恩施州“律师三进”的法治实践

穆华桂

中共恩施州委党校，湖北 恩施 445000

“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱”。法治是治国理政的基本方式，是人民幸福安康的重要保障。一个国家，什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安，法治是一个国家发展的重要保障，是治国理政的基本方式。法治的关键在落地。近年来，恩施州不断深化法治实践，探索了以“律师三进”推动基层治理落地见效。“律师三进”是指律师进村（社区）、进信访大厅、进疑难案件化解基层矛盾，这项改革创新为矛盾纠纷化解打开法治之门，全面推进基层治理法治化，充分实现法治的公平正义功能，是新时代法治建设的应有之义。

一、恩施州“律师三进”法治实践的理论意义

（一）中介组织职能发挥的有效载体

律师作为中介组织的角色，可以充当双重角色发挥有效作用。一方面在开展基层矛盾化解时具有与政府同样的地位，发挥行政监督主体的作用；另一方面又可以作为与政府相对应的身份地位，在没有化解矛盾的情况下，站在矛盾化解的对象一方立场，为他们的困难提供相应诉求和法律援助。这种双重身份有效的连接并拉近了政府与社会两个主体，更能促成基层矛盾的有效化解。

（二）高效便民原则凸显的法治实践

在矛盾化解中，如果行政机关介入，必须按法定的行政程序，每个流程走下来必定会花费较长的时间，且耗费大量的人力、财力及物力，很难达到当事人急于想解决问题的期望。但是律师如果介入参与基层矛盾化解工作，根据相关法律法规的授权，会减少行政机关人力、财力、物力的成本，在面对面的交流中，发挥专业优势与双方当事人调解协商，更能达成一致，提升矛盾化解的效率，这也正是行政法学高效便民原则的充分体现。

（三）依法行政具体实施的有力保障

公法与私法的重要区别就是公法在于控权，也就是对行政权力的限制。而在以往政府参与矛盾化解的过程中，作为拥有公权力的行政机关，往往会不遵循法律规定扩张自己的权力，造成无法有效维护当事人合法权益，同时也造成了民众对诚信政府的信任危机。但如果律师参与基层矛盾化解，可以有效避免这种情况，律师作为政府授权的中介组织参与到矛盾调解过程当中，有效避免行政权力滥用，保障“职权法定”理念的落实落地。

二、恩施州“律师三进”的法治实践的具体做法

（一）选优队伍，严把关键入口

一是把好入口关。恩施州按照“律协推荐、社会公示、政府采购”的方式，优选了州内外最优秀的律师队伍，这些律师政治素质高、理论功底深、实践经验强，善于做群众工作，善于解决疑难复杂问题，是一支高质量的政府律师顾问团。对优选律师聘用期限原则上每届不少于三年，首批律师顾问团以省内外知名律师为主，为“依法治州”提供智力支持。聘请湖北省人大常委会常委领导等国内知名律师组建律师参与涉法涉诉顾问团，为信访法治化贡献“恩施力量”。

二是做实培训关。注重加强律师继续教育培训，提升综合素质。多次邀请全国律协领导等国内知律师大咖到恩施开展授课，每年举办法律顾问培训班3期，累计培训律师1200余人次，把解决群众纠纷、特别是基层信访矛盾纳入培训内容，通过案例式教学，增强培训针对性和实效性。

三是畅通出口关。通过能者上、庸者下的方式实行优胜劣汰，如果工作中发现参与“律师三进”工作积极性不高、工作效果较差、群众意见较大的情况，可以提前解除聘用合同，并不得纳入政府律师顾问队伍，不得对其进行评选表彰，不得推选其为人大代表、政协委员职务，以达到反向警示的效果。

（二）用活队伍，发挥专业之长

一是推进律师进村（社区），源头化解矛盾。在恩施州所有乡村组，实现“四个一”法律体系全覆盖（即每个乡镇有一个律师顾问团、每个村有一个律师诊所、每个网格有一名法律宣讲员、每个家庭有一名法律明白人），律师进村入户为提供法律咨询，群众宣讲法律知识，调解矛盾纠纷，解答法律问题，代写法律文书，并对村“两委”工作提出法律意见，有效避免违法违规行为引发社会矛盾，从源头上把矛盾化解在萌芽状态。

