新型全球经济治理机制发展趋势展望

张哲人

二战结束后，现代全球经济治理的基本架构逐步确立，世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）和世界银行三大机构成为这一架构的支柱。一般来讲，如果将三大机构称为传统全球经济治理机制，那么就可將二十国集团（G20）、金砖机制、“一带一路”倡议以及各种区域经济合作机制统称为新型治理机制。新型治理机制是传统机制的有益补充，是开展国际宏观经济政策协调的重要渠道，是维护经济全球化和区域经济一体化的有力保障，也是提出“中国方案”、贡献“中国机遇”的重要平台。在世界大变局加速演化的背景下，更好发挥我国负责任大国作用，促进新型和传统治理机制协同发展，推动构建开放型世界经济，具有重要的现实意义。

一、新型全球经济治理机制的组成和发展

相对于传统治理机制，新型治理机制并非全球各国都参与其中，或者说是“诸边”性质的合作框架，但是由于其或是聚焦世界经济发展重大问题开展协商，或是针对传统治理机制的痛点和赌点有所补充，或是围绕区域和次区域发展务实合作，具有针对性更强、灵活性更高的特点，在全球经济治理中扮演着越来越重要的角色。

（一）G20成为重大国际经济问题的主要协调平台

20世纪70年代，“美元危机”“石油危机”“布雷顿森林体系”瓦解重创全球经济，催生了由发达国家组成的、旨在协调宏观经济政策的七国集团（G7）。2008年国际金融危机爆发后，发达国家深陷危机泥潭，无力独自解决全球经济面临的困境，G20应运而生，包括我国在内的发展中国家也参与其中。G20通过领导人峰会进行战略沟通，通过财长、央行行长会议以及贸易等专业部长会议进行具体政策协调，对全球经济运行影响力强大，已经成为财政货币政策和结构性改革国际协调的主要平台。

（二）金砖机制成为发展中国家参与全球经济治理的重要途径

近年来，发展中国家越多地通过各种机制参与全球经济治理，其中最重要、最具影响力的当属金砖机制。自成立以来，金砖机制合作基础日益夯实，协商领域逐渐拓展，已成为广大发展中国家互学互鉴、共同合作和促进世界经济增长、完善全球治理的建设性力量。2014年的金砖会晤宣布成立金砖国家开发银行、决定设立应急储备库，成为IMF稳定全球金融秩序职能的有益补充。2017年的金砖会晤首次提出“金砖+”的概念，围绕“深化互利合作，促进共同发展”的主题进行讨论，形成《厦门宣言》，成为金砖机制走向更加开放、更具弹性、更好推动南南合作和全球经济治理的重要标志。

（三）我国首倡的“一带一路”给全球经济治理带来新气象

“一带一路”建设不是对全球经济治理体系推倒重来，而是在接受和参与既有治理体系的基础上，从增量上推动全球经济治理体系改革，使其更加优化、更能适应世界经济形势变化，最终目标是推动构建人类命运共同体。“一带一路”建设围绕“五通”展开，合作内容广泛且务实，涵盖基础设施、投资、经贸、金融人文等领域。7年来，“一带一路”建设扎实推进，国际合作高峰论坛和中国国际进口博览会成功举办，亚洲基础设施投资银行成员遍布各大洲，“一带一路”智库合作联盟、绿色发展国际联盟、新闻合作联盟等相继成立，“一带一路”已由倡议转化为全球广受欢迎的公共产品。

（四）各种区域、次区域合作机制蓬勃发展

亚太经合组织（APEC）致力于推动亚太地区经济一体化和贸易自由化，通过领导人非正式会议、部长级会议、高官会、委员会和工作组及秘书处五个层级开展沟通交流，是亚太地区层级最高、领域最广的经济合作机制。上海合作组织早期主要侧重于安全领域的合作，尤其是反对“三股势力”，近年来合作内容逐渐扩大到经贸、能源、教育等方面，成为促进地区繁荣稳定的重要力量。东盟、欧盟、非盟等区域合作机制持续深化，在此基础上已经形成若干自由贸易区（FTA）。大湄公河次区域合作机制（GMS）是目前较为成功、规模较大的次区域合作机制，合作领域涵盖交通、能源、环境等诸多领域，取得了丰硕合作成果。

