现阶段影响滇西北边境民族团结示范区建设的主要因素及对策

（昆明学院 昆明科学发展研究院，云南 昆明 650000）

中国是统一的多民族国家，民族团结进步关系到中华民族的生死存亡，关系到国家的安危和各族人民的根本利益。云南是我国民族大家庭的缩影，共有25个少数民族，1590万少数民族人口（占云南总人口的1/3），其中15个特有民族、16个跨境民族、11个直过民族和8个人口较少民族，大杂居、小聚居分布，你中有我，我中有你，环境生境各异，边境线漫长，多民族跨境而居，区域发展有别，是我国连接东南亚和南亚的重要门户和通道、“一带一路”建设的窗口，因而是我国民族团结工作任务最重的省份之一。2017年2月，为响应以习近平同志为核心的党中央着眼于“一带一路”沿线民族工作大局的重要部署，把云南建设成为我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心，云南省相继出台了《关于加强和改进新形势下民族工作的实施意见》、 《关于加快建设民族团结进步示范区的实施意见》、 《云南省建设我国民族团结进步示范区规划（2016—2020年）》 等文件，明确了云南省民族团结示范区建设的主要目标和路径，拉开了推进示范区建设的序幕。然而，云南少数民族地区特别是滇西北边境民族地区，山高林立，河谷纵横，地理地貌复杂，发展滞后，宗教多元，迁徙流动频繁，亲缘关系深厚，连片贫困问题突出，新情况、新问题仍频，民族团结发展情况复杂，特殊性更加突出，是云南边疆全面建设民族团结示范区的难点和重点，需要我们认真对待。

一、滇西北边境民族地区现况

边境民族地区既是中国与沿线国家经济、文化交流互动的通道，又是国家利益的有形保障。边境地区一般是指沿边界线分布的县级行政区，居住在边界线我方境内纵深在20公里宽度以内的我国各民族公民，可持政府颁发的“边民证”往来于国界线两侧而无需办理护照和签证。滇西北边境民族地区指的是怒江傈僳族自治州的泸水市、福贡县、贡山独龙族怒族自治县，保山地区的腾冲市、龙陵县，临沧地区的镇康县、耿马傣族佤族自治县、沧源佤族自治县，德宏傣族景颇族自治州的瑞丽市、芒市、盈江县、陇川县雄踞横断山脉沿线中国和缅甸东北部接壤的广袤区域，边境线长1411.33公里。由于滇西北边境沿线地区自古以来就是横断山脉境内外各民族频繁迁徙流动的路线，少数民族众多，亲缘关系深厚，宗教信仰多元，文化多样性突出，连片贫困问题积久弥新，共有傈僳、独龙、怒、景颇、傣、佤、白（勒墨人）等民族与境外民族山水相连，血脉相依，相互往来十分频繁，民族团结示范区建设任重道远。

近年来，随着国家对少数民族地区扶持力度的加大，横断山脉边境沿线地区道路交通、村容村貌、产业发展、脱贫减贫等方面均取得了实质性的发展，民生改善很大，为边境各民族安边、稳边、固边奠定了良好的基础。

第一，在交通基础设施建设方面。滇西北边境沿线区域各县市高速公路、二级公路、乡村道路等交通基础设施建设发展较快，二级公路、乡村公路覆盖全面，建制村（村委会一级）公路通畅率达96.5%甚至是100%，那些高低错落坐落于山峰险壑之间的乡村与乡村、乡村与平坝、乡村与城镇出行和生产的成本大幅降低，相互往来更加便利化，一些被巍巍高山大河阻隔的“直过民族”、世居民族、社会发育滞后民族，几乎与世隔绝的历史一去不复返，边境地区崎岖异常、封闭狭窄的交通情况得到很大改善，极大地方便了边境各民族生产生活。特别是边境地区保山云端机场、腾冲机场、临沧沧源机场、德宏芒市机场的通航运营，使得外界与边地民族地区的交往得以较快实现，大大增加了边境各民族与外界相互交流了解的机会，带动了边境商贸、旅游、民族民俗、饮食起居等的发展，一定程度增加了边境各民族的收入，拓宽了边境各民族的视野，建构了边境民族与外界接轨的桥梁，加速了社会发展相较滞后各民族的现代化进程。而且，随着交通便利化程度的提高，国内外、省内外进出边境地区旅游、经商、定居的人越来越多，某种程度地改变了边境的人口结构、生活方式、习俗惯例等，在助益于边境民族地区社会经济文化发展的同时，也带来了管控的难度。

