加拿大行政法体系中的司法审查制度

何晓琦

福建江夏学院，福建 福州 350108

近年来，和行政法相关的司法审查案例大量增加，这种情况并不仅仅发生在普通法的国家。造成这种现象的原因：一是由于行政机构的膨胀造成行政行为的增加。行政机构的膨胀很大原因是由于全球范围内各种不确定的内部和外部因素的出现，需要行政机构出手干预，例如，新技术出现造成的新问题，全球范围内不断出现的各种经济、金融危机和公共安全危机。二是行政法调整的范围和以前相比较都得到了很大的拓宽。行政法原本是为了制约政府部门的行政行为，但行政法庭并不仅仅解决行政行为引起的冲突，例如，加拿大各省的《屋主与租户法》是调节房屋出租人和承租人纠纷的。

在普通法国家，法庭根据其固有的天然权力以及法律的授权，对行政行为以及行政庭的裁决享有当然的司法权，审查政府部门及有关机构的行政行为，并对不当行政行为作出司法救济。这种司法权的获得，要追溯到1215年的英国《大宪章》（Magna Carta），在其后漫长的岁月中，经各种成文法和惯例法的加持，法庭对行政行为的管辖权得到不断加强。加拿大继承了英国的普通法传统，在大量的宪法性文件和联邦分权制度的支持下，各级法庭在参与国家管理和影响公共政策方面，拥有巨大的司法管辖权。

一、加拿大行政机构的现状

加拿大的国家管理分为立法、司法和行政三个部分，其中，从联邦和省一级的政府行政部门又衍化出大量独立的行政管理机构和委员会，这些独立机构称作行政管理机构（Administrative Agencies），政府部门和独立机构作出的行政行为，受到宪法和行政法的制约。

加拿大联邦和省级政府存在大量独立行政管理机构的原因和加拿大的政治和文化渊源有关，为了保证行政管理机构的独立性，不受政治因素的影响，以及缩小政府部门的编制和预算，独立的行政管理机构有不断扩大的趋势。这些机构缩减了政府的开支和人工成本，同时因为行政委员会大多由专业人士组成，大大提高了委员会的专业化和可信度。1989年，Robert Macaulay发现全加拿大有1500个独立行政管理机构，在安大略省有580个独立行政管理机构。[1]截止2020年初，安大略省仍有551个独立的行政管理机构和委员会，分布在农业、教育、社会服务、环境和资源、文化、健康、劳工、基础设施建设等各个领域。[2]

在行政法的裁决体系中，针对行政行为的裁决是由行政庭（administrative tribunals，有时也被翻译成“行政仲裁庭”、“行政裁判所”）执行的。在加拿大，行政庭不是正式法庭，独立于法院的审判系统之外，最多只能算是“准法庭”。

二、加拿大行政法的授权和原则

无论是各级政府部门或者是独立的行政管理机构（委员会），它们的行政权都源自法律的授权（delegation）。因此，政府和准政府部门的任何行政行为，没有得到法律的授权都是违法的，并且这种行政权不允许被再次授权（sub-delegation）。

处置行政行为和行政庭裁决结果的司法权（jurisdiction），则来自于普通法的惯例和法律授权。根据John Swaigen[3]的总结，加拿大的行政法有六个基本原则：

1.行政裁决的决定人必须在法律授权范围内作出裁定；

2.行政裁决的决定人有自由裁量权的时候，作出的裁定必须合理；

3.行政裁决人必须遵循程序合法的原则（程序正义），尤其是在涉及当事人权益的时候；

4.法律授权某个部门或个人作出裁决时，这种权力不能再次授权给第三方；

5.下一级政府制定（或被授权制定）的法律，必须与授予权力的上级法律一致，尤其是立法目的和法律调整的范围必须一致。

6.当行政裁决者违反了以上五条原则中的任何一条，高等法庭有权介入并进行纠正（司法审查）。

在加拿大，一个行政行为作出后，当事人如果认为自己的权利受到了伤害，可以有三种渠道寻求法律救济，也被称为“重审机制”：（1）申请重新审议（reconsidered）；（2）向地方法院上诉（appealed）；（3）司法审查（reviewed）。

