行政公益诉讼中权力运行机制研究

江西师范大学政法学院，江西 南昌 330022

一、新时代背景下行政公益诉讼的发展前瞻

习近平在关于推进全面依法治国的重大问题决定的说明中强调，可以以督促起诉、检察建议为抓手，摸索改革、建立、发展、完善检察公益建议与起诉的公益监督制度。行政公益诉讼作为增强监督合力和实效的重要举措，在运行中如何把握好权力的定位是这一制度能否服务新时代法治社会建设的重要环节。在当前社会不断进步与发展，人民由物质文化需要转向美好生活需要的过程中，对周边的公共以及集体的社会环境和品质的要求也在不断提升，这就要求相关的法制进程能够与之相匹配，而公众对于合法利益的维护也不仅限于自身，更多关注于社会公众，这就对行政公益诉讼的发展提出更高的要求。就目前行政公益诉讼只关注于国有财产，环境污染，食品安全等方面是具有很大的局限性，在新时代发展的要求下这一制度的完善和发展空间巨大，道路漫长。与此同时，在这一制度发展和运行过程中，对涉及到的权力如何运行成为这一制度是否真正发挥作用的关键所在。就目前在这一制度中，法院的审判权作为检察机关刚性实施检察权的支撑，最终均是为了服务于行政权力，使行政机关能够依法行政，维护公共权益，继而将问题解决在最底层，这也反向促进了司法机关提高司法效率，节约司法资源。

二、发展行政公益诉讼中的权力运行的定位

（一）审判权是保障

审判权，是指审理权和裁决权的合称，它是法院所专有的一种排他性的基本权力，除法院之外其他任何机关不享有这种权力。对此，各国皆以立法的形式明确加以规定，这也在一定程度上表明审判权具有独一性，同时，审判权也代表着法律的尊严，是对于所有公民权益诉求的最终保障，既代表着一个国家的社会秩序也反映着该国的法治文明的程度。行政公益诉讼的提出正是社会发展至一定程度对法治提出的要求，社会发展过程中公民由关注个人利益到关注个人和集体利益的转变，而不论是对何种利益诉求的关注，最终都需要法律的审判进行权衡，这也是整个社会能够有序运行的根本保障，回归到行政公益诉讼这一制度来看，公共利益的保护是属于全民的责任，关乎全体公民的利益，不仅要求社会公民有这一意识，也要求社会治理者有配套的法律措施。在国有资产保护、食品安全以及环境问题上，关乎的是全民的利益，国家作为管理机器所做的是使其具有正当的渠道进行利益的维护。继而在审判过程中，既能够为解决这一系列问题提供合法渠道，同时，通过实践可以发现，审判权的行使在很大程度上有助于检察权的实施，作为行政公益诉讼的重要创新，检察机关作为行政公益诉讼的原告，且在行政公益诉讼的诉前程序中，检察机关还具有检察监督的职能，在监察体制改革后，检察机关愈发重视对于公共利益的保护，以行政公益诉讼诉前程序为依托，对有关问题进行发现，从而行使检察监督权力，对行政公益诉讼中存在的问题对行政机关提出检察建议，对能够进行实质整改的即通过诉前程序进行整改，将问题解决在最底层，但这并不意味着所有行政公益诉讼的案件都不会经过司法的审判，事实上，行政公益诉讼中审判权的存在是有助于增强检察权行使的刚性。行政机关对审判权的忌惮才有助于其依据检察机关的建议进行整改和落实，这也是对于公共利益保护最直接有效的形式，而在检察机关提出行政公益诉讼的起诉，直到案件完结，这一过程耗时长，认定难，不仅使公共利益延迟得到保护，也在一定程度上浪费司法资源。

