新时期海南检察机关破解监督难题强化法律监督工作的思考

张惟旭

海口市龙华区人民检察院，海南 海口 570100

一、新时期强化海南检察机关法律监督的背景意义

当前，司法改革、监察改革等多重改革叠加运行，检察事业面临着前所未有的深刻变化。特别是自侦部门转隶以后，一些干警认为检察机关职能削弱，对检察事业发展信心不足。对此，高检院张军检察长指出：“转隶是转折，也是转机。能够促使我们把全部精力放在法律监督上，把以前不当回事也可以把工作往前推一推的环境，改变成现在不努力就完不成任务、不做出优异成绩就不能把检察机关的办案监督做到位的要求。”面对转隶后的检察工作新形势，省检察院以路志强检察长为核心的新一届党组也作出了回应，在2018年全省检察长会议上提出了“三三三四五”总体工作思路，其中第二个“三”就是强化“三项监督”（侦查活动监督、审判活动监督、执行活动监督），为全省检察机关开展法律监督工作作出重要部署、指明前进方向。聚焦监督主责主业，做大做强法律监督已成为当前全省检察机关开展各项工作的中心主线。

二、转隶背景下检察机关法律监督面临的主要困境

自侦转隶后，检察机关的工作重心向法律监督发生转移，然而综合实践来看，由于法律监督工作长期置于自侦权的影响下，在丧失自侦权的天然屏障后，检察机关开展法律监督工作不得不面临一些现实困境。

（一）权力刚性不足的困境

自侦转隶前，检察机关将大量甚至是主要精力放在了职务犯罪侦查上，通过对职务犯罪行使侦查权，直接促进廉洁高效的政府建设，引领司法公平正义，极大提升了检察机关在同级国家机关和社会公众中的存在感。反过来，这种存在感又进一步给检察机关法律监督权能的有效行使加强了对外“话语权”。但与此同时，也导致长期以来检察机关对侦查权这一派生权能过于依赖，忽视了对其他权能，如过问权、建议权、要求权、追诉权这些基本权能的研究和运用。由此，在基本权能履行层面，出现了过问权、建议权等履行萎缩、弱化甚至形式化的失衡，在追诉权的具体履行层面，则出现了侦查中心主义的本末倒置。随着自侦部门的转隶，长期倚靠的强大权力后盾消失，无论对国家机关、国家工作人员还是其他团体、社会公众而言，检察机关监督权的存在感和心理威慑作用都将大幅削弱，法律监督职责履行起来将变得困难。

（二）监督覆盖面缺失的困境

自侦转隶前，检察机关的法律监督主要是以个案监督形式，即通过对国家机关及其工作人员职务犯罪展开侦查，对涉嫌刑事违法的社会团体、公民展开刑事追诉和对确有错误的生效民事判决予以抗诉等方式进行的。通过对突出个案的处理这种特殊预防方式，达到修复法律秩序、维护法律尊严，进而震慑不法，实现一般预防的目的。然而，需要启动个案监督的案件，是大量一般违法行为中的极端个例。虽然通过个案办理能够有效震慑不法行为，但这种零敲碎打、取点舍面的碎片化监督，显然有失系统整体性。长期以来将侵犯不特定对象利益的违法行为和一般程度的违法行为排除在法律监督范围之外，既不利于从根本上铲除不法行为滋生的土壤，又不利于促进守法、实现法律监督的目的。

（三）权能整合性不足的困境

检察机关行使法律监督权主要以过问、建议、要求和追诉四项基本权能实现。在自侦转隶前，上述权能一般以要求说明理由、检察建议、口头或书面纠正违法通知、立案侦查、起诉或抗诉等方式行使。对于发现的违法行为，检察机关可以选择运用或者联合运用上述手段保障监督权能的有效行使。因此，检察机关的法律监督不仅具有高度的延伸性，而且由于有自侦权“撑腰”，还具有极大的刚性和自主性。由此也引发了检察机关权力过大、过于集中的顾虑。为平息公众忧虑、强化自身制约，检察机关采取了按流程设置内设机构的模式，通过分设侦查、侦查监督、公诉、执行、控告申诉等内设机构，将过问、建议、要求、追诉四项基本权能相对分割行使，以内部分权实现内部制约、防止权力滥用。但也导致这四项基本权能在行使中出现相互孤立，甚至相互背离的现象。而随着自侦部门的转隶，传统的权能分割行使模式，将不利于监督信息互通，也不利于形成监督合力。