这三个层次的行政救济：第一个层次相当于我们熟知的行政复议，根据相关法律规定，一些机构（包括行政庭）有权力对行政行为和部分行政裁决进行复议。第二个层次是向省级地方法院（法庭）上诉，一般只有最终的行政裁决可以上诉，在法庭举证的材料和在行政庭举证的材料必须是相同的。第三个层次则是司法审查，实际上最初的行政法体系的设计并没有这个环节，立法者希望行政庭是最终的裁决者，但当大量行政诉讼案涉及到程序法和司法权限，并且涉及公民基本和权利义务时，行政庭无权展开程序法以及宪法相关的审查，只能寻求高等法院的司法审查。

三、加拿大行政法中的司法审查

当事人认为遭遇了不当行政行为或者对行政庭的裁决不满，在法律允许下可以要求司法审查，一般审查公共部门的行政行为或者行政庭的裁决是否越权（exceeding jurisdiction）。加拿大对行政行为或行政裁决有两级司法审查：一是联邦法院的司法审查，包括联邦法院和联邦上诉法院；二是省级法院的司法审查，一般由省高级法院的分院（分庭）进行司法审查，有时候极少数的案子也可以由省级高等法院直接审查。加拿大是联邦制国家，司法权实行联邦和省级分权制，联邦法院只能审查联邦法律授权的行政行为，不能审查由省级法律授权的行政行为，而省级法院也只能审查省级法律授权的行政行为。

（一）司法审查的权限和程序

联邦法院的司法审查程序遵循《联邦法院法》（FCA）[4]和《联邦法庭章程》（FCR）[5]的相关规定，以及授权成立行政庭的相关法律。而省级法院的司法审查，一般遵循各省的程序法，例如在安大略省，行政行为的司法审查，由省《法院法》（CJA）[6]和《民事诉讼程序章程》（Rules of Civil Procedure）[7]，同时有专门的《省司法审查程序法》（Judicial Review Procedure Act）[8]。因为行政不当行为往往涉及民事赔偿，民事诉讼程序在行政法体系中占有重要地位，这方面也是近年来行政法研究的重点。

（二）司法审查的范围

加拿大的宪法和行政法的司法审查，在普通法体系中都很强烈的特点，总体来说，非常关注公民最基本的权利，注重法理学上的解释。并非所有的行政行为都可以进行司法审查，能够进入司法审查的行政行为主要包括：

1.只有公共行为主体的行为和决定才可以进入司法审查的范围。公共行为主体一般指政府部门和准政府部门，可以是政府部门直接的行为，也可以是授权其它机构作出的行为。私人行为，例如一家私人企业和雇员之间的劳动纠纷，可以构成一个行政诉讼案件，并由劳动关系仲裁庭（行政庭）裁决，但不能进入司法审查。

2.只有当行政主体的行为属于法定行为的时候，才可以进行司法审查，例如更新一个执照。但如果行政主体的行为只是一般意义上的商务、管理行为，不含有法定性质（statutory powers）时不能进行司法审查。例如，政府部门购买办公用品的行为一般不能进行司法审查；但同样的行为如果涉及到购买办公用品的法律授权，则有可能涉及司法审查。

3.一般只有包含基本权利的终结性行政行为，才可能进入司法审查。司法审查一般只审查和权利、义务，以及对主体授权的相关行政行为。如果是没有终结性的行政行为，当事人应当要求先进行再审查（复议）或向地方法院上诉。

4.法庭对于行政庭的监督司法权是一种自由裁量权。有权进行司法审查的高等法庭在很多情况下可以拒绝接受司法审查的申请，例如，当事人没有预先寻求其它的行政救济（复议、上诉）、时间上不合理的拖延（尤其是明显对另一方当事人不公平）、申请基于不合理的假设上、申请的内容明显没有实际意义、非司法可以裁决的申请（例如，纯政治的问题、道理问题、伦理问题）。

（三）司法审查的基础

无论是加拿大联邦法院或者是省高等法院的分院，司法审查都必须有基本的审查基础（背景），在《联邦法院法》（FCA）s.181（4）和《省司法审查程序法》（JRPA）s.2中规定，申请人的司法审查申请要有足够的审查基础，只有出现管辖权瑕疵、适用法律错误、事实错误、程序不公平，这几种情况才可以申请司法审查。