（二）检察权是手段

在行政公益诉讼中，检察机关作为原告对发现的问题进行检察监督，通过诉前程序对行政机关提出检察建议，给予一定的整改期限，使行政机关能够有足够的自我改正的空间，这也是在行政机关和法院之间留有缓冲的余地，而避免直接动用司法资源来干预行政权的实施，这也是维护行政机关作为国家行政权力行使者的威严。而在这一过程中，法院作为最终裁判权的拥有者，行政机关作为终端的实施者，检察机关只是二者之间的纽带，或者换句话说，检察权只是法院审判权是否实行的判断工具，而最终都是要服务于行政权力，使之能够有效地维护公共权益，服务社会大众。就行政公益诉讼这一大的体系框架结构来说，检察机关始终是为法院审判权和行政机关行政权所服务的，在这一过程中，起到衔接平衡作用的检察权必须清楚自身的定位，不能反客为主，需要从两个维度考虑自身所处的角色。一方面，在对法院层面，对于行政公益诉讼相关案件的发现直至最后的起诉，必须监督到位，依法负责，通过自身的检察监督起到筛查的作用，能够解决的尽量不动用法院的审判司法资源，而也要防止自身的徇私枉法，对于一些必要起诉的案件该起诉不得放任不管，使得法律之外的违法行政行为造成更大的损失，继而有损法律的尊严。而另一方面来看，对于行政机关而言，检察监督权的实施不得过于扩张，不得完全替代行政机关，应该是维护行政权力平稳的运行，检察机关只是检察监督，而并不是参与实施行政行为，这从检察机关的专业性和实践中的要求是不符合的，同时，检察权对行政权通过行政公益诉讼的方式进行监督，行政机关为了避免被诉上法庭，通常会对检察权的行使和运行进行让步，从而妥协于检察机关，这一过程中也要求检察机关不得善用权力谋求不正当的利益。检察机关只有在这两方面平衡衔接好与法院、行政机关的关系，明确好自身的定位和作用，才能使得行政公益诉讼的制度在运行过程中能够有的放矢，继而从根本上解决公共利益以及国家利益受损的问题。

（三）行政权是目的

行政权作为国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力，是伴随着社会发展形成有效的社会组织，直至国家的建立而不断发展的，其在最早的氏族以及西方的城邦中就存在且发挥着重要的作用。国家的管理者必须通过对这一权力的运用以达到其所期望的治理成果，这一过程中，就无法忽略的包含着个人的幸福与社会大众的利益，这也是一个国家和政体能够得以稳固必要前提。但不可否认的是，任何集体的整体利益实现都是个人利益实现的基础和保障，社会的公共利益和国家利益的保障才能保障个人的合理利益诉求。行政公益诉讼制度的提出和发展不仅意味着法治的进步，更多地是反映着社会发展过程中公民法治意识的转变。而不论是国家的管理职能还是社会法治意识的转变，其核心的环节就是行政权的实施。换言之，行政权的依法合理实施，使自身能够服务好社会发展和人民幸福才是根本目的。立足于行政公益诉讼制度而言，检察机关检察监督权力的运用，以及法院对于行政公益案件的裁判，最终还是以更好地实施行政权力为目的。行政权力在行使的过程中，既需要自身能够依法行政，同时也需要检察机关等外部监督对其进行校正，以及还需要法院为其树立相关的标准。行政公益诉讼中针对环境污染、食品安全以及国有资产等公共利益的保护，均有与之对应的国家行政机关行使监管职能，而这些问题都切身涉及到公众的利益和社会的运行，对于这些方面产生的问题，不论是行政机关的不作为，还是由于利益关系存在的贪污腐败，都在一定程度上反映着要将权力关在制度的笼子里，这就意味着行政机关的行政权需要接受法律的监管和监督。行政权作为最直接面向社会大众的权力，代表着政府与法律的形象，而行政公益诉讼是牵涉范围较为广泛地社会大众的利益，行政权力在这一制度中能否有效地发挥职能作用，将直接反映着一个国家对于最广大人民利益的关切。因而，在行政公益诉讼中，行政权毫无质疑的成为核心和目的，是审判权和检察权最终的服务对象，这也决定着行政权才是行政公益诉讼制度建立的意义所在。