二、新型全球经济治理机制面临的困难和挑战

新型治理机制以相对传统治理机制更加灵活的方式、更具针对性的手段来处理全球或区域经济发展面临的问题，同时，也要看到，相对于传统机制，新型机制的成长还需一个过程，需要提高有效性和约束力，适应更加复杂的世界经济形势，克服大国博弈等外部干扰，仍需付出艰苦努力。

（一）非正式机制的约束力和执行力有待提升

大体上，新型治理机制都是非正式组织，相对于三大支柱，其决议和共识的约束力偏差，加上缺乏监督机制，争端解决机制也不健全，导致部分重大决议难以得到严格的贯彻执行。同时，成员发展层次差距大，既有发达国家也有发展中国家，在一些全球经济发展重大问题上利益诉求不尽一致，加上近年来单边主义、保护主义强化，也导致各方在推动重大决议上难以形成合力。比如，G20峰会在2009年应对国际金融危机时就决定推动结构性改革，此后连续若干届峰会持续讨论和落实这个问题，到2016年杭州峰会，又确定了框架、路线和目标。然而，时至今日，发达国家的高债务、人口老龄化，发展中国家的产业结构单一、基础设施落后等结构性问题仍未得到有效解决，受此影响再叠加新冠疫情冲击，世界经济迟迟难以开启新一轮增长进程。

（二）宏观经济政策协调的难度和复杂性上升

新冠疫情严重冲击世界经济，IMF预测2020年世界经济下滑4.4%，降幅远超国际金融危机爆发后的2009年。主要发达国家在实施零利率甚至负利率政策的基础上，又重启了量化宽松货币政策。如果把世界经济比喻成一个人体的话，国际金融危机的风暴源是美国的金融系统，属于“内伤”;新冠疫情是重大卫生突发事件，属于“外伤”。如此，疫情防控措施属于“外伤药”，而经济刺激政策属于“激素药”，短期内打激素可以加快人体外伤的恢复，但恐对人体造成中长期伤害。例如，长期的低利率环境将催生企业的高杠杆，提高企业的风险偏好，甚至滋生大量僵尸企业。又如，大规模财政刺激将推高政府债务规模，增加主权债务危机的风险。国际金融危机爆发后，国际上流动性泛滥给发展中国家带来虚假繁荣，发达国家逐步收紧银根后，不少发展中国家经济又陷入严重困难，加强国际宏观经济政策协调，避免这一幕再次上演，已经成为一项国际社会的重大课题。

（三）各种规则相互交叉的负面影响逐步凸显

近年来，在一些领域，三大传统治理机制的规则越来越难以跟上世界经济形势的发展变化，新型治理机制恰恰可以在这些领域形成有益补充。然而，受多種因素影响，规则相互交叉的现象客观存在而且有愈演愈烈的趋势，成为新型治理机制发展面临的一个重要挑战。例如，基础设施建设是重要的结构性改革举措，在欧亚大路上由于前苏联的基础设施标准同西方发达国家不一致，而具有重要地缘位置的俄罗斯等国又基本承袭了前苏联的这套规则体系，导致推动基础设施联通和相关规则、标准对接，本来就面临比较大的困难。2020年1月，美国成立国际开发金融公司（DFC），目前DFC正与有关国家一道，共同制定全球基础设施发展的标准。预计未来欧亚大陆上基础设施的规则标准有可能更加复杂化，对以设施联通为抓手促进经济合作发展形成制约。

