应对城管执法失范的纠纷解决机制探究*

胡 平 袁浩为

盐城师范学院法政学院，江苏 盐城 224000

十九大报告明确了加强和创新社会治理对于保障和改善民生的重要意义，城市管理是社会治理的重要组成部分，城市管理综合执法是落实社会治理的制度组成部分。社会治理制度建设的完备与否，影响人民的幸福感。当下，城管组织执法失范的现象频发，影响社会治理的效果，显然城市管理的制度有需要适应治理现代化之处，本文选取行政相对人应对执法失范时，可供选取纠纷解决方式的角度，探究其维护自身合法权益时容易遇到的问题，给规范城市管理制度提供新的参考视角。

一、纠纷解决机制当前存在的问题

（一）自我修正力量不足

自我的监督、反馈与修正是解决执法行为失范引发纠纷的重要方式。实践中，市和区县级的城市管理局会设立法制办或者督查科等监督部门，其职能便是处理相对人的投诉、建议、举报等等维护自己的合法权益的方式。然而，监督的职能往往行使不到位，比如不知何时启动监督，没有明确的公布和反馈机制等。

倘若城管执法拥有完善有效的自我监督机制，那么违法和不当的行为定会减少，解决纠纷的效益和契合性也将远超复议和司法救济。但是实践中，城管机关自身监督的规范不够严谨，考核规范并不完备，对于执法不规范的行为问责疲软，监督难以落到实处，流于形式。［1］

（二）行政救济的困境

行政救济讲求的是高效、准确。行政复议是行政救济的途径，能切实解决行政行为带来的问题。然而，在城管执法的适用上存在问题，主要问题就是城管的主体不规范、统一，给并不专业的相对人确定适格被申请人和复议机关带来特殊的障碍，导致相对人好不容易鼓起勇气寻求行政复议来救济，结果却因确定主体的问题，带来额外的困难。这给相对人造成很大的心理负担和时间成本，违背了行政救济的高效目的。

（三）司法救济的局限

司法救济是终局性救济，讲求的是权威性。从行政相对人意图尽快获得救济的心理视角，会认为程序设置过于严谨和专业，解决纠纷所用时间和精力消耗较大，故而即使立法层面已经切实改正“立案难”的问题，相对人仍不愿轻易诉求法院，往往采取“私了”的手段化解。真正出现需要救济的情况诉诸法院之后，城管主体混乱的问题仍然给一些地方的行政相对人造成困难。

二、城管执法纠纷解决机制问题的成因

（一）城管体制不规范

由于历史制度成因，城管的设立之初是为应对改革开放后城市的快速发展导致诸如商户违章搭建、占道堆物、无证经营、流动贩卖等问题。在上世纪80年代，因为当时城市管理的内容基本上是与城市规划和建设有关，国家建设部被确

定为城市管理的负责部门是实际所需，而今天在城市管理的职责大大拓展的情况下，仍然归口到住房和城乡建设部会带来一定问题。［2］城市管理部门在中央和省一级没有单独的城市管理执法主管部门。目前各地城管执法机构均属设区的市、区县一级，采用综合执法的体制，依托《行政处罚法》等行使其相对集中的处罚权。关于城管部门的高位阶的立法缺位，正式的部门规章文件现仅有住建部于2017年出台的《城市管理执法办法》。

立法的缺失，以及体制地位没有理顺等原因，致使我国目前的城管机关设置和管理各地不一甚至有些混乱。机构性质上，有些是行政机关，有些是事业组织。在一些较发达的城市，则成立高规格的议事协调机构，如南京设立的城市治理委员会，长沙设立的城市管理委员会。［3］而在有些城市，城管的最高管理机构是挂靠在其他职能部门下的二级局，其下层执法单位的主体资格更是参差不齐，常以大队、支队、中队、城管所等称呼，让相对人无法琢磨清楚执法者到底是什么性质。

而一旦执法主体的地位、资格不明确，机构设置与职权分配没有明确标准，很容易造成管理和监督上的困难。那么相对人去寻求解决纠纷的途径，无论是寻求该部门进行监督和评价，亦或是寻求外部的救济如行政复议、司法救济都更是难上加难。

（二）行政复议的主体确定困难

行政复议相关法规明确，行政复议机构对行政复议申请的初步审查内容，包括要有符合规定的被申请人。拿被申请人的几种类型来说，如，行政机关的派出机构、内设机构未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人，实践中容易出现的问题，城管主体地位的不统一不清晰，执法名义也是较为混乱，又因其事权复杂、划分不明、职权较广的特点，被授权情况很难弄清。此时要区分其是否经过法律、法规、规章的授权，对外作出执法行为是否以自己的名义，才可以根据《行政复议法》找准被申请人，实践中的执法名义不统一，授权不统一，找被申请人成了一个专业问题，让人无从下手。

又如，以委托的行政机关为被申请人，要求执法的城管组织是被该行政机关委托进行某事项的管理，对城管组织集中处罚权的权利来源可分为：一、根据学者刘福元的考察，部分当地政府以规范性文件划定城管的职权。［4］然该种划定文件，有的是地方规章效力，有的是低于地方规章的规范性文件。二、根据学者高小平、沈荣华的研究，部分地方是以“联合执法性质的综合模式”的方式进行城市管理执法。［5］某些政府职能部门抽调一些工作人员，同城管执法组织一同执法，实质上行为决定名义以该部门作出，这就类似委托执法。复议被申请人的选择需要找到该委托行政机关，而不是城管组织。