二是推进律师进信访大厅，指引法定途径。州、县两级信访部门均在信访大厅开辟律师接谈室，聘请律师在工作日轮流值班，为信访当事人和接访领导现场提供法律服务，分类指导信访案件化解程序，为信访人现场排忧解难，确保信访化解工作于法有据。

三是推进律师进疑难案件，会商攻坚之策。对社会关注度高、久拖未决的积案难案，让律师参与案件会商，提出法律意见，对调解协议、息访承诺等信访文书予以把关，对坚持不合理诉求的信访当事人，发挥律师专业之长，发挥“四员”作用，即依法行政的问顾员、法定途径的引导员、疑难案件攻坚的参谋员、涉诉信访的代理员，共同会商、携手推动各种疑难案件化解。

（三）管好队伍，彰显长效机制

一是对政府明确任务。将律师参与信访矛盾化解工作纳入县（市）政法机关绩效考评内容，并作为向上申报表彰奖励的重要依据，出台相应的《恩施州普遍建立法律顾问制度工作考评办法》《考评指标和评分细则》，明确工作任务，细化考评目标，推动各级政府尤其是政法机关把“律师三进”工作落到实处，抓出成效。

二是对律师明确规范。制定管理制度，编发工作手册，规范律师顾问行为，推行律师代理回避制度，凡与原办案机关、信访人存在利害关系的，一律不参与代理和化解，避免信访问题复杂化。探索律师交叉聘任制度，避免办案地域和人情冲突。对律师参与的部分关注度高、化解终结难的案件实行公开听证，充分保障当事人合法权益。通过制度设计，推动“律师三进”实现法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。

三、恩施州“律师三进”法治实践的经验启示

（一）树立以人民为中心的法治理念是关键

党的十九大明确指出，新时代我们的主要矛盾表述为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这个矛盾变化是站在新时代人的全面发展的高度作了非常精致的表述，主要体现了以人民为中旬的发展思想。新思想需要新理念的引领，需要新战略的落实。恩施州“律师三进”之所以能够持续深入推进，关键在于州委州政府思想上高度重视，始终秉持“以人民为中心”的理念，有了这个理念作为先导，才有措施上务实有力，保障上鼎力支持，形成了各方面积极参与、共同发力的浓厚氛围，为改革吃下了“定心丸”。

（二）运用法治思维法治方式推进基层治理是核心

法治是治国理政的基本方式。现代基层治理最大的特征就是治理手段的法治化，法治思维和法治方式在基层社会治理体系完善、治理能力提升过程中发挥着不可替代的作用。通过法治思维和法治方式推进基层社会治理是推进法治中国建设的题中应有之意。通过法治方式的实施保障基层社会长期稳定与繁荣。恩施州“律师三进”能得到党委政府和社会的认可和关注，最关键的还是准备把握了基层治理法治化的这个核心。法治理念牢固树立，用法治思维和法治方式化解纠纷，破解难题，降低基层治理成本。

（三）找准政府在社会治理中的角色定位是基础

党的十九届四中全会指出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主写生、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”政府要在构建新型社会治理体制中发挥好主体和主导作用，提高社会治理水平，确保社会安定有序，是实现“两个一百年”奋斗目标的基本保证。恩施州委州政府站在夯实执政根基的政治高度和维护社会和谐稳定的全局高度，做好主导作用，大力推进和保障“律师三进”，在财力上给予充分保障，为“律师三进”顺利开展奠定了坚实基础。

（四）健全法治建设的长效机制是根本

长效机制能长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系。“律师三进”的法治实践要真正落地见效，就必须有稳定的长期的工作机制作为依据和保障，否则就是无法持久，规范一经形成，就要严格遵守，坚持人人平等、执行没有例外，用规范的制度、严格的执行、严密的监督，维护制度规范的严肃性和权威性，真正做到“律师三进”工作有长效机制，在执行中有依据有保障可操作有实效。