（四）追诉权履行不充分的困境

一方面是民事、行政追诉权履行不充分。基于认识、法律规定不明确以及检察机关自身重视不足等原因，此前检察机关民事、行政追诉一直未有效开展。2017年《民事诉讼法》《行政诉讼法》修改以后，正式确立检察机关提起公益诉讼制度，从根本上还原了检察机关法律监督应有的本来面目，使得检察机关对行政机关的监督权有了新的抓手。但从实然层面考量，当前公益诉讼在制度设计方面仍有不足之处：一是由表及里的监督方式难以有效触及问题核心。无论是生态环境污染、食品药品安全领域，还是侵害消费者权益事件、国有资产流失事件，其首要的监管救济主体仍是行政执法机关，公益诉讼只是行政监管救济缺位情况下的司法救济措施。二是办案周期过长导致处理效率与公益事件紧迫性不相一致。根据法律规定，检察机关提起公益诉讼需要经过案件受理、审查立案、诉前建议、提起诉讼四个环节，其中诉前建议阶段要求检察机关发现损害社会公共利益的行为时，须先向有关部门和机关发出检察建议，不被接受的方可提起诉讼。而这其中的沟通协调往往要耗费大量的时间和人力物力，影响了效率、效果。三是取证、认定难。无论是环境资源、食品药品安全还是国有资产流失案件，其取证和因果关系的证明均具有高度的专业性，实际高度依赖行政执法机关的配合，而公益诉讼往往意味着对行政执法行为的否定性评价，行政机关配合的主动性必然不高。四是监督手段力度不足。提起诉讼要先向有关部门和机关提出诉前检察建议，检察建议的本质只是建议，相关部门和机关可听、可不听，不具备强制执行效力。五是刑事追诉权能履行方面，随着以审判为中心的诉讼制度改革深化，侦、诉、审三大职能面临重新检视与定位，追诉话语权空间也面临着双重挤压。坐拥庞大的执法资源，集行政执法权和犯罪侦查权于一身的公安机关，在诉讼博弈中始终保有强势话语权，检察机关立案监督、侦查监督效果与预期始终存在较大差距。而在以审判为中心的诉讼制度改革中，审判的独立性、终局意义被更加强调，对追诉权及其派生的审判监督权能的有效行使提出了更高的要求。

三、新时期海南检察机关强化法律监督工作的具体路径

党的十九大后，中国特色社会主义进入新时代，社会的主要矛盾变为人民群众对美好生活的需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。随着中央宣布支持海南全面深化改革开放和建设海南自由贸易区（港），人民群众对于民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求必将更加迫切。面对自侦转隶后法律监督工作存在的诸多困境以及自贸港建设的法治需求，海南检察机关应当牢固树立“双赢多赢共赢”监督理念，借力海南全面深化改革和扩大开放的“东风”，多措并举破解监督难题，提供优质高效法治服务和检察产品，笔者建议从以下八个方面来强化监督工作，开创法律监督工作新局面。

（一）强化理念转变，树立“双赢多赢共赢”监督理念

高检院张军检察长强调“检察机关开展法律监督没有你赢我输、你高我低，只有共存共赢、共同进步”。贯彻落实张军检察长的“双赢多赢共赢”监督理念，坚决摒弃“监督就是高人一等”的错误观念。要建立监督者与被监督者的良性、互动、积极关系，运用政治智慧、法律智慧，从法律监督的目的、价值出发，加强与有关部门的沟通协调，让有关部门了解、支持检察机关的监督工作，通过监督来帮助有关部门认识解决问题、补齐短板，形成监督合力，共同推动社会的有效治理，使检察机关的监督工作实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。

（二）强化角色定位，从“诉讼二传手”向“强力监督者”转变

要彻底转变检察机关在侦查机关和审判机关之间“诉讼二传手”的角色定位和工作习惯，进一步强化监督意识、提升监督能力、扩展监督手段。一是提升监督自觉性，实现从“诉讼二传手”向“强力监督者”的角色转变，办案不能仅仅满足于批捕或不批捕、起诉或不起诉、抗诉或不抗诉的结果，而是要更加注重对侦查活动、审判活动、执行活动程序合法性的审查，加强羁押必要性审查，发现其中的违法犯罪线索。二是提升监督能力，加强自行补充侦查、证据合法性核查能力培养，强化自行补查、核查证据的意识，降低对侦查机关的依赖，跳出“依赖被监督者开展监督”的工作怪圈。三是扩展监督手段，在综合运用检察建议、纠正违法通知书、抗诉等监督手段的基础上，探索建立案件质量通报机制、预警机制和检察官诫勉谈话机制、判罚异常案件检察官函询机制等。对监督工作中发现的涉嫌职务犯罪线索及时移送监察委查处。