（四）大国博弈带来的干扰难以排除

二战以来，世界政治经济格局经历沧桑巨变。当前，新冠肺炎疫情全球大流行使得世界大变局加速变化，国际经济、科技、文化、安全、政治等格局都在发生深刻调整，在世界经济持续低迷的大背景下，各方围绕要素资源的竞争和规则标准的博弈还将更趋激烈，这将不可避免地影响到新型治理机制发挥正常作用。同时，全球地缘政治冲突不断增多，朝鲜半岛核问题仍未完全解决，俄罗斯与北约的对峙依然暗潮涌动，作为重要油气资源产地的中东地区地缘格局远未定型，引发各方普遍关注和担忧。这些地缘冲突背后多有大国博弈的影子，而这些大国恰恰是新型治理机制的“主力队员”，它们之间政治和安全矛盾的调整将给新型治理机制的发展带来不确定性影响。

三、新型全球经济治理机制的发展趋势展望

当前，世界正在经历百年未有之大变局，国际经济格局深刻调整，新的科技革命和产业变革正在孕育，全球产业分工正在发生转变，新冠疫情等不确定性事件影响越来越具有全球性意义。在这样的大环境大背景下，新型治理机制也将在调整中继续深入发展。

（一）新型与传统治理机制还将长期并行

未来一个时期，国际力量对比继续朝着更加平衡的方向演进，发展中国家群体性加速崛起。据麦肯锡测算，1995年、2007年、2017年、2030年，发达国家在全球最终消费中的比重分别为81%、74%、62%、49%，呈下行趋势，发展中国家分别为19%、26%、38%、51%。在这样的大背景下，新型与传统治理机制还将继续并行。一方面，传统治理机制，由于更加规范和正式，约束力和执行力较强，全球各国参与度较高，作为主导的欧美发达国家依然在全球大格局中占据重要地位，加之运行已久积累了丰富的经验，仍将发挥重要作用。另一方面，新型治理机制，成员进入更加灵活，协调范围更加广泛，为广大发展中国家参与国际经济治理、维护自身正当利益提供重要渠道。综合考虑，传统和新型治理机制各有侧重、各有所长、互为补充，还将长期并行，这本身就是大变局下国际政治经济格局深刻调整变化的一个外在反映。

（二）大国协商仍是推进国际宏观经济政策协调的主要形式

大国宏观经济政策具有极强的外部效应，已被国际金融危机以来的世界经济发展历程所证实;加强国际宏观经济政策协调的主要目的，就是降低这些政策的“负外溢”，从这个角度讲，大国应当成为国际宏观经济政策的主体。同时，大国经济实力雄厚，与世界各国经济联系广泛，具备推进国际宏观经济政策协调的软实力和硬实力。主要大国开展国际宏观政策协调已有先例，例如，2008年国际金融危机爆发后，G7首先在西方发达经济体之间就宏观政策协调进行了密切沟通;2009年影响力较大的发展中国家更是参与这一进程，G20重要作用不断突显。综合考虑，未来一个时期，全球动荡源和风险点依然不少，世界经济在疫情后的复苏之路并不平坦，大国之间对宏观经济政策进行有效协调，努力降低负外溢而增加正外溢，乃是迫在眉睫的重大课题。

（三）新型治理机制有望在规则标准制定上发挥更大作用

制定国际经贸合作的规则标准，是全球经济治理体系的重要职能，而近年来传统治理机制的规则制定功能趋于弱化。例如，新一轮科技革命和产业变革已初见端倪，新的全球产业链、价值链、供应链催生新的国际贸易投资需求，而原有的WTO规则体系对此越来越难以适应，在数字贸易、电子商务等领域依然处于空白状态或是未形成被广泛接受的规则。在这样的情况下，新型治理机制既吸纳了传统治理机制的优点，同时又更加灵活，针对一些具体问题更加专业，有望在规则标准制定上发挥更大作用。在“一带一路”框架下，我国有关部门与沿线各方积极沟通跨境运输标准、通讯基础设施标准等事宜。我国积极深化与沿线国家的产能合作，中白工业园等境外园区建设扎实推进，有望逐步形成产业园区建设标准。G20强调以新工业革命、数字经济等新元素新业态为突破口，挖掘中长期增长潜力，就新经济新业态的相关内容和规范展开积极探讨。

