提高民营企业参与PPP项目积极性的研究

高华 杨红伟

摘要：以PPP模式是我国政府重点推行的一种为了缓解财政压力鼓励政企合作的重要方式为出发点，结合当前我国民企参与积极性较差的现实情况，政府部门对民营企业合作方选择指标的总结以及分析，最后从创造公平的竞争环境以及制定合理的风险分担机制两个方面对政府部门提出建议，本文对PPP项目中提高民营企业积极性具有一定程度上的理论指导。

Abstract： This paper takes the PPP model as the starting point， which is an important way to encourage cooperation between the government and enterprises in order to ease financial pressure， and combined with the current reality that the participation of private enterprises in China is relatively poor and the summarization and analysis of government departments' selection indicators for private enterprise partners， it proposes suggestions to government departments in terms of creating a fair competitive environment and formulating a reasonable risk sharing mechanism. This paper has some theoretical guidance to improve the enthusiasm of private enterprises in PPP project.

關键词：PPP;民营企业;公平感;风险因素

Key words： PPP;private enterprises;sense of fairness;risk factors

中图分类号：F294                                        文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）31-0092-02

0  引言

PPP（Public-Private Partnership）模式在我国大力推行的一个重要目的是为了吸收社会资本，鼓励民间企业参与到公共基础设施的建设中来，一方面可以有效的缓解我国政府财政部的巨大压力，另一方面可以提高公共产品的服务质量。在我国政府大力推行PPP模式的政策支持下，PPP模式自2014年以来在我国得到了十分广泛的应用，其中主要包括在公共基础设施的建设，市政工程、水利项目等基础设施的建设，近两年我国政府大力推行“两重一新”的项目。根据我国PPP项目综合信息平台公布的信息显示，截止到2019年末，我国PPP项目落地项目达到6309个，但是其中民营企业的参与率仅为33.7%，而且自2018年以来我国民营企业在参与PPP项目上的参与率一直维持在34%，这一现象足以表明我国民营企业参与PPP项目积极性并没有预期的那么高。

在我国，PPP模式中的社会资本主要包括以央企、地方国企为部门的公有制经济体和以民营企业、外资企业为部门的非公有制经济体。其中，民营企业的参与在PPP模式推进过程中有着重要的意义。一方面，民营资本因其市场空间受限，在发展过程中创造效率更高的经营模式与管理模式，是国企不具备而PPP项目所需要的;另一方面，从国外经验来看，PPP项目之所以得到重视，最根本的原因是通过与民间资本合作，发挥民间资本的活力和优势。如果在PPP模式推进过程中国有资本参与过多，相当于仍是政府投资，府承担全部风险，偏离了政府推行PPP模式的初衷。自2019年开始我国政府针对PPP项目的要求从重数量转变为重质量，这一重大的转变完全是顺应我国政府当前针对PPP项目出台的一系列政策，其中包括《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》以下简称《指引》，由此可见伴随着我国越来越多的PPP项目进入落地运营期，关于PPP项目绩效的评价将成为政府关注PPP项目的主要方面，但是这与PPP项目推行的初衷，吸收民间资本的目的是有偏差的，但是针对民营企业参与PPP项目的参与意愿的问题分析的研究较少，因此本文根据现有的研究对民营企业参与PPP项目积极性不高的原因进行分析，并从政府方面提出相应的建议。

1  民营企业参与PPP项目积极性不高的原因分析

PPP项目存在投资额大、周期长、不确定因素较高等独特的特点，但是当前我国关于PPP模式的一个合作模式以及采购模式上是存在不公平性的，其中关于PPP模式的采购上重点关注融资、建设与运营等针对全生命周期的一个考察，但是这一关于综合实力的考察使得民营企业输在了起跑线上。首先在投资水平上，国有企业在一定程度上是远高于民营企业，更重要的是国有企业可能会得到一些“隐形的补贴”，例如地方国有企业参与PPP项目会在一定程度上得到上级国资委或者企业的控股的一些平台的优先资助，在一定程度上极大地降低了民营企业的竞争能力。其次在PPP项目上存在着大量的不合理的风险的转移，其中最具有代表性的是政府部门过度参与民营企业的建设以及运用维护过程，而PPP项目能否成功的关键节点则是在运营维护上，由于政府部门的过度参与使得民营企业在项目的使用程度上得不到相对应的保证，这种权利与责任的不对等性也会大大打击民营企业参与PPP项目的积极性。最后，在一些民营企业中标的项目中主要是一些项目周期较长投资额较低的项目，例如民营企业单独可以中标的项目多为5亿以下以及项目周期在15年以上。其中这些民营企业也是未上市的企业占据了主要的份额，这给民营企业造成了巨大的压力，长此以往必定严重影响民营企业参与PPP项目的积极性。