综上，不同的执法组织资格，不清楚的授权来源，导致作为被申请人和复议机关的寻找成为特殊的困难。复议相关法律倘若能将复议方面对行政相对人而言过于专业的行为要求，通过责任分配转移到受理机关上，可以降低复议的门槛，体现服务型政府的要求，更好地解决复议救济因城管体制带来的困难。

（三）司法救济程序负担重

司法救济作为外部监督，其相较于行政系统的复议救济，城管组织自身的监督救济，法院作为独立的第三方，其公正性自然更使得相对人信服。法谚有云“司法是维护公平正义的最后一道防线”。正是因为其终局性的性质，导致其适用的程序过重，解决的期限较长。即使采用简易程序，实践中有做法，一旦法院比较忙，短期无法审理完成，则可以案件复杂为由将简易程序转成普通程序，给相对人造成的时间成本也是沉重的。须知，城管的职能范围大多是市容、绿化、建筑等城市治理方面的内容，因此失范带来的司法案件较大的共性，便是标的不大、关系清楚、争议较小，相对人诉诸法院更想要的是一个及时、公正的判决，来解决失范的执法行为带来的损害。

冗长的程序给相对人的生活带来不便的同时，也有可能影响到被告机关的正常工作。［6］《行政诉讼法》在2017年修改后，明确要求被诉行政机关的负责人应当出庭应诉。立法目的就是为了更好的保障原告的合法权益，也便于有权的领导可以在确定行为有责后可直接纠正下级的违法行为，切实解决行政争议。但是冗长的审理程序对城管机关也是一种负担。

综上，司法救济，相较于城管执法而言仅能对结果做出判定，是典型的事后救济，其救济的效益产出对于规范城管执法、保护行政相对人合法权益而言不高，其滞后性和监管性，决定司法救济并非是最优选择，完善其程序适用，丰富解决纠纷的方式，使司法救济这类案件时更加注重效益，会给相对人权益带来更实际的保护。

三、完善城管执法纠纷解决机制问题的路径

（一）理顺体制强化自我监管

在城市管理体制上，无疑，我们需要一支具有规范性，足够产生执法公信力的城管组织，所以必须理顺其体制，强化其自我监管的能力。

首先，明确主管部门。明确主管部门是理顺体制的重要环节，各地的城管组织混乱皆因各地城管部门的不统一。对此，基于中央层面城管的负责部门为国务院住房和城乡建设部。故而，应由住建部设计顶层城管体制改革，发布规范性文件指导各省级政府设置统一的主管部门。只有先在省一级做好主管部门的统一工作，才有利于推进省以下地方各级政府城市管理事权的法律化、规范化。

其次，规范机构设置。应对城管机构当前的设置不统一、不稳定，丧失合理的权利至于无法发挥自我监管的作用问题。住建部应根据实际工作情况制定明确的职能划分需求，突出自我监管机构的职能，并指导省级政府根据各地情况实施省级层面的统一标准。各级政府在管理城管部门时，在符合职能架构的前提下，应遵循精简、统一、效能的原则，设置城管机构，强化内部监督部门的职能，使得执法失范行为所招致的纠纷在内部监督下得到有效、便捷的解决。

（二）完善复议机关的责任与构造

首先，针对城管执法中，被申请人难以确定的问题，处于信息优势地位的复议机关应当保障处于弱势地位的行政相对人权益被侵害后的复议救济申请。具体而言，当相对人错列被申请人的时候，复议机关知晓的正确的被申请人时，应当告知相对人当场予以更正，当场无法确定的，参照《行政诉讼法》第五十条第二款的内容，先由复议机关受理处接收复议申请，并出具注明收到日期的书面凭证，告知相对人将在确定的时间内决定是否受理，在此期间，由复议机关负责查明被申请人资格事项，决定是否受理，查明后及时告知相对人。

其次，参照《行政诉讼法》创设的立案登记制，应该在《行政复议法》中设计复议登记制，保障每一个相对人申请的复议都有登记在案，以便对复议受理情况的监督，切实记载每一个申请人的申请以及处理结果和理由，要把复议的大门打开，从受理的一开始，要给与相对人可被信任感。

最后，针对地方保护主义，保证复议机构和审理人员的独立性，复议机构在机构设置，人事任免、福利待遇方面应加强独立性，减少来自其他部门的干扰。［7］机构设置上，使其只对本机关首长负责，在审理程序以及决定的作出方面，除涉及国家秘密商业秘密、个人隐私外，应当公开，接受外部监督。

（三）提高简易程序适用率

《行政诉讼法》第八十二条规定了适用简易程序的条件，出于节约司法资源、节约当事人双方的诉讼成本的考虑。城管执法行政行为，相较于其他行政行为有着天然的适用简易程序特点，如当场处罚适用频次高，处罚标的较小，事实较为清楚等，故而争议的事实更容易查清。司法机关应当对城管执法案件提高简易程序的适用率，防止无正当理由的简转普程序，细化简转普的程序和适用条件，防止法官的裁量权过大，使得案件审限延长，对相对人和城管机关造成消极影响。

四、结语

纠纷解决机制的研究是规范城管执法的重要路径，通过分析纠纷机制当前存在的不足之处，明晰城管执法失范的内在问题。完善纠纷解决机制，既可以及时保护相对人的合法权益，又在一定层面上给与完善城管机关监督和管理的动因。注意把外部救济要与自我监管有机结合起来，这样才能切实保障相对人的合法权益，减少城管执法的问题，为我国的法治政府、服务型政府建设作出促进而非阻力。