关于中国海域非涉外载运持久性油类船舶油污损害赔偿之法律适用争议的探讨

王佳 交通运输部海事局

近年来，随着我国海上石油贸易运输的快速发展，我国已经成为石油贸易进口大国。在不断防控和降低海域油污损害风险的同时，我国也在积极探索建立和完善船舶溢油事故发生后的油污损害赔偿的法律制度。在积极加入相关国际公约的同时，近年来我国也在努力推动国内相关方面的立法。但我国在建立船舶油污损害赔偿法律体系的过程中不乏存在一些需要改善的问题。其中，就我国海域发生无涉外因素的船舶载运持久性油类油污事故的损害赔偿适用的法律问题，一直存在争议。

例如，一艘载运持久性油类的中国籍油船在中国沿海水域与一艘中国籍散货船发生碰撞，导致油船发生溢油事故。这其中虽然并不存在任何涉外因素，但油污损害赔偿适用什么法律有不同的看法。一些学者认为，此类案件的索赔应该优先适用于中国缔结加入的《1992年国际油污损害民事责任公约》，一者，92公约专门调整载运持久性货油船舶的油污损害赔偿关系，适用缔约国的领海及专属经济区，并且其定义的海船并未区分国内航行和国际航行；再者，我国海洋环境保护法规定了国际公约优先适用的原则。另有一些学者认为，此类案件的索赔应该适用我国国内法律，但在具体适用国内哪一法律上也有不同意见。有的认为应适用《中华人民共和国民法通则》。因为我国海洋环境保护法属于行政法，其规定的国际公约优先适用原则指有关海洋环境保护的公法范畴的国际公约，不应该指向我国缔结的有关油污赔偿的民事方面的国际公约。有的则认为此类案件的索赔应该适用《中华人民共和国海商法》。针对此类案件适用国内法律还是国际公约、适用这一国内法还是另一国内法的问题，一直是国内业界争议的一个难点。下面，作者将通过法理分析、对比分析印证此类案件适用国内法律的必然性和必要性，并分析选择适用的国内法律。

1.优先适用国内法律的理论基础

油污损害作为一项特殊的环境污染行为，系环境污染侵权，从民事侵权法理上已经得到业界认可，并且在国内国际司法实践中得到普遍运用。与此同时，在国际公约制定和国内立法实践中普遍认可侵权行为优先适用当事方的住所所在地或侵权行为发生地的法律。根据这一原则，船舶油污损害侵权行为适用法律优先选择船旗国法律及油污损害发生地国法律（损害涉及多个国家和地区的，根据损害严重程度、损害起始点和最先拯救方等原则选择适用法律国）。针对上述案例，即为优先适用该油轮和散货船船旗国法律及油污损害发生地管辖国的法律。

1.1 船旗国法律

如上所述，根据民事侵权法理理论，油污损害事故优先适用肇事船舶船旗国的法律。而上述假设案例中肇事方油轮与散货船全部为中国籍，因此案件应优先受我国国内法律管辖。

同时我国国内相关法律法规也对我国管辖海域可能发生污染海洋环境的船舶运输活动的管辖权做出了规定。《中华人民共和国海洋环境保护法》第2条规定，“本法适用于中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。在中华人民共和国管辖海域内从事航行、勘探、开发、生产、旅游、科学研究及其他活动，或者在沿海陆域内从事影响海洋环境活动的任何单位和个人，都必须遵守本法。”同时，《防治船舶污染海洋环境管理条例》规定，中华人民共和国管辖的海域内的船舶及其有关作业活动的污染防治受该条例管理。

并且《中华人民共和国海商法》规定同一国籍的船舶由于碰撞造成损害赔偿的，不论碰撞发生在何地，应该适用船旗国法律。所以上述假设案件中，如果优先适用我国国内法律，则该油轮做出应有的油污损害赔偿后可以进一步根据我国海商法向散货船请求由于此次碰撞造成的财产损害，并且可进一步请求由于该散货船的过失造成的油轮赔偿油污损害方面的经济损失。

1.2 侵权行为发生地法律

根据侵权行为法理，侵权责任的索赔应当适用侵权行为发生地的法律。既然油污损害属于一项特殊的环境污染侵权行为，而且此类油污损害事故发生在我国管辖海域，则相关的索赔应该优先适用我国国内法律管辖。