第二，在边境宜居乡村建设方面。横断山脉边境沿线民族地区大多山川秀丽，江河奔腾，森林覆盖率高，各民族聚居区就星罗棋布地点缀在高山之巅坡、沟壑之崖畔、原始森林之河谷旁，木楞房、竹篾房、杈杈房、茅草房、土基房、简陋石棉瓦房等在边民日常生活中使用频繁，居住率倚高，这种取自山间竹木、土壤和简陋的建筑材料建盖的住房，防火、防震、防寒、遮风避雨的功能极低，安全隐患突出。随着全国整族帮扶扶贫开发模式的深入，边境民族聚居区一些居住在生存环境极其恶劣、陡坡山巅、不适宜人类居住区域的少数民族聚居村落，在政府的统一规划下，整体移民搬迁到了地势相较平旷、生产生活相较便利、地理环境资源相较富集的地方，并统一在政府及各界力量的支持援助下建盖了具有浓郁民族特色的安居房，统一规划了村寨新景观。而一些因农用土地原因无法搬迁的高山边境民族村寨，政府则以户为单位发放安居房补助款和建筑材料，辅助村民建盖、修缮、翻新、加固原有住房，美化村貌。经过一系列的危房改造、整体异地搬迁、移民搬迁、村貌美化、网络覆盖等村寨基础设施的建设，大大提升了边境少数民族群众规避自然灾害侵袭的能力，改善了他们的居住环境，提升了他们的居住质量，边境沿线“小而美、小而干净、小而宜居”的民族特色村寨建设初露端倪，边民幸福感提升，国家边境在场能力增强。但是，由于滇西北边境沿线巍崖耸峙、山峰险壑林立，可居平地有限，异地整体搬迁、移民搬迁后，各民族生计也面临各种各样的新问题，有的是在生计能力的可持续性断裂后，面对新的生计引导不知所措，无从入手，适应性不高，仍需政府的持续“输血”方能维持基本运转，自我“造血”之路仍然漫长。

第三，在产业引导和发展方面。横断山脉边境沿线民族地区资源富集、生态涵养丰富、口岸经济悠久，边境民族地区在积极探索和创新产业扶贫脱贫模式中，一是充分依托生态农业的优势，大力培育和发展生态农业、经济林果业和特色药材业，并通过促进产业的转型升级改造来提升边境农业的综合生产能力和产品的竞争力，打造区域绿色品牌，以此助推边境生态农业从根本上改变弱势的地位；二是借力“一带一路”建设的东风，积极引进外资和科技成果助力于边境民族地区造血生血能力的建设，带动了一批现代金融、房地产、物流、电子商务、旅游等服务性行业在边境民族地区形成一定的产业集群集约化发展，大大提高了边境民族聚居区群众的收入，边民的生活水平得到提高，深度贫困状况有所缓解；三是努力拓展跨境合作业务，在边界及境外建成投产了一批外向型特色产业基地，双方边民达成共享发展成果共识，增加了互信，互市互通互惠合作的程度得到深化，民族地区经济社会发展迅捷度提高。然而，边境民族地区经济基础薄弱，社会发展相较滞后，贫困问题叠加，融资不易，产业拓展领域和稳定长效发展的步履仍极为艰辛。况且，边境民族地区的产业发展起步晚，布局总体上碎片化、零星化，产业链短，方式简单粗放，辐射率低，抗市场风险能力弱，缺乏产业发展的长效机制，严重制约边境产业的稳定发展，返贫的形势依然十分严峻。

二、滇西北边境地区民族团结示范区建设面临的问题与叠加困境

云南滇西北部的临沧地区、德宏傣族景颇族自治州、保山地区、怒江傈僳族自治州紧邻缅甸东北部少数民族武装聚集地、“金三角”毒源地、边界外侧有赌博聚集地。边境线上分布的独龙、怒、傈僳、白（勒墨人）、景颇、傣、佤、阿昌、德昂、彝等民族，他们与缅甸山水相连，村寨相接，民族同根，血缘相亲，文化同源，往来十分密切。因而在边境沿线地区，边境问题常常与社会问题、贫困问题、民族问题、宗教问题交织叠加在一起，对边境“一带一路”沿线民族团结示范区建设带来严峻的挑战。