在经济学的领域中有很对学者提出人的公平偏好意愿，而这种公平感的获得具有参照点的效应，不仅在乎自己的收益与付出是否成正比更会关注与他人的收益的对比。例如：我们会对我们在工作中获得的收益与他人进行对比，如果我们比他人获得收益差距较大，则会产生不公平感。作为社会资本参与方的民营企业在参与PPP项目的过程中不仅仅在乎自己分配的利益同时也关注国有企业在参与PPP项目时获得的利益，而这一对比往往会加剧民营企业的不公平感。目前我国PPP项目中不仅仅存在国有企业较民营企业具有参与重大项目的优先权，作为政府部门的项目发起方，往往会因为监管机制设置的不合理，或者因为在合同制定阶段将风险过度的转移给民营企业，甚至是在项目运营过程中利用自己政府部门的强势地位来过度参与项目的决策，亦或者作为参与者与监管者的双面角色参与其中，极大降低了民营企业在参与过程中的公平感。另一方面，已有研究明确指出公平感知会通过影响参与人的心理的一些因素的变化进而影响参与人的行为选择，对于民营企业来说，不公平感极易造成对PPP项目的厌恶甚至是抛弃。因此，在对民营企业参与PPP项目积极性的研究中，如何提高民营企业的公平感知是政府部门应该关注的重点。

通过梳理现有的文献整理政府部门在选择合作伙伴时的标准基本是民营企业是否具有资源上的优势，因为PPP项目一旦开始则代表着政府部门在一定程度上是与民营企业建立了一种资源共享或者是资源合并的关系，此时政府部门则需要借助民营企业在设计、建设乃至以后的运营上的优势，对政府部门进行一个项目上的补充，因此，民营企业的综合实力是政府部门考核的一个核心指标;PPP项目项目周期一般都长达10年以上甚至是几十年，因此合作双方的战略协同性也是十分重要的，对于政府部门或者是民营企业这一点都是选择合作方的一个重要标准，这对于日后的长时间的顺利合作十分重要，而针对PPP项目这一特殊的项目其主要的目标则是为社会大众提供其满意的一个公共服务产品。风险共担的一个责任意识也是项目顺利进行的一个重要指标。PPP项目在合作期间具有高度不确定性，合同变更或者其他再谈判或者不可避免的其他事件的发生会造成巨大损失，此时政府部门与民营企业是否能风险共担则是决定项目能否成功的重点，双方取长补短，各司其职会在一定程度上降低整个项目的运作成本，对处理紧急事件具有重要帮助。当然民营企业的历史业绩或者说是信用、名誉等也是政府部门考察的重要指标，这对于关系治理具有重要影响作用。

2  对策

基于本文以上的分析，结合我国国务院总理在今年召开的第十三届人民大会上提出的倡议，对于重大公共基础设施项目估计民营企业平等参与。为了促进这一目标的尽快实现，现在针对政府部门提出以下建议：

第一，政府应该出台更加完善的针对帮助民营企业的融资政策。民营企业在建设施工与运营管理方面相较于国有企业具有一定的优势但是在开发、投资方面是远远比不上国有企业雄厚的资金实力。因此国家政府应该出台一些针对民营企业参与PPP项目方面的融资政策，对于综合实力较强的民营企业国家应该给予一定的资金政策方面的支持，在一定程度上有利于提高民营企业的竞争力。民营企业作为具有丰富的建设经验的施工单位，对于项目的运营管理具有比国有企业的巨大优势，而他们相对于国有企业的劣势则是在投资能力上的不足，因此，政府部门对于其在融资上的支持可以有效解决民营企业在参与PPP项目上的重多的顾虑，使其参与积极性得到重大提升。

第二，为民营企业参与PPP项目建立一个公平的权利与风险对等的机制。在PPP项目中民营企业主要承担建设、运营以及后期维护的工作，其中合作周期较长使得不确定性较大，因此，对于风险与权利是否对等则对于民营企业显得十分重要。如若政府部门强制转移一部门风向给民营企业，前期在一定程度上是对PPP项目的效率有所提升，成本也会产生一定程度的下降，但是如果过度转移会严重影响PPP项目的整体绩效，极大降低整个项目的综合价值。另一方面PPP项目在很大程度上失败的一个重要原因就是风险的过度转移。因此，政府部门应该建立一个完善的风险分配机制，保障民营企业的权利与责任的对等，提升民营企业的参与意愿。

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