途不能改变。所有土地抵押在进行操作时都需要遵守基本的要求，这样才能保障抵押权合理生效。

二、土地抵押制度的法律分析

（一）抵押客体分析

要始终明确抵押的客体是土地使用权，法律要与农村的实际结合起来，改革的重点不在于改变农村土地所有权形态，而是应该在保障集体土地所有权的基础上进行集体土地产权制度的改造，以此拓展农民的权益。当前中国现行法律中对土地所有权的规定存在较大的差异，农村地区与城市地区的土地所有权以及流转方式是不同的，在中国真正激发土地财产权能的权利类型是土地使用权。

（二）不同类型土地分析

不同类型的土地使用权有所差别，国有土地使用权可以出让、转让、出租和抵押，农村土地受到使用权的限制会被禁止抵押，如集体公益建设用地。原则上，乡镇企业建设用地使用权不能被抵押，但是又有法律规定以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押时，则占用范围内的土地使用权可一并进行抵押。如家庭承包经营权可以转让，但是禁止抵押，四荒地没有特殊规定，可以进行转让、抵押，但是为了更好地保护土地资源，维护农民的利益，还需进一步完善法律制度。

（三）土地使用权分析

农村的土地抵押制度缺少完善的立法，这也是导致农村土地资产盘活的重要原因，城市经过长时间的发展已经形成了非常完善的土地抵押法律制度，但是农村地区的法律体系不健全导致法律效力过低。例如，在《担保法》中明确提出耕地不能进行抵押，在《农村土地承包法》中规定土地承包经营可以多种方式流转，但是并不包括抵押权，此后的法律中也未对抵押作出明确的规定，农村土地抵押被现行法律所禁止。

三、土地抵押权登记制度分析

（一）土地抵押登记程序

土地抵押需要经过严格的程序，以此实现土地科学、合法的抵押，首先要做好抵押登记，由当事人对土地的使用权进行低价预估，还需要鉴定书面的抵押合同。在合同鉴定15日内由抵押人带领相关的合同证件到不动产部门申请登记。由不动产部门进行审核，做好登记注册，核发《土地他项权利证书》。抵押双方要严格按照流程做好抵押登记，以使抵押发挥法律效益。

（二）土地抵押权登记的作用

土地抵押权登记可以完成抵押的公示，使抵押权产生效力。土地抵押是担保物权，因此在抵押之后应当进行公示，向社会公众展示土地抵押的设立、变更及消灭的法律状况，同时发挥警示的作用，让大众对土地的使用权以及所有权的变动进行了解，以免部分人侵犯抵押权人的权利。因为如果土地使用权上已经存在顺位优先的抵押权，那么就会影响抵押权人的权利实现。

（三）土地抵押权登记的效力

抵押合同自办理抵押登记之日起就开始生效，从法律上保障抵押权人的利益，简单来说，如果同意土地存在两个及以上的抵押权，已登记的抵押权要先于后登记或者未登记获得抵押权首偿，在土地抵押权存续期间，抵押权人转让土地使用权未通知抵押权人或者未告知受让人的，如果抵押权已经登记，抵押权人仍可行使抵押权。当抵押权因为种种原因要注销登记，并不意味着用地使用权上所设立的抵押权消灭。《担保法》中明确规定，在担保期间，担保财产毁损、灭失或被征收的，担保物权的效力及于该担保财产的变形物或替代物，担保物权人对这些代位物依然享有优先受偿权，这充分保障了抵押权人的利益。

四、土地抵押权制度的完善策略

（一）采用登记生效主义

土地抵押权制度的推行必须要坚持登记生效主义，所有权以及使用权的抵押都要按照科学、合理的流程进行转让。土地抵押制度作为一种用益物权，需要对双方以及多方的权利作出明确规定。而且登记还能降低交易成本，保障交易安全。抵押权的设立坚持登记生效主义，形成统一的土地抵押的登记公示制度。

（二）完善立法

健全的法律是推动土地抵押合理、科学化的根本保障，但是以目前的法律来看，对部分事情没有明确的界定，这就容易让一些图谋不轨的人利用法律的漏洞危害他人的合法权益。针对部分法律法规和文件禁止农村土地使用权抵押的问题进行合理修正，还需要加强相关合同的法律保护，由国家制定和颁布统一的农村土地使用权抵押合同示范文本。

（三）建立政策性金融机构

农村地区的发展离不开资金的支持，如何筹集资金是目前农村发展亟待解决的问题。可以从土地抵押入手，盘活资金。但是由于农业发展周期长且利润较低，很多银行不愿意办理农村土地抵押贷款。为了改善这一问题，需要国家建立具有政策性金融机构性质的农地金融组织，在我国以农村信用合作社为主。

（四）建立风险防范机制

建立健全风险防范机制也是保障土地抵押权的重要措施，受到市场等因素的影响，可能会在融资的过程中发生风险，也可能会导致土地分配不均，因此需要建立相应的规章制度进行约束，来维护抵押人以及抵押权人的利益。还可以制定农业投资的税收优惠政策，以保护投资者的利益。

（五）加强政府的监督与管理

政府在土地抵押的过程中发挥着重要作用，要扮演好监督与管理者的“角色”。农村地区通过社会保障调动土地抵押的积极性，因此需要健全的社会保障制度以此促进农村土地抵押的积极性，有序地推进土地抵押的进行。为此要求政府监管保障机制的运行，发挥社会保障的最大价值。

五、结语

为了解决农村地区融资难的问题，需要通过制度盘活农村地区的资源，土地资源作为农村地区最大的资源之一，可以将土地进行抵押获取资金，但是当前抵押制度并不完善，现有法律中对抵押权的规定是可以使用土地，但未对土地上的附属物等进行明确规定，因此需要进一步完善相关法律，以减少纠纷的发生。本文对土地抵押权制度的完善策略的分析还存在很大的不足，日后还会继续进行研究、分析，不断完善研究理论。