同时，92油污民事公约也规定如果油污损害是由发生在某一缔约国管辖海域的事故引起，则相关索赔仅可向该缔约国的法庭提起诉讼。我国最高人民法院也颁布了关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定，建立了船舶油污损害赔偿案件管辖法院的划分机制，详细规定了我国法院如何正确审理船舶油污损害赔偿纠纷案件，明确了相关调整和管理发生在中国管辖海域的船舶油污损害事故索赔的关系。尽管此规定只可以理解为相关问题的司法解释，不能作为法律来调整我国船舶油污损害赔偿关系，但其构成了我国船舶油污损害赔偿法律体系重要的组成部分。

1.3 法律与社会经济基础的关系

法律是由社会经济基础决定的上层建筑，其用来调整该社会相关形式的生活关系，并且用来进一步巩固和发展该社会经济基础。因此，根据我国与西方发达国家不尽相同的社会经济生活情况，我国一直以来采取涉外法律与非涉外法律进行明显区分的政策。例如，我国《海商法》第十一章海事赔偿责任限制规定中在赔偿责任限额上完全借鉴了《1976年海事赔偿责任限制公约》的规定，但同时也明确提出该限额规定不适用我国沿海货物运输与旅客运输船舶，其限额由国务院交通主管部门另行制定。

此外，尽管我国一些海事方面的法律法规在立法上与相关国际公约在部分内容上保持了一致，或者某些法律法规条文中明确提出需援引国际公约，但需要指出的是中国国内法律与国际公约的关系实质上是一种引用关系，并不意味着在调整我国国内海事相关活动时是直接适用国际公约的。例如，我国《防治船舶污染海洋环境管理条例》规定在我国管辖海域发生由载运持久性油类船舶造成油污事故的，其赔偿责任限额援引我国参加的相关国际公约。但在相关海事司法审判时仍然应该是直接采用该条例进行审理的，而相关国际公约仅是作为其相关内容的具体解释。

2.国内法律与国际公约内容对比分析

在船舶油污损害赔偿范围认定上，我国《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》规定其包括：1）减少油污损害的预防措施和由此措施造成的进一步损失；2）财产损害，包括其他船舶、渔具、渔业设施和旅游设施，及由于该财产损害造成的经济损失；3）环境污染经济损失，包括造成的渔业和旅游业的经济损失；4）恢复环境而采取或即将采取的措施，包括调查研究等费用；5）受害人采取的减少其损失的措施；6）肇事船为减少污染损害做出牺牲和主动采取的措施。

根据上述内容和我国国内法律的其他相关规定，可将为油污损害赔偿范围进一步分为三类，预防和清理油污费用，财产损失，以及环境损失。并且这三类损害赔偿包含相继经济损失和纯经济损失。例如，对预防和清理油污的赔偿除包括措施本身费用外还包含由这些措施造成的进一步的损失。油污对渔业养殖设施损害的赔偿除包括设施本身外还包括由于设施损害不能用于养殖期间造成的利润损失。

相较92油污民事公约及其《油污损害指南》对船舶油污损害范围的认定，我国国内法律的规定明显较为宽泛。并且92公约及《油污损害指南》对纯经济损失索赔举证要求的规定相较我国国内法律要求明显更为严格。如其规定受害人在举证船舶油污损害造成的纯经济损失时，除需举证经营活动与污染的地理关系和与受污环境的依赖程度等直接关联证据外，还需举证其经济活动在受污地区的经济比重和造成损害的其他并存原因等。这些不仅增加受害人举证材料的数量，而且有些信息明显依靠受害人自身的力量难以进行收集，很大程度上造成了受害人举证的困难，进一步使得受害人应得赔偿的数额减少和应得赔偿的受害人的数量减少。因此，无涉外因素的船舶油污损害赔偿的案件如果按照92油污民事公约进行审理，受害人和其他相关请求人的索赔将无法得到足额充分的赔偿，损害我国社会公众的利益。与此同时，《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》也规定，“外国法律的适用将损害中华人民共和国社会公共利益的，适用中华人民共和国法律。”所以如果上述案例以适用92油污民事公约进行审理，则也将违背我国涉外民事关系法律适用法的法律精神。