（一）缅北此起彼伏的民族冲突掣肘滇西北边境少数民族地区可持续建设步伐

1. 难民涌入，流弹入境

中缅边境各少数民族渊源历史最为深厚的地区——紧邻滇西北边境的邻国缅甸，自1948年独立起，民族矛盾、民族冲突的纷争就从未消停过，一直此消彼长。我滇西北（即缅甸东北部）是缅甸民族武装聚集地，大约80%的中缅边界区域均控制在缅甸民族武装的麾下。因而，缅甸持续不断的战火常常会打破中缅边境的平静，大量的难民纷纷涌入我方境内寻找避难栖身之地。而且，战火还伴随着流弹、炮火落入我方境内，甚至造成我方劳作边民的伤亡，危及无辜边民的生命，威胁滇西北边境少数民族的人生安全，影响边境少数民族的生产生活秩序、和平与稳定，对我国边境少数民族地区的和平、稳定、建设与发展构成严峻挑战，不仅不利于我国经济社会文化向前发展，还带来边境难民安置的巨大压力，陡增巨大负担，打乱、掣肘云南省民族团结进步示范区建设的目标和步伐，影响民族团结示范区建设的成效。

2. 难民身份复杂，管控不易

邻国缅甸持续不断的战事不仅让中缅边境贸易口岸无法正常运转，边民正常的生产生活、劳作、往来受阻，而且还造成大量难民涌入我国边界一侧，给中缅边境的安全形势带来重大隐患，管控压力陡升。首先，位于缅甸东北部的掸邦果敢特区政府与中央政府冲突交火陷落后，陆续都有不少容易获得并拥有枪支和弹药、具备边境地缘人缘优势的果敢同盟军成员及政府公职人员进入我方境内，中国边境地区的安全隐患难以预知。并且，果敢人长期的押运烟土的专业保镖武装历史、贩毒历史积淀形成的忠诚、勇武、强悍与团结，也极易成为我方边境管控的干扰因素、风险因素、掣肘因素，给我方的管理与控制事态发展带来无形的挑战。其次，缅甸克钦邦分别与云南滇西北、西藏南部及东南部及印度东北部的广大地区接壤，地理位置非常重要，边民往来十分频繁，而近年来持续不断的战火，各类难民涌入的同时还伴随着各类疫情的可能性着陆，我边境群众首当其冲成为潜在的受害者。第三，长期以来，缅北频繁的战事致使7万多名几乎都是老弱病残的战争难民一直生活在滇西北边界我方一侧，巨大的难民人数无形加重了边境民族地区全面建设发展的动力，使得民族地区全面发展的步履更加沉重；第四，缅甸国内形势复杂多变，各种力量在缅甸内战中博弈，不断有国内外武装力量或明或暗参与缅甸国内的战争，情况愈加复杂，充满一切变数的可能。而且，以战火为契机，一些西方国家势力还把一些民族武装推向反华反缅势力，给中国边疆安全与民族和谐带来威胁，各种战争隐患积累叠加，严重影响着中缅边境我方一侧少数民族地区的建设，不利于民族地区的团结进步发展。

（二）滇西北边境毒品和艾滋病问题加速威胁少数民族人口安全

中缅边界沿线地区，毒品和艾滋病问题尤为积久典型。近年来，随着交通的改善，流动人口的频繁进出，艾滋、毒品蔓延边境山区比较快，地域差异性在逐渐减小，整个滇西北边境沿线毒品、艾滋渗透少数民族人口的趋势愈加明显，形势愈加严峻。

1. 毒品犯罪难以遏制，边境管控困厄

中缅边境地区的毒品问题积习已久，世界上一半的毒品都来自缅北的掸邦和克钦邦这个著名的“金三角”鸦片生产基地。在境外，早期吸食毒品的诱因是中缅边境一带的各少数民族日常生活中均有嚼食少量罂粟治病解痛的习惯，19世纪末20世纪初，英国殖民当局在缅北广泛推广罂粟种植，形成了一整套种植、制作、运输、贩卖鸦片的成熟系统和路线。20世纪60年代，在1949年新中国成立前就逃到缅甸的国民党残余军队在“金三角”一带主要以武装押运、制作毒品、贩卖毒品为生，毒品成了当地民众和政府的主要经济来源，缅政府无力管，相邻国家不能管，联合国难以管。因而，地缘的熟悉、亲缘关系的深厚、血脉的相亲、边境贫困各民族交往的频繁等因素，致使吸食贩卖毒品在中缅边境愈演愈烈直至蔓延至中方境内最后泛滥成灾，难以遏制，严重损害我方境内各民族人口的健康与安全。而边境民族地区由吸毒而引发的偷、盗、抢、敲诈、勒索等刑事案件不时发生，也严重影响了地区的安宁，边境的稳定，边境管控困厄。