（三）强化专项工作，围绕服务保障党委政府中心大局开展专门检察监督

检察机关不但是法律监督机关，更是政治机关，检察机关开展法律监督工作应当围绕党委政府中心大局进行。建议将以下三个专项工作作为监督的着力点和切入点：一是加强扫黑除恶办案效果。建立公检法扫黑除恶联合办案机制，检察机关定期与公安、法院沟通协调，完善信息共享制度、联席会议制度、疑难复杂案件协商制度，协作配合形成打击合力。还应加强与行政执法部门的联系，建立健全行政执法与刑事司法衔接工作机制，更多地获取涉黑涉恶案件线索，构建齐抓共管、综合治理的工作格局。二是进一步推进禁毒三年大会战。面对海南禁毒斗争进入新的攻坚期、深水期现状，一方面突出重点，着力严打涉毒大案要案、累犯再犯，特别是危害性巨大的源头性毒品犯罪及大宗毒品犯罪，以及毒枭、职业毒犯等主观恶性和社会危险性大的犯罪分子；另一方面严把案件质量关，及时纠正涉毒案件中的违法侦查行为，针对公安机关普遍存在的违法延长羁押期限、毒品提取、扣押不规范、超期送达回执等问题予以书面纠正。三是落实“两保障、两守护”派驻重大项目检察工作。自贸港建设是海南当前乃至今后很长一段时间最大的中心大局，必须牢牢把握这一中心，贯彻落实省人民检察院《开展“创造一流营商环境、强化产权司法保护、服务自贸区（港）建设”专项活动实施方案》和省检察院、省发改委《开展“两保障、两守护”派驻重大项目检察工作站专项工作实施方案》的要求，切实以派驻重点项目检察监督工作来服务保障营商环境，在重点产业创业园、总部楼宇经济区、重要港口码头等企业集聚地带设立“服务保障营商环境检察工作站”，研究制定并落实执行服务保障营商环境的实施意见、实施方案以及涉企办案机制等系列配套制度，为企业提供法律咨询、业务查询，受理经济犯罪、职务犯罪举报线索，监督行政部门依法行政等，帮助企业解决问题，及时堵塞制度漏洞，构建政商“亲清”关系，助力当地党委政府创造法治化、国际化、便利化的营商环境。

（四）强化民行监督，以公益诉讼为支点推动民行检察监督效果

以公益诉讼为抓手强化民事、行政检察监督效果。一是在公益诉讼特别是行政公益诉讼工作中，坚持贯彻省院路志强检察长提出的“三多一精”理念，即最多地发现问题、最多地发出检察建议、最多地促进问题解决，抓典型抓示范提起诉讼，以最管用、最高效、最合理合法的方式督促政府有关部门履职尽责。二是以开展公益诉讼为契机整合民行内部资源，在人力资源方面强化民事行政检察部门建设，尤其是基层民事行政检察部门的建设，建立民事、行政公益诉讼监督情报信息收集、分析、管理体系，及时发现问题、总结经验。三是积极开展“增绿护蓝·公益诉讼”专项行动，各级院成立以检察长为组长的领导小组，以民行部门牵头，公诉、侦监等部门配合联动，以生态环境和资源保护为重点领域集中开展整治，以点带面扩大公益诉讼效果。四是对公益诉讼工作情况加强外部宣传，争取最大支持，及时主动地向党委政府和人大报告工作，积极与政府有关部门沟通，注重营造“言必行、行必果”的监督形象，最大限度地保证所提出的意见、诉讼请求被相关单位采纳并落到实处，切实维护公共利益。