（四）司法审查的原则

司法审查的原则（标准）是指法庭对具体的行政行为进行司法审查时候采用的原则，它往往决定一个案件的最终结果，加拿大以往的判例曾经确立了多条有关行政法的司法审查标准。在2008 年 Dunsmuir v.New Brunswic[9]劳 动 合 同纠纷案中，Dunsmuir是New Brunswick省政府的新雇员，他的试用期在三次延期后被终止劳动合同，案件经当地劳工行政庭裁决后，双方一直上诉到省高等法院、省高等上诉法院和联邦最高法院。从该案开始，联邦最高法院确立了目前对行政行为司法审查最重要的两条原则：

1.合理性原则（Standard of Reasonableness）：这条原则相对要求不是太严格，除了体现法庭在行政行为的司法审查中有很大的自由裁量权外，合理性原则也体现了法庭对行政决定的尊重。当一个具体行政行为的结果处于可接受的合理范围内的时候，或者说处于法庭可以容忍的范围内，法庭一般采取不介入的原则。

2.正确性原则（Standard of Correctness）：这条原则相对比较严格，如果一个行政行为一开始在适用法律和事实上有瑕疵并且明显影响到了结果，一般来讲这样的行政行为将会被否决。法庭在司法审查时，并不遵循初始行政决定的判决进行审查，而是对行政行为或行政裁决重新进行法律分析并作出新的判决。

（五）司法审查的步骤

法庭在司法审查时，大法官要考虑多方面的内容，但一般可以简化为以下三条步骤：

1.法庭首先确定纠纷的性质。厘清挑战行政庭的理由，一般有以下几类：（1）基于事实不清；（2）适用法律不当；（3）同时具有事实不清和适用法律不当；（4）是基于政府的一项政策；（5）基于行政庭的自由裁量权。

2.法庭考虑可能存在的法理学问题或者冲突。高等法院案件的判决，都有法理上的解释，这对法官的要求也非常高。在这一步，法庭要根据普通法的原则，回顾以前相似的案件，当时采取的是什么审查标准，对目前的案件是否适用或者可作参考。

3.如果经过法理学观点的回溯，没有找到合适的参考标准，法庭则进行新的分析和判断，在确立新的适用标准的时候，一般基本于以下几点的考虑：（1）问题的法律性质；（2）行政庭或行政行为决定人是否采取了避免司法审查的行为（privative clause）；（3）行政决定或行政庭裁决中相关的专家的意见（很多行政决定涉及到技术性问题，因此相关行为人和裁决人经常包含了某领域的专家）；（4）适用法律。

四、结论

随着政府对经济和社会生活的进一步介入，普通法国家的行政法和行政诉讼都得到了大大的发展。在加拿大，宪法和行政法都可以看作是对公共权力的一种限制，而行政权则必须得到法律的授权才能获得，所以对行政法和行政权的研究，都要详细追溯权力的来源。这种行政权严格受限于授权法的思想，值得一些行政权力过于强大的国家学习借鉴的。加拿大行政法的司法权主要有以下一些值得参考的地方：

（一）行政权实际上是法律对权力的授权或让渡，因此无论是哪种行政救济方式，对法律来源的审查，对行政行为和裁决的权力来源的确认都是最重要的，因为没有任何一项行政权力不是通过授权获得的。对于行政权的来源，要考虑三个问题：谁有权作出决定？哪些行政权是通过授权获利的？行政权是如何运行的？

（二）在加拿大，宪法起到决定性的作用。在行政法的司法审查中，首先要考虑行政行为和行政庭的裁决是否违反了《加拿大权利和自由宪章》（Charter），这是加拿大宪法中和公民关系最密切的宪法文件。其次，因为加拿大是联邦制国家，联邦和各省是分权治理，司法审查时要考虑到行政权是否越权，是属于联邦还是省里的行政权。

（三）普通法的基本原则同样在行政法中得到体现，司法审查时要考虑普通法的三个基本限制条件：程序正义的限制、司法管辖权的限制和法律瑕疵的限制。

（四）加拿大行政权的授权来源复杂，行政复议和法庭上诉可以看作是法律自身的纠错机制。因为法律来源不同，不同行政庭的程序和裁决过程差异很大，整个行政救济实施过程都要追溯授权的法律来源。例如，有些行政行为是不能直接上诉的，有些行政行为经过复议后则不能上诉。

（五）当行政法的纠错机制失效时，司法审查才介入。高等法院的司法审查尽管有最终的决定权，但绝大部分情况下，高等法院并不会直接作出代替原来裁决的决定，而是退回去要求原裁决人重新进行裁定。