（四）各类区域和次区域合作机制可期得到强化

近年来，区域性自贸协定大量涌现，使得区域内部要素流动成本大量降低，加上多哈回合谈判停滞不前，国际分工由全球型“大三角”模式逐步转向更加区域集中的板块模式。近期，加德纳智库（Gardner Intelligence）发布的《世界机床调查》报告显示，2019年全球15大机床消费国中有12个消费量出现下降;其中，我国消费量大幅下降25.3%，降幅占全球一半;美国在12个下跌国中跌幅最小，导致其全球份额反增至11.9%，达到2001年以来的最高水平;墨西哥机床消费则显著增长，占全球份额从2018年的2.4%增至2019年的3.1%，这些变化预示着北美制造业板块正在成型。新冠疫情大流行之后，各国对供应链、产业链安全的重视程度显著提高，跨国公司将更倾向于以某一国为支点进行周边资源配置，国际分工的区域化可期有所加速。在这种情况下，区域和次区域治理机制有望得到强化，各个区域内经济体将加强合作，围绕完善区域性产业链供应链体系，推动要素的自由流动，促进一体化发展。

四、关于我国积极参与新型全球经济治理机制的几点建议

作为全球第二大经济体、国际贸易和跨境投资大国、全球产业链和供应链的重要节点，面对深刻复杂变化的国际形势，我国有必要积极参与新型全球经济治理机制，维护和实现自身发展利益，促进世界各国共同发展。

（一）丰富提升G20功能，推进国际宏观经济政策协调

积极参与G20的各项议程与活动，提出更多具有针对性的“中国方案”，带头落实G20的各项决议，承担与自身发展水平相应的国际责任。促进G20成为全球宏观经济政策协调的主要平台，强化基础设施建设等结构性改革领域的国际协调，增强世界经济增长的中长期动力。探索推动G20设立常设机构，形成有效的落实机制，提高G20的执行力。引导G20加强同WTO、IMF、世界银行的合作，协同解决制约全球经济发展的关键问题。

（二）强化金砖合作机制，探索实践南南合作新模式新路径

坚持“对话而不对抗，结伴而不结盟”准则，倡导遵循联合国憲章宗旨和原则，共同支持多边主义和公平正义。深化金砖国家的经济合作，培育利益共享的价值链和大市场，打造联动发展格局。加强同广大发展中国家对话合作，推动“金砖+”合作模式，打造开放多元的发展伙伴网络。发挥新开发银行和应急储备安排作用，集中力量打造一批具有示范性、带动性和标杆价值的精品项目，有效防范化解金融风险，促进发展中国家经济持续增长和稳定运行。

（三）高质量推进“一带一路”建设，推动构建人类命运共同体

继续办好国际合作高峰论坛和中国国际进口博览会，深入推进“五通”合作，做大经济合作蛋糕，促进后疫情时期的世界经济复苏。健全项目评估和遴选机制，提高项目筛选的透明度和合规性，合理引导市场预期。针对不同性质项目分类施策，建立健全各有侧重的融资保障体系。强化海外经营企业的社会责任，严格遵守东道国法规和国际通行规则，杜绝腐败、破坏环境等问题，与东道国经济、社会实现融合发展。

（四）深入参与区域和次区域合作，织密自由贸易区网络

支持APEC发挥更大作用，推动基础设施互联互通和法规、标准等“软联通”，研究制定亚太地区基础设施建设的标准体系。在落实好RCEP的基础上，积极推动中日韩FTA、亚太自贸区建设，把区域经济一体化提升到新高度。进一步拓展上合组织的经济合作功能，推动创新驱动发展，在人工智能、大数据、数字经济等领域共同培育新的经济增长点，提高贸易投资便利化水平，深化社会和民生领域合作。继续深入参与大湄公河次区域合作，推动大图们倡议落实。

（作者为国家发展改革委外经所副研究员）