另外，我国国内法律对船舶油污损害保险的规定相较92油污民事公约也更为严格。《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》规定载运持久性油类的海船不论吨位大小均需投保油污损害保险。而92公约的这项规定仅适用载运2000吨及以上持久性货油的海船。为保持调整社会关系法律的统一性，根据权责利相互统一的原则，既然油船按照我国法律投保的油污损害保险，对其发生事故后造成油污损害的索赔应该优先适用我国国内法律。

我国1999年加入《1992年国际油污损害赔偿基金公约》，目前仅适用于香港特别行政区，在内地，系参照IOPC FUND的做法，，结合国内油污损害赔偿现状等客观事实，综合平衡各方面利益，通过实行《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》建立了自己的油污基金，确定了国内油污基金的赔偿范围和顺序。因此，此类案件必须实行我国国内法律管辖，这样才可进一步引用该管理办法，为相关油污损害赔偿提供第二层级的保障，使得我国海洋环境、渔业资源及个体受害人等进一步得到更足额充分的赔偿。

3.我国法律适用的选择

虽然在我国现行的法律中没有明确规定调节船舶油污损害赔偿相关问题的上位法，而是零散地分布在相关法律法规中，但通过总结分析这些法律法规文件，可以看出我国已经初步建立船舶油污损害民事赔偿的法律机制，尽管其有许多需待完善之处。

首先，作为调整平等民事主体间财产和人身关系的《中华人民共和国民法通则》规定污染环境造成他人人身财产损害应当依法承担相关民事法律责任。该法律视污染环境为一项特殊的侵权行为。尽管民法通则并没有详细规定油污损害索赔的相关要求，但其已经奠定了我国船舶油污损害索赔的侵权法理理论的法律基础。

其次，我国《海洋环境保护法》规定根据船东和货主共同承担风险的原则国家应当建立船舶油污损害保险和基金制度。这为我国建立船舶油污损害赔偿机制提供了基础性的法律框架。而海环法的配套法规，《防治船舶污染海洋环境管理条例》进一步详细规定了船舶油污责任的认定、免责条件、赔偿限额、投保额度，初步规定了油污基金建立的范围和油污损害索赔的程序。同时，2011年最高人民法院发布了《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》详细规定了船舶油污损害索赔的诉讼法院、责任划分、赔偿范围、责任限制等内容。

可以说我国国内法律法规已经基本覆盖船舶载运持久性油类油污事故的损害索赔问题。并且在《中华人民共和国海洋环境保护法》的统领下，以《防治船舶污染海洋环境管理条例》为基础，建立了以《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》和《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》为详细规定的船舶油污损害赔偿机制。因此，在非涉外性载运持久性货油船舶油污损害事故的索赔过程中，应该优先适用《中华人民共和国海洋环境保护法》及与其配套的防污条例。

4.结论与建议

作为我国一部较为全面的调整海上运输合同关系、侵权民事责任关系的平等责任主体间的民事法律，《中华人民共和国海商法》并未对船舶载运持久性货油的油污损害此类环境侵权行为的索赔做出规定，甚至在第11章海事赔偿责任限制中明确规定不适用船舶油污损害赔偿。

这造成了我国载运持久性货油船舶油污损害赔偿案件要根据《中华人民共和国民法通则》进行民事侵权法理调整，并根据行政法《中华人民共和国海洋环境保护法》进行审理的极不协调的法律现象。并且调整船舶油污损害赔偿关系方面的法律法规分布零散，缺少详细而明确规定的上位法，而是将其规定在行政条例和政府规章中，这与动辄上亿元赔偿费用案件的实际司法情况也不相协调。

因此，我国应该及早整合这些零散分布的法律法规，针对船舶油污损害赔偿进行专门立法，或者对调整海上运输民事关系的《中华人民共和国海商法》进行修订，增设针对船舶油污损害赔偿的法律内容，扭转这种民事侵权关系由行政法调整的法律现象，进一步明确船舶油污损害赔偿相关法律规定，减少此类案件的法律争议。