（五）强化机构改革，立足顶层设计探索检察监督职能深度优化

郭声琨同志在全面深化司法体制改革推进会上指示：“要优化法院检察院内设机构设置，坚持扁平化管理和专业化建设相结合。检察院要抓紧设立公益诉讼检察部门。”张军检察长在大检察官研讨班上指出：“要以内设机构改革为切入点、突破口，推动新时代检察工作创新发展。”海南检察机关应当贯彻落实好中政委、高检院关于内设机构改革的最新精神，进一步优化整合职能资源，突出专业化建设，提升各项检察监督质效。一是打造特色检察监督部门。围绕全省各级院辖区办理案件特色，分别设立生态检察部、旅游检察部、金融检察部等，突出办案专业化、特色化、亮点化的内设机构设置。二是推进设立派驻公安执法办案中心检察工作站。与公安机关协调，挂牌成立派驻检察机构，选派办案经验丰富的检察官定期到公安机关执法办案中心开展派驻监督工作，全程对立案及侦查活动开展监督，积极构建检警良性互动的监督与被监督关系。三是以12309检察服务中心为核心打造综合业务检察部。包括12309检察服务中心、检委办、法律政策研究等业务，其中12309检察服务中心整合原案件监督管理和受理控告申诉举报职能，建成集案件收送分案、案件监督管理、律师业务办理、当事人业务咨询、案件信息公开查询、控申信访举报受理分流等多位一体的“一站式”服务窗口。四是延伸乡镇检察室监督职能。进一步实现从转隶前的“职务犯罪侦察兵”到转隶后的“检察监督侦察兵”转变，配合民行部门大力开展公益诉讼，监督“两所一庭”，参与乡村“大调解”等工作，充分发挥其在监督基层执法单位和情报线索搜集方面的积极作用。

（六）强化科技应用，推进“智慧检务”建设驱动精准监督

主动拥抱大数据时代，加强检察机关各项监督业务的“智慧检务”建设。具体可以从以下几个方面着手：一是实现数据互联互通，打破信息孤岛状态。要逐步建立与行政执法机关、公安、法院乃至监察委的信息互联网络，实现执法信息、案件信息同步共享，文书网络推送。二是建设人工智能办案辅助系统，加强大数据平台建设扩大决策信息来源和精准性，实现各类案件要素和证据梳理、法律和指导案例比对搜索自动化，充分发挥人工智能在证据比对、文书生成、决策参考方面的作用。实现证据审查的规范化、数据化和全程留痕。三是建立法规推送、类案推送系统，有效提升工作精细化程度，保证法律的准确实施，防止同案不同判。四是建设辅助阅卷、自动整理、语音识别等办案辅助系统，提升工作效率。五是建设包括案件自身证据风险、程序、实务风险在内的风险防控系统，在案件处理前自动与各大网站、论坛、搜索引擎进行分析比对，及时掌握回应社会关注的焦点问题。六是建立监督信息比对系统，利用大数据、云计算技术搜集监督信息，并自动推送异常情况信息，提升监督的准确性和及时性。

（七）强化联合监督，建立与监察委合作办案机制凸显监督刚性

要增强检察机关对行政机关、公职人员违法履职或怠于履职行为的刚性制约，必须建立与监察委的合作办案机制，使检察监督与监察监督“双剑合璧”产生强大刚性震慑。一是与监察委建立行政违法违纪线索移送机制。对于检察机关在监督工作中发现的行政机关及其工作人员不配合监督，涉嫌违法违纪的，检察机关要及时将线索移送纪委监察委进行党纪政纪处分。二是与监察委建立沟通联络与案件通报机制。充分利用与转隶同志的天然联系为良好基础，以定期或不定期召开座谈会、联谊会、案件联席会、案件质量通报会等形式，不断强化检察院与监察委在案件办理特别是职务犯罪案件办理方面的沟通与协作，优势互补，形成办案强大合力。三是积极开展检察院与监察委办案人员的联合培训。鉴于转隶后检察院与监察委双方办案人员对相关办案程序和法律不是特别熟悉，加之双方工作上的密切联系，可以经常性组织双方办案人员开展联合培训，系统学习相关业务知识，促进工作交流，强化监督合作，达成监督共识。

（八）强化人才培养，以自贸区建设为契机优化升级监督人才队伍

高检院张军检察长强调：“要敏感于自己的不足、短板、弱项，我们是法律监督机关，业务能力跟不上、不如人，凭什么去监督别人。”海南因地域经济发展的不平衡导致检察人才的发展也极不均衡，检察业务人才尤其是民事、行政等业务人才更加稀缺，难以满足当前自贸港建设的迫切需要。为尽快适应自贸区检察工作的发展，可从以下几个方面着手建设监督人才队伍：一是大力招录、选拔民商、海商、知识产权、国际金融等经济法律复合型人才进入检察队伍；二是在全省范围内挑选监督人才培养对象建立人才后备库，由省院分批派遣前往内地先进自贸区检察机关交流学习锻炼。三是各级院定期或不定期聘请业务专家、学者教授为本院干警开坛授课，加强法律监督业务知识学习。四是积极开展法律监督业务实战训练、法律文书制作、论辩赛等活动，提升监督人才实战能力。通过三年至五年的集中发展，形成海南检察机关“新陈代谢”良好、“循环造血”顺畅的人才培养、衔接机制，打造全国“高精尖”法律监督人才高地。