2.艾滋病频发，人口安全危机

毒品问题常常是与艾滋病问题相伴相生的，毒品和艾滋的传播途径主要是静脉注射毒品，其次是性传播和母婴传播。通常，毒品危害严重的地区，往往也是艾滋病的高发区。根据调查，境内艾滋病疫情最初也同样是从缅甸北部地区传入的。改革开放以后，随着我国改革步伐的加快，中缅边境一线跨国界人口双向多向流动日趋频繁，边境的跨国界人口流动也就成了艾滋病传播的途径和载体。加之，中缅边境沿线各民族地区经济社会发展水平总体严重滞后，区域发展不平衡，贫困面大、贫困程度深，各民族群众的整体性贫困问题尤其突出，这些因素不可避免地成为了毒品和艾滋问题滋生与蔓延扩散的温床和土壤。例如，位于滇西北边境中段的德宏傣族景颇族自治州，随着吸毒活动导致的艾滋病疫情大面积蔓延扩散，少数民族人口成了重灾区，有的地区70%以上少数民族涉毒涉艾，每年登记在册的吸毒人员就达数万人（含在吸人员），并日益呈老龄化、低龄化方向发展，陇川、盈江两县的不少景颇族村寨，就陆续出现人口零增长甚至是负增长的现象。再如，滇西北边境北段的怒江州沿边3县，由于高黎贡山和怒江大峡谷的天险阻隔，边境的人口流动除了片马口岸相较集中频繁外，该地区不计其数的出入境小道和便道，虽不时被边境少数民族用于生产劳作、走亲串友、采集狩猎、过境耕牧之用，但总体上沿边境线的跨国界人口流动并不多，无论是毒品吸食和走私贩毒活动，还是艾滋病蔓延传播和感染者人数，都相对较少。然而，最近几年来，由于滇西北沿边3县岩壁公路的修缮、加固，外界旅游、经商人口的不断进入，少数民族交流半径的扩大，一些少数民族群众外出缅甸密支那、八莫、腊戍以及保山、德宏、临沧等亲缘民族之地打工人数增加，毒品艾滋病问题也在高山险壑、河谷纵横的滇西北边境一带日益明显起来，有的村寨艾滋病问题已经日益突出，成为威胁少数民族人口安全的重大问题，对少数民族的生存与发展造成严重危机，直接与民族地区历史问题、民族问题、人口问题、经济问题、文化问题、宗教问题、贫困问题交织叠加在一起，成为国家人口安全特别是民族团结进步示范区建设的巨大挑战。

（三）边境民族女性缺失严重，非法跨境婚姻后遗症突出

我国西南边境边民跨境婚姻普遍，通婚历史亘古未绝，长期户籍规范性低的民俗通婚行为自然而又平常。然而，近年来，随着交通的改善，外来移民的渗入，各民族交流半径扩大，滇西北边境民族地区外出打工人数增加，经济收入改善，尤其是外出打工的年轻女性，眼界开阔，传统的婚恋观、价值观发生明显变化，外嫁外流内地的女性增多，适龄男性婚恋受到严重挤压，大量剩男村、“光棍村”凸现。而境外各方面发展均滞后于我国的缅甸，因其女性（还有男性）婚姻成本低廉，故而得以各种方式频频进入中国生活，跨境婚姻增幅迅速，比例增高并逐渐向因生育性别选择导致男女比例失调严重的内地省份延伸，远远超过历史上的正常值，非法性突出，后遗症大，大量单亲家庭、空巢家庭、困难家庭、困境儿童增生，贫困现象相当严重。

（四）连片贫困问题突出，脱贫难度大

滇西北边境山区面积较大，一直是我国目前最贫困的连片特困地区之一，贫困涉及的地域广，贫困人口基数大，贫困程度深，贫困地区少数民族人口占贫困地区总人口的比重大。虽然滇西北边境山区的贫困人口收入相较全国城镇人口收入的差距在逐渐缩小，主要依靠外来者带入大量资源解决本地贫困问题的脱贫攻坚工作成效显著，但滇西北边境山区的贫困程度依然很高，自我发展能力弱，返贫风险大，基础设施投入高、维护难，公共服务滞后甚至缺失，教育、科技、文化、卫生、医疗等长期得不到应有的发展，可持续内生能力发展不足，劳动力素质性低等问题依然十分严峻，稳定长效脱贫异常艰难。

三、滇西及西北边境民族团结示范区建设的对策建议

滇西北边境民族地区作为连片跨境民族最多、贫困问题最突出、人口自由流动最频繁的地区，要实现民族地区的团结进步，助力于国家“一带一路”建设，只有让边境线上的各族群众在当地安居乐业，提高生活水平，增强存在感，才能做到“稳边、安边、兴边。”

（一）加大农村基础设施投入提升力度，建设“安居边防”

受地理环境传统政策的影响，国家对滇西北边境连片山区少数民族聚居区的道路、水、电、通信、教育、文化等基础设施投入相较偏少，致使该区基础设施建设滞后，基础公共服务落后甚至缺失。因此，在“一带一路”建设背景下，应加大边境山村基础设施建设的投入，尤其是要加大对散居、杂居民族乡镇村的发展投入，从道路硬化、危房改造、农田水利、广播电视、网络覆盖、农家书屋、休闲娱乐场所的增设改造提升入手，细化乡村基础设施建设内容，从改厨改厕、人畜分离、垃圾分类、庭院美化、村貌美观、生态保护、卫生健康入手，帮扶改善村民居住出行条件，提高村民生活品质，增强边民驻守乡村、建设乡村、守望乡村的积极性和主动性。

（二）充分发挥边境小集镇经济区辐射作用，安定戍边人口

边境口岸和集镇经济贸易文化的蓬勃发展，不但会为边疆各民族提供相当数量的就业机会，拓宽边民经济能力，还会在一定程度上抑制边境民族人口外流，安定戍边人口。因此，一方面，要以口岸、铁路沿线和公路沿线传统集市或车船停靠聚集点为基础，促进边境民间贸易社区的城镇化建设，充分发挥边境小集镇经济辐射农村社区的作用，鼓励并扶持边境地区的少数民族群众在口岸集市、小集镇或民间往来人口集中社区创办具有民族特色、区域特色的小型企业、商铺、民宿或餐馆，增加经济收入，更好地适应城镇化建设。另一方面，依托边疆良好生态环境、自然资源、民族文化积淀优势，在生态保护的基础上，开发边疆生态文化旅游，打造生态产业链，促进农村居民快速摆脱贫困，并出台政策为沿边群众购买人身意外伤害险，有效防止因病、因灾、因意外事故的致贫返贫，增强沿边各族群众安居守边的自豪感、成就感，有效抑制边境人口外流。

（三）发展边境区域性产业，建设“稳固边防”

民生状况对边境地区的稳定和发展具有重要的意义。边境少数民族地区自然环境、历史发展基础差异较大，各自的比较优势不同，产业结构也不同，有传统农牧业、森林畜牧业，也有边贸服务业、工矿业等。而传统农牧业仍是大部分边境少数民族地区的主要产业，产值比重高，就业人口多，其发展直接关系到边境地区少数民族人口的收入和生活水平。滇西北边境地区跨境民族多，贫困人口多，贫困面大，温饱问题和小康建设依然是边境地区今后一个时期经济发展的首要任务。因此，要依托边境少数民族地区农牧业的环境和资源优势，大力培育发展民族区域性产业，按一村一品、一乡一品、一地一特色的目标，建立生态产业合作社，培育地区品牌，提高产业化水平，借力“互联网+”平台，开辟周边国内外市场，实现持续增收，增强边境稳定性。

（四）提高女性生存发展能力，构筑边境安全屏障

社会文明进步是男女两性共同参与的结果。因此，应充分保障边境乡村女性的平等受教育权，针对性地开展少数民族乡村女性汉语扫盲教育、文化素质教育、非遗技能培训、卫生保健教育等；充分发挥乡村日常事务女性优势，搭建各种以女性为主体的农村科技、特色产业沟通交流发展平台，定期举办各种适合女性增收与发展的技能讲座和培训班，促进女性形成新的现代生产力，提高乡村女性的社会竞争力；从基层入手，促进赋权方式性别全面平等的乡村基层政权体制建设，重视女性人才乡村基层培养，丰富乡村女性上升空间，形成乡村女性驻守家乡、热爱家乡、建设家乡的乡村氛围，增强边境社区综合发展效率，构筑边境社区可持续发展安全屏障。

惟有以人为本，提升少数民族可持续生计能力，边境少数民族地区才有望如期实现全面脱贫、全面小康，民族团结，边疆稳定。